专家称部分地方官员为提拔找庇护伞成公开秘密

　　每逢地方换届年，都是跑官卖官最为活跃的时段。二○一一年又是一个换届年，中纪委近日强调，要坚决惩治跑官要官、买官卖官、拉票贿选和突击提拔干部等行为

　　法治周末记者 陈霄

　　7个月前，湖北省恩施州原州委常委、宣传部部长吴希宁，因收受贿赂向25人卖官，被判入狱15年。

　　7个月后，有消息称，恩施州有关部门对被认定有“买官”行为的25名干部，给予了相应的纪律处分和组织处理。但处罚“并不给力”———最轻者仅是诫勉谈话。

　　“坚决惩治跑官要官、买官卖官、拉票贿选和突击提拔干部等行为。”在近日召开的第十七届中纪委第六次全会上，中纪委再度重申要严惩跑官卖官。

　　中纪委强调的背景，是又逢五年一轮回的地方官员换届时。根据专家以往的观察，每逢地方换届年，都是跑官卖官最为活跃的时段。

　　如今又是一个换届年，逢换届就跑官的“定律”是否已被打破？地方上跑官卖官现象是否随着纪委部门的严防和惩治而势渐衰微？如何在未来最大限度地将跑要、买卖官帽行为压缩到最小空间？

　　跑卖现象在蔓延

　　县乡一级成为“重灾区”

　　2010年3月，中组部部长李源潮在《求是》上刊文，提出要对跑官要官、买官卖官问题进行专项治理。

　　2010年年底，中纪委和中组部联合通报了2009年12起违规违纪用人的典型案件，其中包含了行贿受贿买官卖官、突击提拔调整、贿选拉票等几大用人不正之风的行为。

　　中央并未懈怠，虽然从目前来看，尚没有如2006年发了许多文件规章法规来彰显力度，但接受《法治周末》记者采访的反腐专家均表示，5年来买官卖官的现象并没有得到很好的遏制，显蔓延之势。

　　“用人问题一直很严重，跑官卖官已经成为地方盛行的潜规则。”知名反腐专家、中央党校教授林喆如此告诉《法治周末》记者她这几年的观察感受。她列举了河北省石家庄市原团市委副书记王亚丽造假骗官案，“她假学历怎么通过的，还不是跑来的，若没有人庇护，早就露馅儿了，还能一路升官”？

　　林喆告诉记者，他们在调研中还发现地方上有种迹象：官员提拔找庇护伞已经成为公开的秘密。“表现为上下级关系特别好，某人困难时总为其说话，挺身而出，一些明明品质很差的官员在这样的庇护下，年年考核都优秀”。

　　清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心副主任任建明教授虽然认为中央反腐方向正确，但也坦言跑官卖官目前处于一个发展蔓延阶段，“从去年年底通报的个案也能看出来，一些个案情节很严重”。

　　即便认可几年反腐采取了很多措施，“取得了一定效果”，国家行政学院教授汪玉凯也向记者提到目前县及县下乡镇一级是跑官卖官腐败的重灾区，“上面好一点，县长、县委书记权力大，猫儿腻多，还有下面的乡镇，都是要重点防范的”。

　　一些地方上一直有民谣流传：“不跑不送，原地不动；只跑不送，平级调动；又跑又送，提拔重用。”体现了坊间对跑官卖官现象的洞察力，一定程度上也体现了目前地方跑官卖官问题的严重。

　　五年一轮回的换届，根据规定和惯例，先从地方开始，2011年是省、市、县、乡四级领导班子换届，“关系到一大批干部的选拔任用，其中也涉及到最核心、最重要、最有诱惑力的职位，每到此时，跑卖(官)就特别频繁”。

　　任建明认为，近几年来干部选拔任用的制度创新方向和目标是正确的，“主要是竞争性人才任用选拔，比如考任、选任制”。他向记者分析，这样的大方向虽然正确，但地方跑官卖官现象仍在蔓延，原因在于改革的推进步伐和范围还小，“覆盖有限，层级低，只限处级以下，即使有一些地方处级以上也公开考任，但毕竟是极少数”。

　　民主测评成遮布

　　选拔制度需作根本调整

　　2009年落马的河南省许昌市原组织部部长王国华，就被查实在其担任临颍县副县长至许昌市副市长期间，总共收了100多万元，为30多人在职务晋升和工作调整上谋取利益。虽然不是地方一把手，但王国华仍然利用职务便利避开或者做空了相关规定，使行贿买官者顺利上位。

　　被称为建国以来最大卖官案的马德案中，黑龙江省绥化市原市委书记马德落马后，牵出绥化下辖10多县市一众处级干部，其中仅绥化市各部门的一把手就达到50余人。

　　林喆告诉《法治周末》记者，她曾经看到过一份材料，现在有些地方对民主测评的方式表示欢迎，并不是因为民主测评使官员选拔更公开透明，而是使暗箱操作有了更好的表象与遮布，“有人直接说有了这个更好办，组织个民主测评，形式有了，实际上想提拔谁就提拔谁，别人还不能说三道四了”。

　　“形式上看起来用人选拔制度很规范、很全面，但最糟糕的是名义上是制度，实际上全是人为操控。”汪玉凯说。

　　任建明向《法治周末》记者介绍，目前开放公开考任选任的空间和范围都比较小，大部分仍是传统的“委任制”，“以人选人，伯乐相马，因为操作空间大，自然容易产生问题”。

　　任建明提出，从长远来看，未来还有换届，为避免每次换届都来搞大规模的专项治理活动，根本的改革思路是改变以人选人的旧模式，推广以制度选人的新用人思路。

　　2010年8月发布的《2010—2020年干部教育培训改革纲要》，就被外界解读为与当年的“5+1文件”精神一脉相承，“确立了很好的改革方向”。

　　任建明提到了调研中考察到的一个地方范本———河北省交通厅。该厅从2003年至今实施了一系列干部人事制度创新，“以制度选人，任何人不能干涉”。比如考试，分数由所在单位所有人打，面试则随机抽取评委等，“实际上做到了5+1文件里很重要的一点，彻底实现了竞争上岗”。

　　据介绍，河北省交通厅人事制度改革以来，短短7年各项成就超过了过去多年的成绩，“如果都去搞关系，内耗太大，根本不可能达到这种结果。”任建明说。

　　任建明分析以人选人和以制度选人的区别：“两种用人导向不同，前者导向让人去搞关系、站好队；后者导向就是把工作干好，因为这是唯一的评判标准。”

　　汪玉凯则提到了5+1文件的另一关键———公开选拔，跑官卖官其实都是暗箱操作的产物，公开透明才是防腐剂，“吏治问题任重道远，必须从选拔官员的体制上作出调整，才能从根本上解决跑官卖官的问题”。

　　买官者屡免责

　　导致“带病提拔”屡禁不绝

　　卖官帽的官员落马后，买乌纱帽的仍然安然在位的情况，媒体曝光的并不在少数。

　　被称为“行贿院长”的安徽界首市法院院长何涛即是一例。早在2007年，安徽阜阳中院窝案判决，连续三任院长都领刑入狱，但在次年3月的地方人大会议换届选举中，向其中两任院长行贿多达15次的何源却获得界首市法院院长连任。在媒体的密切关注下，最终才被调离。

　　中国人民大学教授张鸣由是感慨，官帽的含金量太高，“风险再高也吓不退官帽投资者”。从频频被曝光的案件来看，买官事后受罚的几率远小于卖官，这也与腐败案件中行贿一般处理上轻于受贿的实务现状相符。

　　由此开始的一个恶性循环就是久受诟病却屡禁不绝的“带病提拔”。

　　国土资源部原部长田凤山，据后来调查，他的腐败行为是在黑龙江任职时就发生的，而几年后却被任命为国土资源部长；此前落马的成克杰、胡长清其实均是如此。

　　“边腐败边提拔早就是普遍现象。”林喆说，她曾经问过自己一位课堂上的学生，此人是中组部的官员，“为什么每年成百官员落马，却从来没有人为此承担责任？”

　　林喆认为，用人制度的两个关键是提名公开和推荐者公示，一个官员落马后，根据情况，谁提名的，谁监督的，如果有问题，都应当被追究责任。“去年中办发了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》，实际上是对2009年出台的党政干部问责规定的一个补充，就是党政干部问责中已经提出了对于监督不力、用人失策、失察方面要进行责任追究，这是一个重要改进。”

　　“但规定必须得到执行，像去年又有那么多落马的，我们到现在没有看到谁出来埋单”。

　　林喆表示从她的接触和观察来看，近年来中纪委、中组部也一直在努力，“也想了很多办法，比如考评打分等，只是用人一直是长期困扰我们的问题，加上宗派和地方小圈子的阻碍作用，没有显著效果，但应当鼓励他们下更大的决心、迈更大的步子”。

　　“用人腐败是长期形成的，随着反腐的发展也越来越深入、越来越隐蔽，难度不小，我们需要一些时间。”汪玉凯说。