舌系带过短手术图谱:第二章 空置房之霾 博客中国－个人专栏文章

第二章 空置房之霾
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第一节 房屋空置——土地被政府官员所控的必然结果
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二十世纪九十年代,上海的土地积压了，上海及全国的商品住宅也积压了。
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表六、全国与上海九十年代商品住宅空置情况
 
年份
1994
1995
1996
1997
1998
1999
上海空置商品房面积占当年竣工面积
58%
59%
52%
66%
79%
88%
全国商品房当年未售出面积占当年竣工面积
49%
43%
31%
32%
 
注:数据来源:历年《上海统计年鉴》,历年国家统计局国民经济和社会发展统计公报
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1996年到1999年，全国的商品房当年未售出面积累计为2.65亿平方米，相当于1998年和1999年两年的销售面积。在1998年和1999年，上海空置商品住宅面积分别为902万平方米、922万平方米，占到全国空置住宅面积的15％。
上世纪九十年代初的全国性房地产热造成了全国性的住房空置，而上海，导致“空置房”的重要起因是政府的巨幅的土地出让。上世纪九十年代初浦东的巨幅土地出让导致浦东新区的空置房在全市二十个区县中占到27％（1999年）【注：见《50年上海投资建设统计年鉴P203》】，整个九十年代，政府出让给浦东的内销用地要占到出让给全市内销用地的40％。得地的“政府自控公司”和“官员自控公司”“凭着发财感觉走”开始造房，这些“公司”其实并不懂什么市场经济的理念——中国哪有什么房地产市场经济？但他们清楚既然出让土地是政府行为，在出让的土地上造商品房也终将得到政府官员的支持。在九十年代中后期，浦东偏僻地区的商品房已经定价在每平方米3000元了，而那时多层住宅的建造价不过是每平方米750元左右。在政府直接出让的土地上造房其利润空间足有50%以上。即使土地转手得来，利润空间也是相当大的。
造成大量空置房的原因还不仅如此。上海人都还记得，世纪之交政府部门有个口号：“要让房地产商得甜头”，理由是如果不给房地产商“甜头”，上海的住房问题一百年也解决不了。结果是，房地产商得了“甜头”，政府得了“空置房”。
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第二节 房地产商尝“甜头”，尝出几百万平方米 “空置房”
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1992年10月，上海市第六次党代会作出决议，“进一步明确把旧区改造、改善居住的起点，落在结构简陋、环境最差的危棚简屋上”，“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造（简称‘365危棚简屋’），住宅成套率达到70％”。由此拉开了上海大规模旧区改造的序幕。在此前，从1950年至1990年年底，40年内共拆除棚户、简屋、危房和旧房846万平方米【注：见《上海住宅建设志》】，从1992年市第六次党代会召开到1997年底，上海已经拆掉了二千多万平方米房子，但属于“365危棚简屋”的只拆了二百多万平方米：1995年中心城区批租地块拆除危房、棚户、简屋共107万平方米、外资内销地块共拆除危棚简屋119万平方米【注：见《上海通志》第三节 房地产市场】。
事实上，“到本世纪末完成365万平方米危棚简屋改造”这一民心工程或政绩工程，实际上进展缓慢。虽然2000年底新一轮旧区改造工作座谈会传来消息，宣布 “上海基本完成365万平方米危棚简屋改造任务”，但“基本完成”也就意味着起码还有几十万平方米危棚简屋的改造还没有完成——“365万平方米危棚简屋”这个数字是不准确的，实际上很多危棚简屋被漏报了。现在已经是21世纪的第十一个年头，上海照样觅得到“危棚简屋”（不过我认为，一个近二千万人口的人口流动频繁的特大城市，没有“危棚简屋”才是不正常的！）然而，“365改造”既然是政治任务，就得用非常规手段推行其最后完成，在《上海房地产年鉴（2001）》的第227页上告诉我们：“在365改造的最后冲刺阶段，金融部门的支持起了决定性的作用。大多数改造单位为了如期完成改造任务，不惜负债经营，因此负债累累，有的甚至到了不堪重负的地步”。这也算中国特色的解决危棚简屋改造的方法吧。
但是，我们千万不要对改造结构简陋、环境最差的危棚简屋抱太多希望。已经商业化运作了的房地产商是不愿参与这些“骨多肉少”的工程项目的，而已经参与改造的房地产企业虽然有的“负债累累”，上海市给出的补偿办法着实不薄，那就是“在政策上给房地产商甜头”：肯承担改造危棚简屋的，就同时许给他们能在“好地段”上“改造”好端端的石库门里弄房子的政策优惠。于是，为了消灭511.66万平方米的危棚简屋【注：拆危棚简屋面积见《上海房地产年鉴（2001）》P225】，倒腾出了三倍于危棚简屋地块的“好地段”的石库门里弄土地——这就是给房地产商的“甜头”。 【注：见《上海房地产年鉴（2000）》（中国城市出版社出版，中房指数系统办公室组织编写）P163页】世纪之交，上海品相极好的石库门街区都当成“危房”拆掉，通称为“旧城改造”。
这个“甜头”大了。
开发商借着“旧城改造”由头得到可以赚取高级差地租的土地， “旧城改造”是政府行为，开发商借“政府行为”大幅减低了动迁成本，摩天大楼和高层商品房就在几倍于危房的“好地段”石库门里弄废墟上造了出来，然后积压。而杨树浦底工人住宅区的大片“穷街”——危棚简屋至今还集中地存在着。可以说，九十年代末的上海旧房改造远不如八十年代时危棚简屋改造：上海在1980年时，中心城区有437万平方米危棚简屋，到1990年，还剩下123万平方米，10年减少了314万平方米，而到了“住房商品化”时代的1999年，除浦东新区外的9个中心城区还剩有危棚简屋42万平方米。五年以后是2004年，9个中心城区危棚简屋面积仍然有26.55万平方米，五年只减少了15.5万平方米，而同期黄金地段的新式里弄房子却拆了41万平方米，一等旧式里弄拆了154万平方米。从90年代后期开始，大动迁就是致力于拆迁黄金地段的石库门建筑。
好品相的石库门弄堂的居住密度比危棚简屋低多了，开发成本也低多了，这就导致了开发商当然先去“改造” 好品相的石库门弄堂。于是，能赚取高级差地租的土地就借了“危改”的名义而“改”到了市级、区县级的“政府自控公司”手中和“官员自控公司”手中。这些公司手中的地更多了，房也更多了，空置房就这样年年都在增长中。
这是“危改”出来的空置房。
“危改”当然也是政绩工程，政绩工程就是可以用“举国”手段“集中力量干事”的工程。解决空置房也是政绩工程。当解决空置房也成为“政绩”时，我们倒要看看这些空置房动用了什么“技术手段”解决的？
《上海年鉴（1999）》在“城市建设重大工程”章“城市建设”节中有着“积极消化空置住房”一段，书中这样介绍：“为加快全市空置住房的消化，市住宅局根据市政府领导的要求，将消化空置住房与推动全市危棚简屋改造和经济适用住宅供应紧密结合，主动负责地组织对空置住房使用条件和价格的认定工作，将经过认定，符合条件的空置住房用于危棚简屋改造动迁安置和转化为经济适用住房对社会供应。至年底（指1998年年底，引者注），上海房地产开发企业自愿申请认定空置住房面积为458万平方米，经认定符合使用条件的住宅面积为281万平方米，其中139万平方米住宅用于危棚简屋改造动迁安置；6.8万平方米转化为经济适用住房销售，房价核定平均每平方米建筑面积2467元，受到中低收入家庭购房者欢迎。”
房地产开发企业“自愿认定空置住房面积”用于危棚简屋改造，这是颇具中国特色的。这些企业不用这样做会亏本，他们明白，凡是政府行为都要全力配合的，而行得“配合”的“春风”，必定有“夏雨”回报。 “自愿认定空置住房面积”用于危棚简屋改造，对房地产商也不乏是个解套办法：危棚简屋改造之所以能消化空置房，主要原因是危棚简屋差在“结构”，“面积”并不差—— 危棚简屋大多是“私房”，房主自搭自建能将“人均面积”搭建得远超过石库门居住户，于是，“自愿认定空置住房面积”的房地产商把那些地段差、朝向差不过却能“保证面积”的空置房拿出一些，配合政府完成“到2000年完成365万平方米危棚简屋改造”的政治任务，何乐而不为？而政府部门通过房地产开发企业“自愿认定空置住房面积” 用于危棚简屋改造，则可以减少城市的空置房面积，取得“政绩”，这是“皆赢”的好事。
不过，危棚简屋改造能消化空置房，居住面积逼仄的困难户却不可能享受到空置房。
为什么呢？
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第三节 空置房为何“不用于解困”
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解决x平方米以下的困难户，自八十年代末一来一直是上海的得民心工程，也是“政绩工程”。凡与“政绩”相联系的事情，在中国总是会全力以赴付诸实现的。
1991年1月3日，朱镕基发表市长电视讲话，其中提出“在三年内解决人均居住面积2.5平方米以下特困户”。1992年底，这一目标就提前实现，31808户人均居住面积2.5平方米以下特困户“解困”了。为此，上海在1995年和1996年分别获得联合国“人居奖”、联合国“百佳范例”殊荣。1995年5月，市政府又明确了在2000年解决74516户人均居住面积4平方米以下困难户的新目标，这个目标也实现了。
但是并没有动用空置房来解困。
为什么？空置房面积太大，解困房消化不了。从1996年到1999年有据可查的解困情况分析，很容易得出这个结论。
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表七、
上海解决人均居住面积4平方米以下困难户情况（1996年～1999年）
 
年份
户数
按解困后人均居住面积计算解困户数
4.1～5m2
5.1～6m2
6.1～7m2
7.1~8m2
8.1m2以上
1996
20129
1806
4393
4588
3523
5819
1997
16987
1431
3453
4036
3046
5021
1998
16654
1443
3340
4167
3097
4607
1999
8273
889
1508
2256
1402
2219
合计（户）
62043
5569
12694
15047
11068
17666
 
注：资料来源：《上海投资建设统计年鉴》
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上表经加权计算后可得知（将每档的人均居住面积取中位数乘以当年户均家庭人口再乘以对应的户数来进行计算，人均居住面积8.1平方米以上档取9平方米），62043户人均居住面积4平方米以下困难户在解困后的总居住面积是134.5万平方米（1996年解困户居住面积43.5万平方米，1997年解困户居住面积37万平方米，1998年解困户居住面积36.2万平方米，1999年解困户居住面积17.8万平方米），户均居住面积21.68平方米，户均建筑面积约43.4平方米。这是“超小房型”房，房地产商早没有兴趣造了。因此，绝大多数解困户是享用不上商品房的，换个说法，九十年代造的商品房与住房解困户基本无关，即使“空置”也与解困户基本无关。
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第四节 仅“试点”的“民心房改”
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大部分上海人都不知道，上海在上世纪九十年代初曾经进行过真正的“民心房改”，只可惜，以后的上海市政府根本不愿对此“民心房改”进行宣传。
1991年3月，上海市人民政府提出“八五”期间，要将大批旧式里住宅改造成具有独立厨房、厕所的成套住宅。1992年底，中共上海市第六届代表大会进一步提出，1995年底住宅成套率达到45%，20世纪末达到70%。市房地产管理局从当年房租收入中拨出10%，专款用于里弄住宅改造，先后改造了卢湾区44街坊，南市区蓬莱路252弄和静安区福田村48－70号住宅等。
1995年9月，上海市建设委员会制定《上海市旧住房成套改造暂行规定》，要求“在保留旧住房原有建筑特色和结构的前提下，调整内部布局，改善设施，增加设备，使之成为独立成套房屋，以提高居住条件和环境质量”，规定旧房成套改建要从实际出发，成片改造，配套建设，“实行原住地有偿安置和异地安置相结合，以原地有偿安置为主”。
改造的“试点”的确达到了市府和市建委的要求。
紧邻老城厢文庙文物保护建筑群的蓬莱路252弄住宅是旧式石库门建筑，代表了20世纪20～30年代建筑艺术，但无卫生设备，厨房公用。1991年，市科学技术委员会将该弄列为旧房改造科研项目，在保持原来的建筑风格前提下增加一层半面积。改建后22户居民的人均使用面积由8平方米增加到13.4平方米，厨房由合用改为独用，增加了卫生设备。改建所需资金，采取国家、集体、个人三方面共同分担。
福田村系新二层楼砖木结构的新式里弄住宅，有公用厨房、厕所。1993年，上海市房地产管理局和荷兰鹿特丹市住宅局合作，选择此处作为旧房改建的试点。改建后使用面积比前增加44.4％，厨房、厕所都改为独用。
卢湾区44街坊位于黄金地段复兴中路合肥路之间，卢湾区房产管理局对44街坊旧房进行综合改造。砖木结构的石库门住宅改建成三层复式新式里弄住宅，新增独用厨房、卫生间，内置浴缸、洗脸盆、抽水马桶，人均居住面积接近7平方米。旧房改建所需资金，亦由国家、集体、个人三方面共同分担。而“国家出资”，主要来自上世纪90年代上半期的土地批租资金。
这样的改造，居民怎么可能不欢迎？住上这样的“新居”，是梦寐以求的事情！1999年，上海有关部门对直管公房内居住户进行了一次住房改善意愿的抽样调查，调查居民8312户，人均居住面积5.8平方米。调查结果显示：改善居住条件虽然是里弄居民最迫切愿望，但是从希望居住在市区生活、希望延续里弄生活的邻里关系以及自身经济能力考虑，大部分居民户选择在原居住地进行适度改善，最理想的改善方案是能在原居住地实现煤卫独用。即使不能达到此目的，也至少有７０％的居民不愿外迁，这不仅有着人文因素，还因为中心城区（289平方公里内）的地段优势使得中青年群体的就业成本可以大大降低。
蹊跷的是99％的上海市民都不知道上海有过这样的大得民心的“房改”试点、上海市政府曾经作过这样的“为民”努力，上海市民只知道“365旧房改造”，那是宣传得家喻户晓！
事实上，自打政府决定要给房地产商“甜头”以提供房地产商改造危棚简屋地块的积极性，真正意义上的旧区改造就永久地定格在了“试点”上！《上海房地产年鉴（2000）》在第163页上告诉我们，为了给房地产商“甜头”，拆迁一块危棚简屋，要陪上拆迁三倍于危棚简屋面积的石库门里弄街区。别看空置房可观，这可正是给房地产商尝“甜头”的必然结果！
然而象卢湾区44街坊、南市区蓬莱路252弄和静安区福田村这样的改造，“甜”的只是原住户居民们，原住民越“甜”，房地产商就“苦”了：中心城区这样改造，哪有地可腾出来，坐收高的级差地租？那些中心城区的居民会看样学样，大家都等着享受旧房改造后的独立煤卫设施，并且还增加了住房面积，这样一来，谁还肯搬出市中心？所以，虽然“民心房改”本是极受全市居民拥护的，也能体现政府“为民”的理念，并且还给宣传部门提供了极富感染力的宣传题材题材，但政府毅然决然对自己的政绩采取了冷处理，是紧锣密鼓的“住房商品化”使得政府官员顿悟：必须让市民迅速忘掉上海曾经有过这样的房改试点，杜绝他们的梦想，让上海市民死心塌地搬出中心城区，以便 “将鸟腾出引凤来”！
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第五节 解决空置房的捷径——制造出一支动迁大军
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整个二十世纪九十年代，上海的居民拆迁户数是64万户。他们是消化房地产业的产品——商品住宅的生力军。
请注意，不能将解困户算入动迁户中，在《空置房为何不用于解困》一节中已经告诉大家，解困户不属于拆迁对象。整个二十世纪九十年代，上海解决了人均居住面积4平方米以下的困难户10.42万户，但这10.42万户只是居住面积上发生了困难，与旧城改造无关，他们不属于拆迁户。
因危棚简屋改造而动迁的属于“拆迁户”范畴。不过“365万改造”中涉及到动迁的居民只有16万户。
城市交通改造导致的动迁也属于“动迁户”范畴。然而这部分的“动迁户”也很有限。
九十年代，上海造内环高架、延安路高架、南北高架、逸仙路高架、沪闵路高架一共64公里，动迁居民3.6万户；【注：见《上海市高架道路系统研究》，见城市交通http://www.chinautc.com】建造地铁一号线一期工程、二号线一期工程和轻轨明珠线（三号线）。一共动迁居民约2万户。这些动迁大多发生在市中心人口密集地区，这说明以“改善交通”为目的的居民动迁是很有节制的——拆迁了不到6万户。
建设陆家嘴金融贸易区是上海九十年代的特大动作，陆家嘴地区动迁居民约3万户（包括建造一百米宽的世纪大道的动迁）【注：见《上海年鉴（2000）》《上海民政志》】。这么个“国家工程”，动迁居民也并不多。
将以上的拆迁户数加总，是25万户，与拆迁总户数64万户相比，相差39万户。媒体告诉我们：“到2000年11月10日，上海基本完成365万平方米危棚简屋改造任务，64万户上海市民圆了“新居梦”。
说64万户市民都有“新居梦”需要“圆”，这并不符合事实。
事实上，除了16万户的危棚简屋住户，除了为了改造交通状况和开发浦东还属于“必要拆迁”的9万户以外，其他大多是借着“危改”给房地产商尝“甜头”而造成的“陪拆户”。 本来上海房屋整体状况并非很不堪，危房比例并不高。1995年上海市房地产系统做过统计，市区近30万幢私房（不包括已出售的公有住房），危险房屋幢数只占0.5％，【注：见《上海通志》27卷】而一千万居住在石库门中的上海市民真正的梦想，是希望能在原居住地增加煤卫设施，如果能“煤卫独用”，那就算锦上添花了。
是二十世纪九十年代前期中心城区的土地批租提高了政府改造中心城区危棚简屋的积极性，政府利用批租的钱可以用来支持中心城区居民的动迁费用了。有了这笔费用支持，趁着“旧区改造”机会将原住户迁到郊外去，把中心城区的土地出让给“自控公司”，利用中心城区的黄金地段、钻石地段的土地，造起容积率高的高层建筑和更多的商业建筑，这不是比浦东的土地出让更能赚钱？于是，黄浦（包括原南市）、卢湾、静安这三个只占上海十个中心城区面积9.7％的核心区，自打拆迁开始，其拆迁户数一直占到中心城区拆迁户35％左右的比重。尤其是2002年，拆迁户数比重高达占47％。到1999年，在黄浦、南市、卢湾、静安众多中心城区拆迁户迁出的土地上，20层以上的高层房屋面积占到中心城区20层以上高层房屋总面积的25％（如今已占三分之一）；但其空置房到1999年也占了中心城区空置房面积的26％！纵然寸土寸金地段，房子照样空置没有商量！
九十年代在拆迁后的地皮上造了大量房屋，绝大多数是面向“成功人士”的商品房。房地产商不可能去造“为大多数人”的房子，“为大多数人”这码子事属于政府部门管，上海管安居房、解困房、经济适用房叫“政策性用房”。这政策性用房实在太“政策”了，整个上世纪九十年代，上海全部安居房、经济适用房加在一起的竣工面积，只相当于上海1995年一年的住宅竣工面积——五百三十万平方米。安居房、经济适用房是杯水车薪，而商品房大量积压了起来。
可见，房不“空置”，才不正常！
“我一直无法忘记那个老妇人。那时‘新天地’还没有出现，只是整个上海变成了一个拆除大工地。老房子整片整片地在机器声中轰然解体，灰飞烟灭散成瓦砾颓墙，像战后废墟。在一片望不见尽头的瓦砾堆中，我看见一扇门框还危险地站着，孤零零、摇晃晃地站着，门框下坐着一个黑衫黑裤梳着髻的老妇人。车子经过她时，我可以清楚地看见她脸上又密又深的皱纹，一脸的茫然。老家，变成瓦砾；抽水马桶，变成未来的象征。也许都是美意，但是，有没有人问过她的意见？她有没有权利决定她要不要抽水马桶？如果没有，为什么没有？如果有，到什么程度？。。。。。。像她这样的‘小市民’有没有权利参与决定这个城市的未来？。。。。。黑衫黑裤梳髻、孤单坐在瓦砾堆中的老妇人，属于她的‘新天地’在哪里？”
以上是龙应台在《谁的城市谁的家——我的市民主义》中的一段话。
“新天地”的原住民是1998年拆迁走的。那里原本有着很规整的很有上海特色的石库门建筑群，那是上海寸土寸金地段的石库门建筑群。这里有家何姓原住民，1923年自造了石库门式三层洋房，地砖和彩色落地花窗显示出这是石库门中的精品。在 “新天地”的大拆迁中，这套精致的石库门洋楼保留了下来，原住民被赶了出去，产权换了主人。生于斯成家于斯的老夫妇每次走进已经变成酒楼的祖传老屋，每次都老泪纵横。
“据最保守估计，（1996年到2000年）拆迁导致的住宅销售1594.3万平方米，占到全部商品住宅销售的33.3％”。【注：见《上海房地产年鉴（2001）P129》】很好。这就说明，拆迁，才是解决城市大量空置房的根本捷径。至于“商品住宅销售的33.3%是拆迁导致”，这的确是“最保守估计”。由于按照拆迁规定搬到远郊的居民在面积上可享受优惠，并且2005年后的上海户均拆迁面积已经高达128平方米，笔者估计1996年到2009年由拆迁导致的直接、间接销售超过1万亿平方米。占这期间住宅销售量的40％。
中国的土地出让制度，早就决定了中国城市居民被拆迁的命运，拆迁户“一脸茫然”后面，是一个沉重的问号：我们为什么连“不想改善”的自由也没有了？
接下来的“住房商品化”，是伪商品化。真正的商品市场首先要为消费者的需要提供各种选择，而中国的住房商品化，消费者彻底丧失了在住房问题上的选择权。这种“商品化”，对于消费者来说就是花钱去买官员通过房地产商制造、再由官方自己定价的房子；这个“房地产市场”充满“中国特色”之处，它是由官方和官员一手打造的，其目的不是满足消费者对住房的多种选择需要，而是满足官员将土地房产变现、获利的需要。