苹果为什么下不了美拍:解读重庆土地收入从2亿到980亿

重庆土地收入：如何从2亿到980亿

　　这篇文章让人们重新认识地方政府土地财政怎么样操作的过程，相信不同的人会有不同的解读。重庆是一个个案。

　　土地是重要的资源，也是非常重要的资产。通过土地的有偿出让，确实为城市的发展建设积累了部分资金。土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。

　　土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。在“土地财政”上，一些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。这种主要依靠“土地财政”建立的城市经济发展模式也是不可持续的，将数十年后的公共财政收入提前收了，一旦大规模城市化进程结束，可供开发的土地日益减少，未来的公共财政状况将会面临严峻考验。

　　自1994年分税制改革后，各地的土地出让金收入基本划归地方政府，实践过程中逐渐演变成为了地方的“第二财政”，“土地出让金占地方财政收入的比例，平均至少在50%以上，西部一些城市这一比例甚至达到80%以上”，在业内人士眼中，地方政府如鱼得水地依赖于土地财政，带来了城市规模的无序扩张和土地的浪费，很多城市陷入了“占地—卖地—占地”的怪圈，而土地价格的飚升也推动了房价的居高不下。为了抑制地方政府的卖地冲动，有消息说中央拟上收一部分土地出让金，但没有进入实施阶段。

　　“土地财政”造就了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云分析，在这种利益联结机制下，地方政府不但是征地的大买家、土地出让的大卖家，还是收支的大账房。

　　历史是一面镜子，2008年由于金融危机的影响，房地产市场并不景气，很多地方土地都遭受到了冷遇，流拍、底价成交频频发生，这让许多地方出现财政吃紧的情况，去年底各地不得不纷纷“救市”，具体举措包括减免购房的相关税费、为购房者提供财政补贴、延长还款期限、调高公积金贷款上限等等。在一系列政策的刺激下，今年5、6月份房地产市场开始回暖，土地市场也出现火爆，这令各地抓住了“救命稻草”，纷纷加快推地速度以求缓解财政吃紧的状况，进而获得较高的土地收益。

　　土地收入占地方财政比重已近五成：从2010年全国土地成交金额排行前20名的城市来看，北京、上海、大连3个城市已进入“千亿俱乐部”，成交金额分别为1600亿、1500亿和1100亿元。 土地出让金全额纳入地方基金预算管理，是地方政府不折不扣的“钱袋子”。数据显示，近10年来，随着各地土地出让金的持续攀升，全国土地出让收入占地方财政收入的比重，已经从2001年的16.6%，上升到2009年的48.8%，2009年土地出让收入为14239.7亿元，增长43.2%。

　　众所周知，土地收益是地方财政的大头，在一线城市尤其如此；国企对国家的分红水平多年偏低，红利收益的使用也没有明确规定。以此补贴社保，一是可以使这两项收益更加透明，二是“全民共享经济发展成果”的理念也体现得最为直接，是真正把钱花在了刀刃上，既有必要，更有可能。上海正在酝酿从国企收益和土地出让金中提取一部分来充实上海的社保基金，从而改变目前仅通过财政支出来填补社保窟窿的局面。上海正在酝酿从国企收益和土地出让金中提取一部分来充实上海的社保基金，从而改变目前仅通过财政支出来填补社保窟窿的局面，上海确属全国第一家。

　　一些地方土地出让金的使用有猫腻。比如，按有关规定，各地从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%。但审计署日前的报告指出，包括北京、重庆等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达基本要求。天量土地出让金与廉租房投入不足的矛盾，引发了业内对土地出让金去向的关注。对于土地出让收入使用范围，财政部有明文规定，其支出主要用于征地和拆迁补偿、土地开发、补助被征地农民社会保障、农村基础设施建设、农业土地开发、城市建设、城镇廉租住房保障以及耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护等方面，还规定了破产或改制国有企业土地出让收入用于职工安置等支出。

　　社科院报告指出，中国不能过度依赖出售国有土地或其使用权来获取财政收入。自1998年开放房地产市场以来，土地出让金已经成为城市基础设施建设的主要资金来源。以重庆、上海为代表的地方政府，开发了以土地资源为依托的地方融资平台，加快了基础设施的建设步伐。这些都表明，土地出让金以及其抵押获得的融资，是中国城镇基础设施建设的重要支撑。然而这种体系造成了地方政府为追求较高的土地收入，放任房价不断攀高，甚至影响到社会稳定。有关专家认为，土地财政收入最大化机制的土地供给政策是导致中国房价上涨过快的直接原因。在目前的财政体制下，地方政府是唯一的土地供给者，为使土地财政收入最大化，政府通过控制土地供给来提高土地出让价格，从而抬高了住房价格，获得了垄断收入。

　　重庆在房地产市场土地调控方面，《21世纪经济报道》在《 重庆代市长黄奇帆：土地收入不应与财政收入挂钩》指出：

　　首先，建立土地储备制度，实现土地市场有效调控。2002年初，我们建立土地储备制度，相继成立地产集团、城投公司、渝富公司等市级储备机构，制定国有土地储备整治管理办法，形成土地资源配置“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的良性循环，彻底改变开发商低价囤积土地局面，实现了政府对土地市场的有效调控。

　　其次，建立先规划后出让制度，提升土地资产价值。2002年起，我们创造性地建立规划经费纳入土地成本、先规划后出让的制度，即先由国土部门垫支经费，规划部门编制控制性详规，土地招拍挂出让后，收回垫支的规划经费。

　　再次，多卖熟地少卖生地、多卖光地少卖毛地，保障依法拆迁、公平补偿。过多出让未经整治的生地多、未完成拆迁的毛地，容易导致两个问题：一方面，出让土地价格大大低于实际应有价值；另一方面，由开发商实施征地拆迁，难以保证依法拆迁、公平补偿，造成大量社会矛盾，影响社会稳定。据此，我们提出并大力推行多卖熟地少卖生地、多卖光地少卖毛地的原则，要求由政府及土地储备机构负责动拆迁，土地完成整治之后再出让。这既保证了政策的落实，保障了被拆迁居民的利益，避免了居民与开发商的矛盾。同时，保证出让土地是地上建构(筑)物拆迁完毕或完成征地拆迁补偿的光地，是七通一平整治后的熟地，极大提高了土地的资产价值，保障了依法拆迁、公平补偿。

　　另外，强力推进国有土地使用权招拍挂出让制度，实现公开公平公正交易。2002年以来，我们强力推进经营性土地招拍挂出让制度建设，成立土地交易中心，建立总量调控、集中供应、公开交易、基准地价更新和公布、地价集体决策、出让合同跟踪管理等一系列制度。2003年以后，重庆市主城区经营性土地招拍挂出让率达到100%，实现国有土地资产保值增值，实现土地交易的公开公平公正，杜绝灰色交易，从源头上预防腐败行为的发生。

　　最后，处置“四久”工程，整顿房地产市场秩序。2002年7月，我们专题研究部署“久划不拆、久拆不完、久拆不建、久建不完”的“四久”工程处置工作，采取收回土地使用权、征收闲置费、限期动工、土地储备、组织行政事业单位购买、债务重组、业务重组、法人重组、司法处置等一系列措施，推动尽快处置。由于措施科学、价格合理、宣传到位，烂尾楼成为开发商的抢手货，为企业和群众挽回大量损失，一些烂尾楼还“蝶变”为地标性建筑和重要商务楼宇。

　　这篇文章可能对“重庆土地收入如何从2亿到980亿”作了很明白的注解。也引发社会各界的观察与反思。

　　财政部最新数据显示，2010年全国财政收入达到83080亿元，增长21.3%。此前，据国土资源部信息，2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%。“土地财政”占全国财收比重高达33.75%。在过去5年中，土地出让收入总额超过了7万亿元。

　　重庆过去面对的是“三山加两沟，面对两条江”的地理环境限制，可用于工商业和房地产开发的土地资源是非常有限的。2003年开始，重庆市开始依托国有的地产集团土地储备中心，目前储备已达20多万亩。

　　新华网在《“土地财政”还能维持多久？》一文中指出，央企也好，民企也罢，疯狂拿地、推高地价房价的背后，总能看到一些地方政府的影子。文章尖锐指出，仅凭所谓“经营城市”的口号，通过“收储土地”和高价拍卖，转手就能获得巨额收益。更何况，与其他实体投资项目相比，房地产开发当年就能见效，对GDP的“贡献”显著。这就不难理解地方政府为何热衷于卖地。如此情况下，又如何寄希望于地方政府主动控制房价？

　　把出让土地作为地方的主要财源，在某种程度上是一种“一荣俱损”的短期行为。一方面，在滚滚而来的财政收益和“政绩”面前，百姓的买房承受能力、耕地保护红线都显得苍白无力；另一方面，一届政府把今后50年到70年的土地收益一次性收取，实际上是预支了未来若干年的土地收益总和。这种“透支”必然影响资本、资源的合理配置，损害地方经济协调发展。高地价、高房价，最终都会增加消费者负担，加剧百姓住房难；地价过快上涨吹大房地产泡沫，为经济社会协调发展埋下隐患。

　　解析土地财政

　　“重庆经验”与制度创新

　　土地收入占地方财政比重已近五成

　　央视专访黄奇帆 详解重庆公租房

　　重庆土地收入：如何从2亿到980亿

　　新华网：“土地财政”还能维持多久？

　　重庆第三财政：国企经营和地方土地收益捆绑

　　货币政策进入加息周期 警惕楼市系统性风险

　　社科院报告：不能过度依赖出售土地获取财政收入

　　专家称地方政府过分依赖土地收入助长房价飙升

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