苏州绿宝广场美食:农业税取消，一把双刃剑-环境论坛-人文观察-搜狐社区

水价、水费问题一直是水利体制改革中的实际问题。尽管主管部门一直在以市场导向来驱动有关体制改革，但源于中国几千年的用水传统，水价难以趋近供水成本，多数农业灌区现行水价只有供水成本的30-60%。华中、华东18家农业供水单位，平均水价仅有0.0198元/立方米。湖南平均供水成本为0.10元/立方米，实际价格水平为0.02-0.03元/立方米，个别地方甚至无偿供水。农业水费的实收率不高，北方达到84%，南方仅为68%；南方充裕的水源使得水管单位对县乡代收费的依赖更高，层层截留很严重。末级渠系水价混乱，中间加价和搭车收费严重。西北地区某村把护林、灭虫、计生和教育搭车水费，1998年应收水费2.7万元，实收6.6万元；南方某灌区1994-1996年向某县供水2.02亿立方米，合同水价0.012元/立方米，应收242.4万元，但是农民实际缴纳水费1440万元！多余的收费绝不可能用到灌溉之上，这种现象可以说比较普遍。

水利部一直在研究探讨水权转让中的理论和实践问题。在《水权转让存在的问题与对策》报告里，作者指出现存问题在于“制度上缺乏一套完善的政策法规体系”，在于“技术上缺乏水量分配方案支撑”，“组织上缺乏一个协调机构”，“经济上缺乏水权转让价格的规范”。

尽管《水法》和《取水许可制度实施办法》都明确了水资源属于国家所有，农业集体经济组织的水塘和由农业集体经济修建管理的水库中的水，归该经济集体组织使用；但对于用水权的性质、权力的内容、能否转让和转让的条件均缺乏明确的规定，如果开展水权转让，尚存在这个转让是否合法的置疑，况且，过去在计划体制下水的调配，依靠的是国家计划体制和基层人民公社政权、农村集体经济体制，从不谈水的商品属性和涉及商品的调配，自然有个观念转变、冲突、调适、磨合和反复深化的过程，有一个政权和集体的协调权威淡出后的真空与困惑的阶段。水的调配和权利转让，必须有公正的权威的协调机构。这是水利体制改革中的重大难题。量化分配与水的计量、价格体系的构建，相对而言还是技术性的问题。

严重影响农业灌溉发展和体制改革的另一个问题，就是水管单位的问题。从吉林、云南、浙江三省调研结果，由于水利行业一直存在“重建设轻管理”的倾向，始终没有建立起稳定的、有政策法规保障投入渠道，没有稳定的管理队伍。本应该由政府投入的经费不能到位，大量公益性支出财政没有承担。大批综合利用工程管理单位承担着公益性任务，但大部分单位财政没有任何补助，工程折耗、运行、维修难以为继，甚至连职工工资也缺乏保证。经费问题是最突出的。此外，三省农业供水水价仅为成本的1/3左右，收取率为40-60%，以多种经营弥补管理不足，也没有预期的成果。所以管理单位自身造血功能不足。水管单位内部事企不分，机制不活，人员超编、机构臃肿、结构不合理，但技术人员缺乏，技术力量薄弱。而且水管单位社会保障低，医疗、养老问题，与当地企事业单位情况相同，甚至更差。

这些问题带有普遍性。全国统计，如果水管单位要解决规范性财政补贴问题，初步测算，全国共有水利固定资产原值3300亿元，每年运行管理费90亿元，维护养护经费80亿元；但2000年全国水管单位供水、发电等经营性收入92亿元，各级财政补贴仅有18亿元，与需要的170亿元相比，缺口约60亿元，这里还不包括工程更新改造费用。

单从农田水利来看，水利部财务经济司副司长郑通汉经过长期调查研究，指出农民增收减负迫切需要农田水利良性运行。“2006年，水利部在地全国大中型灌区调查中随机调查了200个农民，统计结果表明：2005年农业水费支出平均每亩42元，水费约占其产值5%，占亩均纯收入超过10%。可见，我国农民承担的灌溉成本是比较高的”。农田水利工程、管理体制、运行机制问题良多，如工程老化、管理体制改革滞后，管理主体缺位。“随着家庭联产承包责任制的推行，乡镇、村等基层管理组织的管理职能已经发生变化，农田水利基础设施的建设、运行、管理没有纳入农村基层政府的管理体制内，新的民主管理体制尚未建立，管理职能消失，导致管理缺位。结果是‘农民管不了，集体不愿管，国家管不到’，末级渠系的投工投劳量急剧下降，进一步加剧了工程的损毁、供水服务质量不断下降，水资源利用效率更低”。此外，农村税费改革以来“农业水价改革陷入困境，水费实收率下降”，“2006年水利部组织对全国26个省市551处大中型灌区的水价改革进行全面调查，2005年农业平均水价为6.5分/立方米，仅占实际供水成本的38%，平均水费实收率57.37%……2005年水管单位实收水费只占农业供水成本的22%”。这也就“导致灌溉面积急剧萎缩”，“水费收入进一步减少，灌区陷入恶性循环，水管单位陷入困境”。2006年全国参加统计的水管单位有32960户，在不提或少提折旧的条件下，有8250户水管单位亏损，亏损额高达29.76亿元。

“近十几年来，水利部门在建立农民用水户协会、实施大中型灌区骨干工程续建配套和推进农业水价改革这些单项改革上做了许多工作，但总体效果并不十分理想。”“财政资金投入不足，农田水利工程改造只改造灌区骨干工程，而末级渠系不改造，量测水设施不完善，供水管理体系不改革，水价改革不到位……灌区仍然不能实行良性运行。”“同理，单独建立农民用水户协会，推行农民用水自治，由于没有完好的工程设施为载体，没有水价机制来保证允许管理经费，农民用水户协会即使建立起来，也难以持续运行”。

“三农问题”学者贺雪峰通过对于湖北荆门高阳镇的调查，提出以原有的大中型机泵站为中心的所谓“大水利”，和脱离这种灌溉体系，村民在小组范围自建的“小水利”的概念。“小水利”指划片承包，推挖堰塘，来解决小片农田的局部、应急的灌溉。（这种学者自定义概念与水利界原有的基本概念不尽相同）贺认为：“小水利还存在更严重的问题，一是小水利破坏了大水利的水系及渠道，二是小水利建设使大水利更加闲置，从而使大水利更加得不到维护，小水利被大水利逼得死掉。但是，小水利不能从根本上解决农田用水问题，因为小水利无法从 大江大河中引水过来……”“目前，新贺泵站水系的新贺村和贺集村正在大力兴建小水利。小水利兴建成功之日，也就是大水利被毁之时，也就是农田水利全面倒退回旱涝不能保收的建国前状态之时”。“新贺泵站在承包制以前，可以灌溉四个村1.4万亩耕地，目前仅能灌溉不足5000亩耕地，实际灌溉不足2000亩耕地，曾经一度解决的旱灾，在最近10年又频频回来”。高阳镇主要领导即说“农民要想富，脱离黄荡湖”（泵站），“黄荡湖”泵站是从汉江引水的大型泵站，实际灌溉面积达到30多万亩，正是从汉江引水的黄荡湖泵站，彻底改造了包括高阳镇在内的数十万亩旱包子耕地，使之成为旱涝保收的高产良田。黄荡湖泵站，在2003年7月最为干旱的季节，为了应对每年这个季节各乡镇村组抢着抽水的危机，而主动提前将水抽到渠中，渠下农田的确是旱得不得了，太需要渠中之水来滋润一下了，但是，没有乡村组三级组织的介入，农户无法顺利把费用顺利收上来，完成不了与泵站的交易，抽上来了水就一直屯在渠中，以致几天后，水渠被所屯之水涨破，黄荡湖泵站是好心办了一场蠢事。（选自贺雪峰、罗兴佐：《市场还是管理：税费改革后的乡村水利》）

贺在湖北荆门的调查使他认为：“大水利目前在组织体制上遇到了严重障碍。我们目前的水利仅仅从技术方面做了安排，缺乏对水利与承包制农户的组织体制关系的研究。不赶紧在这方面作出研究，毛泽东时代留下的一点水利遗产很快就会被毁损一空”。“更令人焦虑的是，目前正在进行的农村税费改革，强调村一级不能再统筹共同生产费用，这个决定从税费改革方面看，尤其从当前农民负担的成因看，无疑是有道理的。但是，有村民小组成立用水用电协会，由用水用电协会来讨论解决共同生产费用的收取与使用，这个办法与当前农业水利的状态，与农民的组合子能力等等是否适合却是大有疑问”。

       罗兴佐在《大水利与小水利 ——四川绵竹调查》里也指出：“人民公社体制解体后，水利系统维护的突出困难是，支渠以下是否还有一个合格的维护单位及必要的维护资金。税费改革前，因为统筹共同生产费，乡村组织充当了这一角色。税费改革后，共同生产费被明令取消，乡村组织退出了这一角色，从而导致了全国许多农村地区农田水利系统的瓦解。川西平原农村的不同在于，共同生产费并未随税费改革而取消，不仅每年都收取，而且十分规范，明确列入农民负担表中，甚至具有强制性。比如，农民每年都要交水利费，但并不意味着农民每年都能用上等量的水，因此，农民交钱放水并不是一种市场行为，而是一种（乡社）合作行为，这正是川西平原农村灌溉的特色所在。如果农民只是交钱买水，那就意味着水利系统只能通过市场逻辑来维护，其结果就可能是，要么水利单位缺乏基本的维护费而致水利系统瓦解，要么农民买不起高价水而致水利系统闲置并最终废弃，这正是全国许多农村地区在税费改革后的水利状况。 ”

    “在华北平原和江汉平原农村，大中型水利设施也曾发挥着主导作用，但是农村改革以来尤其是税费改革后，这些大中型水利设施逐渐被废弃，其中的重要原因就是农民以一家一户为单位大量投资小水利建设，如挖堰塘、打机井，这些无序的小水利建设切割了大中型水利设施的整体效益，并终结了这些大中型水利设施的作用”。

    贺还认为：湖北省“以钱养事”乡镇综合改革的实际运转效果不尽人意。鄂西一位长期从事农村工作的县长评价这项改革的后果是四句话，即“财政负担加重了，人员搞少了，感情搞生了，思想也搞乱了”。这位县长显然认为乡镇综合改革是相当地不成功。到乡镇调查，乡镇党政负责人都认同县长的说法，改制的事业单位员工更是怨声载道，愤懑之情溢于言表。更重要的是，以钱养事的改革实际上不仅没有为农民提供高质量的服务，而且过去那些质量不高的服务，现在也越来越成了问题，原因是改革后的“民办非企业组织”不再有长远预期和打算，又不再有提供服务的积极性和主动性。一句话，从目前湖北省乡镇综合改革的实践来看，这项改革没有达到目标，是一项不成功的改革。（贺雪峰，《“以钱养事”的改革为什么错了》电子稿）

学者的个案分析，对于目前的农田水利体制改革并不乐观。同时中财办、财政部、水利部的联合调查，也坦承了中央主管部门的忧虑：一事一议”操作难度大。“村内公益事业涉及教育、水利、道路、绿化等领域，要议的事多，但筹资上限仅15元，一年解决一件事都不够。黑龙江从2003年实行对村内工程开展‘一事一议’限额内（12元）筹资，省级财政补一半，由于限额太低，难以议成，2003年财政仅补助了 1000万元，2004年补助约7000万元，仅占计划补助的2/3。……‘一事一议’缺乏 表决和强制执行的约束机制，少数人不同意就造成事情办不成……灌溉排水工程受益范围一般涉及多个村组，如果不能同步议成，工程不能建成并发挥效益……有些农田灌溉排水工程投资大、收益低，超出农民的承受能力，往往议不成功。安徽省是最早进行农村税费改革试点的省份，尽管100%的县、90%的乡、60%的村通过‘一事一议’开展农田水利建设工作，但能够议成的事与需要干的事比例为1：5左右（工程数）、1：10左右（投资数）”。所以实际议成、办成的水利工程，是很少的。

“从近年来改革的实践看，受益范围明确并且受益对象少的农田水利工程如机井、水窖、蓄水池，有一定直接经济收益的工程，一般可以通过承包、租赁、拍卖、股份合作等形式进行产权或管理体制改革。但以公益性为主的灌溉排水渠道、渠首建筑物、有防汛任务的塘坝等一般无人承包经营……有些农田水利工程的所有权、管理权还是属于农村集体，而集体管理主体地位虚置……少数地方成立了用水户协会，但因无力进行工程改造，又无明确的扶持政策，举步维艰，无异形同虚设”。