新拆迁条例难产揭困局：集体土地流转何时放开

[导读]我国失衡的基层收入结构、脆弱的集体土地管理能力和复杂的城乡二元经济体制，决定了集体土地流转改革的艰难和漫长。

因集体土地被征收、强拆而造成的公共事件，并非孤例。按照规定，农村集体用地必须要经国有部门征收才能上市交易，这一制度设计，造成了土地供应的垄断，因拆迁补偿不公等问题，引发地方政府与农民之间的冲突日益严重。

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此前数年，房地产业界对土地供应不足造成楼市供求失衡的问题，已经多有诟病；在另外一些研究土地制度问题的学者看来，血拆、高房价、土地财政等社会问题，与政府“一龙治水”的供地制度密切相关，必须进行改革。

但地方政府在拆迁方面拥有强大的话语权，且拆迁所涉利益相当芜杂，这便是《国有土地上房屋征收与补偿条例》起草经年却一直难产的重要原因。

强拆之殇

房地产市场化以来，拆迁一直是地方政府颇感头疼的问题，但轻易躲不过去。有些地方则采取过于简单粗暴的方式，埋下了纠纷的隐患。如，2004年乐清市第84号文件称，征地原则是“依法拆迁、乡镇包干、超支不补、结余归己”。一位不愿透露姓名的当地官员私下对有关媒体透露，乐清市下属乡镇的土地转让多是乡镇党委政府决定，通过拆迁、移民指标等方式，获得审批文书和土地使用许可权。“这种违规征用土地，直接导致村民通过各种方式开展利益诉求。”

农村集体土地被征收带来的纠纷，乐清并非个案。据媒体报道，近年来80%的强拆、血拆事件与集体土地被征用有关，如2009年的唐福珍案、2010年的江西宜黄事件等。据北京的法律工作者透露，有更多并无发生血案的纠纷被隐藏于舆论视野之外。

在房企深入三四线城市的过程中，所获取的大部分土地涉及城乡结合部及乡镇，也经常会导致当地村民的不满。如碧桂园介入三四线城市较早，其仅在2010年便传出多起违规占地的消息。

“应当抓紧制定专门的集体土地征收征用法，因为现在发生的相当大部分‘血拆’事件就发生在集体土地上，光修改城市层面的法规，意义不是很大”，2010年12月15日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二次向公众征求意见时，中国政法大学副校长马怀德曾提出以上建议。

据记者了解，《拆迁条例》二次征求意见已于2010年12月30日结束，国务院法制办将进一步负责该条例修订事宜。

垄断的土地供给

强拆事件不断发生，与内地独有的土地制度即供给制度有关。内地土地所有制沿袭城乡“二元体制”，分为国有及集体所有。2004年“8·31大限”之后，土地供给实行招拍挂制度，所有土地必须经土地部门征收才能上市交易、流转，农民无权出让自己的土地。

土地收入是地方土地财政的重要来源，地价成为推高房价的动力。“中国的房价高企，最重要的原因是供给不足。”香港大学教授许成钢认为，供给不足的源头是人为限制土地供给。由于非常强有力的、人为的、有意识的对土地供给的限制，造成了严重的土地供不应求。

中国房地产研究会副会长顾云昌也一直反对政府“一龙治水”的供地模式，认为北京等地楼市过热的重要原因在于供地不足。

万科副总裁肖莉也对记者表示，过去10多年楼市供需不平衡，关键就在于土地供应短缺。而短缺的原因在于，土地全部由政府来开发，政府开发依赖土地出让金，土地出让金又依赖开发商的投资，开发商投资又依赖市场的销售。这是一个封闭的循环。

土地供应垄断之下，“多数城市年初的供地计划到2010年底没有完成，原因在于，很多城市为了实现土地的高溢价，出让部门主动控制土地的供应量。”中房信·克而瑞分析师高岗认为，中国绝大部分不可耕地完全可用于城市建设。但由于人为的限制土地供给，这些不可耕地并不能进入市场。

以北京为例。北京市的大部分土地没有城市化，这些土地都不是耕地。但这些不可耕地仍然不允许使用，比如北京六环高速公路周围，只有少量已经建设的房子，即所谓的小产权，是国内现有政策不承认的。与此相似，天津郊区大量的盐碱地与耕地无关，也不允许使用。

“事实上，只要放开土地的供给，那些非耕地的土地允许使用，北京土地供给市场的供求关系马上就会改变，北京的地价也会改变。”许成钢说。

数据显示，刚刚过去的2010年北京土地出让金收入达到1636.72亿，全国最高。

集体土地流转何时破冰

开放土地的供给，目前看来主要就是放开农村集体土地的流转。

“今后的城市化扩展，对集体土地应该以流转为主，基于公共利益的征收为辅。这样一种模式，是可以考虑的。”中国政法大学教授王涌认为，流转的速度并不比以征收为主导的城市化慢，而且可以减少血腥的征收暴力。

王涌分析，中国的通货膨胀和流动性泛滥，不是一个短期可以解决的问题。未来5到10年，仍需要拿出更多的可流通的商品，来吸纳这些流动性。如果将集体土地在一定程度上放开，肯定会大量的吸纳货币。这可以抑制资产泡沫，抑制通货膨胀，其中最直接的抑制就是房地产价格和城市住房价格。

对于房地产行业来说，房企们希望土地供给能够快速而充足，“这样大家也不会去高价抢地了”，多家房企负责人对记者表示。

2010年国13号文、“非公经济36条”颁布后，肖莉对记者表示，希望能够吸引资金进入一级土地开发市场，推动土地供给快速增长。比如目前有些旧城改造、在某些机构手中的城市非经营性用地，以及农村的宅基地等，都可以吸引民间资本来投资，通过市场化的方式进行土地供应，打破仅由政府供地的封闭循环。

中国社科院研究员于建嵘认为，对于弊病丛生的集体土地征地房屋拆迁行为，法律应做出明确规范，《土地管理法》有关“征地补偿方案的争议，不影响征地方案实施”等内容应予以修改。

集体土地流转后，地方政府的财政收入将可能减少。但王涌等学者认为，可以在流通和持有的环节上增加税，这个归地方税。“从时间、效率和数量来说，地方政府收税的价值并不少于它通过强拆获得的利益，这是完全可以的。”王涌说。

不过，我国失衡的基层收入结构、脆弱的集体土地管理能力和复杂的城乡二元经济体制，决定了集体土地流转改革的艰难和漫长。（张晓玲）

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