自动洗车:为什么要实行差别存款准备金率政策？

近期，中国人民银行宣布，从2004年4月25日起实行差别存款准备金率制度。差别存款准备金率制度的主要内容是，金融机构适用的存款准备金率与其资本充足率、资产质量状况等指标挂钩。金融机构资本充足率越低、不良贷款比率越高，适用的存款准备金率就越高；反之，金融机构资本充足率越高、不良贷款比率越低，适用的存款准备金率就越低。

目前，对于这一政策的看法还存在不少分歧。实际上，这一政策与其说是一项旨在调节货币供求的货币政策，还不如说是货币监管的一个积极尝试，特别是在银行监管职能从中国人民银行分离之后，这一政策可以说是从中央银行角度探索货币监管功能的一个积极探索。

一、中央银行同样具有货币监管职能，差别准备金率是一个积极尝试

通常认为，银行监管从中央银行分离之后，中央银行就不再具有监管职能，因而此次带有对商业银行经营行为进行监管的政策措施就似乎不宜由中央银行实施。实际上，这是对中央银行职能的一个误解。简而言之，银监会履行的主要是机构监管职能；但是，即使在银行的日常机构监管职能从中国人民银行分离之后，中央银行依然具有为履行货币政策而进行的货币监管职能。差别准备金率就可以视为货币监管的一个积极探索。

在实际监管中，货币监管强调的是为保证货币政策实施而由中央银行对金融机构或金融市场进行的监管；而机构监管强调的是监管机构以维护金融体系稳定而进行的金融机构市场准入、退出、日常营运等的监管。这两个监管职能实际上都是起源于早期中央银行的“最后贷款人”职能。或者说，从理论脉络看，对银行的机构监管职能，实际上起源于中央银行的货币监管职能。

在中央银行实施货币监管、或者银监会实施机构监管的过程中，二者的合作是必然的。中央银行进行货币监管以实施其货币政策目标的行为，也必然会对银监会所监管的金融机构稳定的目标形成多方面的影响。例如，中央银行对于有贷款关系的金融机构的检查、对货币政策制定的存款准备金制度、利率政策、选择性货币政策等的落实情况进行检查，在当前经济转轨阶段采用的直接性货币政策工具（如现金管理等）进行检查，都不仅需要银行监管部门的合作，也会直接影响到银行监管部门监管目标的实现。与此形成对照的是，银行监管部门对金融机构的机构监管也会影响到货币政策的实施，机构监管所制定的具有强制性的监管法规，直接对金融机构的经营行为形成影响，进而对货币政策的传导和实施效果直接形成影响。

通常，对于货币政策和银行监管的分工来说，一个直观的判断是，货币政策着眼于宏观层面，银行监管着眼于微观层面。这实际上是一个似是而非的划分。姑且不论当前微观层面的银行行为是货币政策的最为主要的传导途径，仅仅从货币政策运作的环境看，没有商业银行微观行为的市场化改进，货币政策的实施在目前的环境下往往也是难以着手的。在较为成熟的金融市场环境下，商业银行作为理性的市场主体，能够基本有效地对货币政策的宏观信号做出反映，此时货币政策当然无需强调对商业银行的直接信贷控制，而更多地依托市场化的间接调控手段，银行的监管实际上也是采取激励相容的市场化手段。但是，在商业银行体系市场化程度有限、商业银行主体的自我约束能力不足的阶段，货币政策如果不能介入商业银行的信贷运作行为，就难以有效地传导到经济运行环节，此时必然需要商业银行和监管部门的积极合作。

当然，无论是货币政策决策，还是银行监管决策，都是基于对银行体系等大量信息分析的基础之上。中央银行的货币政策操作都是以一定的银行体系的传导机制为前提的，可以说几乎所有的货币政策操作，例如利率调整、公开市场操作，都必须立足于对金融机构的经营状况的深入掌握。更为重要的是，银行监管信息也是中央银行及时高效地行使最后贷款人职责的基础。与此同时，货币政策操作必然会对银行体系的经营形成多方面的影响，也需要银行监管部门及时把握、进而采取相应的对策来指导金融机构的经营行为。

此次差别准备金方案的实施，基本上体现了中央银行为了贯彻货币政策而进行货币监管的基本特征，同时也立足于中国的货币政策主要依赖商业银行进行传导的特点，可以说是与银监会的机构监管相辅相成的货币监管的探索和尝试。

二、差额准备金率体现了现代金融监管发展的正向激励和激励相容的发展趋势

无论是货币监管，还是机构监管，作为金融监管的组成部分，从全球范围内来看，正呈现一种正向激励的特征和激励相容的趋势。

所谓金融监管的正向激励和激励相容，强调的是金融监管要鼓励优秀的金融机构的发展，抑制不良的金融机构的扩张；同时强调监管者不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施，而应当参照金融机构的经营目标，将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管的范畴，引导这两种力量来支持监管目标的实现。美联储主席格林斯潘对激励相容的监管作过一个简要的界定，那就是：激励相容监管应当是符合和引导、而不是违背投资者和银行经营利润最大化目标的监管。

所谓正向激励和激励相容的监管，实际上就是在金融监管中更多地引入市场化机制。从国际范围内来看，在20世纪80年代以前，市场机制与政府监管之间的关系实际上被理解成一种平行替代的关系，金融监管力量的强化也就意味着市场机制力量的弱化，从而形成金融监管对金融市场压制性特征。随着全球市场化趋势的发展，在激励相容的监管理念下，金融监管不再是替代市场，而是强化金融机构微观基础的手段，金融监管并不要在某些范围内取代市场机制，而只是从特有的角度介入金融运行，促进金融体系的稳定高效运行。

正向激励和激励相容监管的理念，在即将在全球金融界正式实施的巴塞尔新资本协议中得到了很好的体现，例如，新资本协议提供了可供金融机构选择的、难度不同的风险管理体系，同时，那些选择难度更大的风险管理体系的金融机构，其所需要配置的资本金一般要少，从而在金融市场的竞争中更为主动，这种监管理念较之1988年巴塞尔协议所采用的单一的8％的资本充足率要求，显然是更好地协调了金融机构的经营目标与监管机构的监管目标。另外，巴塞尔新资本协议不仅强调监管机构的外部监管约束，还补充强调了金融机构的自我约束、以及通过信息披露引入市场约束，三者共同形成巴塞尔新资本协议的“三大支柱”。在新资本协议框架下，金融机构在选择内部风险管理框架方面具有更大的自主权和灵活性，监管机构也可以根据不同金融机构的业务复杂程度、管理水平、经营业绩等来确定不同的监管要求，从而为提高监管的效率创造了条件。

从美国的金融监管实践看，1991年美国《联邦存款保险公司修正法案》（FDICIA－Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act of 1991）也体现了正向激励与激励相容的特征。这个法案的一个重要特点，就是针对不同的金融机构，提出不同的监管标准，同时将商业保险的基本规则引入存款保险机制，建立按银行风险等级确定存款保险费率的制度；对于可能出现问题的银行，制定了不同水平的风险监测指标和相应的处置措施，这就是灵敏地对金融机构经营偏差进行校正的“及时校正方案”（PCA—Prompt Corrective Action）和针对即将倒闭银行的最小成本清算办法（LCR—Least－Cost Resolution）。这个法案增强了监管框架的激励相容能力，被美国金融界视为自1933年格拉斯－斯蒂格尔法以来最重要的一部银行法。

从整个金融组织体系的发展看，激励相容的监管，应当是从总体上促进经营管理状况良好的金融机构的发展，抑制管理水平低下的金融机构的发展，应当是通过给金融机构施加一定的外部监管压力,这个监管的压力同时还应当有利于激发金融机构改善经营管理、进行风险控制和金融创新的内在动力。

长期以来，包括中国在内的一些新兴国家和地区的金融监管中存在的一个重大缺陷，就是缺乏正向激励、缺乏激励相容的监管理念和机制，而且往往还可能出现抽肥补瘦、鞭打快牛的现象，政府在给金融机构注资、补贴、收购兼并的过程中、以及监管机构在进行日常业务的审批、新增机构、开辟新业务等过程中，往往没有充分发挥激励作用,没有为经营管理状况良好的金融机构提供较之经营状况低下的金融机构以更好的、更为宽松的发展环境，没有一个有效的机制鼓励好的金融机构更快地扩张，往往还在客观上促进了差的金融机构的扩张。从这个意义上说，正向激励与激励相容，应当成为中国人民银行的货币监管和银监会的机构监管的重要探索方向，而差别准备金率是当前金融监管举措重为数不多的尝试这一理念的监管举措。

三、差别准备金率是中央银行从货币监管角度支持机构监管落实资本金约束机制的探索

从中国的商业银行具体的经营管理实践看，商业银行对于负债管理、资产管理都有一定程度的认识，但是，对于如何发挥资本金对于整个经营管理的约束作用、如何有效地配置资本，却一直相对薄弱。2004年2月27日中国银监会发布的《商业银行资本充足率管理办法》对如何发挥资本金的约束机制首次提出了明确的要求，而差别准备金率作为一个货币监管措施，则从货币监管的角度对这一政策导向给予了积极的配合，这可以说是银行监管与货币政策分离之后中国人民银行与银监会在共同引导商业银行的经营行为方面的一个合作的探索。

反观中国银行业经营管理理念演变的历程，在20世纪90年代前，中国的商业银行处于规模的高速扩张期，基本上强调的是“存款立行”，试图通过负债规模的扩张来赢得市场竞争的优势，可以说是中国的商业银行的负债管理阶段。1997年亚洲金融风暴之后，特别是在第一次中央金融工作会议召开之后，中国的商业银行开始关注不良资产对银行经营的严重负面影响，开始强调资产质量的改善，对应于商业银行经营管理的理念，可以说开始从早期的强调存款扩张的“负债管理”阶段转向注重资产质量的“资产管理”阶段。

从发展趋势看，中国的商业银行的风险管理和监管最终必然是向资本金约束下的全面资产负债管理过渡，这是国际金融监管理念发展的必然要求。中国银监会出台的关于商业银行资本充足率的管理办法从理念上确立了资本金约束的方向，但是这一理念的落实还需要一系列具体的外部和内部的配套机制，而差额准备金率则无疑有助于加速这一理念的落实。

四、差别准备金率可以在一定程度上发挥结构性调整的功能，但是也可能导致不公平竞争的问题

2003年以来，中国经济快速增长背景下，如何防范和控制地方政府干预下的重复投资和低效率投资，成为宏观调控的一个重要内容。但是，在现有的货币政策工具中，并没有可以发挥类似作用的市场化的调节工具。目前看来，差别准备金率可以在一定程度上发挥这一作用。

从资金来源渠道看，因为地方政府往往是地方商业银行的直接或者间接的控制力量，因而地方商业银行就成为支持地方政府投资活动的重要融资渠道。如果能够较好地控制地方商业银行的融资行为，就能够在一定程度上控制地方政府的一些投资行为。此次准备推行的差额准备金率，占据主导市场地位的国有商业银行、农村和城市信用社、以及经营状况相对较好的上市银行等可能受到的影响十分有限、或者基本上没有影响，而目前看来可能受到影响最大的基本上是地方的城市商业银行和农村商业银行等中小商业银行。

根据人民银行公布的统计数据，2003年各银行业金融机构贷款增长最快的是股份制商业银行、城市商业银行和农村商业银行，分别的增幅是：股份制商业银行27.5％；城市商业银行25.4％；农村商业银行25.9％；农村信用社21.5％。但是，国有商业银行资产总额增长仅为13.7％。这样的增长格局在2004年头两个月间依然得以保持。尽管目前股份制商业银行、城市商业银行和农村商业银行的资产规模总和不足5.32万亿元，约占全部金融资产27.64万亿元的19％，远不及四大国有商业银行15.19万亿元的资产规模，但是这些增长较快的中小金融机构往往是地方政府等的主要融资渠道，通过基于资本充足率和资产质量等考核基础上的差额准备金率政策，就必然会对这些中小金融机构的融资活动形成较为强烈的约束。

实际上，在2003年9月准备金率调整时，受到影响最大的实际上就是一些中小银行，其中有一些城市商业银行等中小银行由于流动性出现问题不得不抛售国债等变现，招致较为严重的损失。

不过，在目前的差额准备金方案下，尽管城市商业银行等中小银行的资产扩张可能得到约束，但是，资产质量未必较之中小银行更好的国有商业银行则不在此次约束范围之内，这实际上形成了对国有商业银行的人为倾斜，形成了事实上的不平等竞争。

五、从货币供应量角度看，差别准备金率主要是引导市场预期

考察差额准备金率，往往需要将其与这一政策出台的宏观背景联系起来。2004年前2 个月，无论是货币供应量还是金融机构各项贷款同比增速都出现回升，2月末，广义货币M2余额为22.71万亿元，增长19.4%，增幅比上年同期和上月末均高1.3个百分点；狭义货币M1余额为8.36万亿元，增长19.8%，增幅比上年同期高1个百分点，比上月末高4.1个百分点。金融机构本外币新增贷款同比多增553亿元。2月末，全部金融机构各项贷款(含外资机构) 本外币并表的余额为17.51万亿元，增长21.3%，增幅同比高2.5个百分点，比上月末高0.7个百分点。在这一背景下出台的差额准备金率，自然传递出一种适度紧缩的预期，但是从其可能实际发挥作用的程度看，其可能直接影响的资金量是有限的，更大程度上还是一种引导市场预期的作用。

根据此次公布的差额准备金方案测算，排除没有股份化改造的国有银行、以及城乡信用社，整个银行市场的主要份额就不会受到影响；如果再扣除资本充足率和资产质量等指标达到人民银行要求的中小商业银行，那么，直接冻结的资金量可能仅仅不到100亿元。较之目前在央行货币政策调控中占据主导地位的央行票据对冲政策2004年以来净回笼2600多亿元的规模，此次差额准备金率政策主要还是调节预期的功能。

六、差别准备金率对于上市银行的影响是不确定的

人民银行推出差额准备金政策方案之后，资本市场十分关注其对上市银行的影响。实际上，考虑到上市银行相对较好的资产质量和资本充足水平等，上市银行受到的影响十分有限。即使考虑到上市银行在差别准备金政策的引导下积极补充和提高资本充足率水平，也未必会对银行的估值和市场表现形成负面的影响。从国际经验看，上市银行在外部监管要求或者内部驱动下提高资本充足率对银行股价的影响并不确定，究竟这一影响是正面还是负面，取决于商业银行是否能够有效地利用和配置资本金，取决于商业银行识别、衡量和控制风险并相应地高效率配置资本金的能力，取决于商业银行如何平衡监管者的稳健要求、股东的回报要求和自身业务扩张要求等之间的平衡能力。

在实施巴塞尔资本协议的推动下，花旗银行在1990－1994年间，核心资本充足率从3.2％上升到7.8％，总体资本充足率提高到12％，同期花旗银行的股本回报率依然从1990年的4.4％上升到1994年的21.4％。1995年，花旗银行意识到资本充足率过高，开始着手30亿美元的股票回购计划，将核心资本充足率下降到7％，试图寻求资本充足率与股东环回报的平衡，这一行为推动花旗银行的股价走势在一度落后大势之后超过市场的总体表现。在花旗银行的案例中，过于强调资本充足率一度影响了股价的表现。

与此形成对照的是，劳埃得银行的股价在其迅速提高资本充足率的14年中表现优秀，是大势的3倍，在这一期间，该行的资本充足率经过10多年不断提高资本充足率，在1998年核心资本充足率达到8.4％，总资本充足率达到11.3％,其基本经验则是集中资本于高回报的业务中，不强调市场份额的片面扩张。在这个案例中，资本充足率的提高还伴随着银行股价的良好表现。

还有一个绕有趣味的案例是以率先推出RAROC风险管理模型著称的信孚银行，其核心资本充足率从1992年的7.7％上升到1994年的9％，总资本充足率则上升到14。8％，尽管该行有良好的风险管理模型，但是其股价表现并不佳，1998年还因为交易亏损被德意志银行收购，着表明即使资本充足率较高、风险管理模型技术较为先进，但是如果不能很好地识别潜在的风险并相应配置资本金，银行的股价表现也不会十分优秀，在许多场合反而可能促成银行经营的巨额风险。

（作者：巴曙松博士 国务院发展研究中心金融研究所副所长；邢毓静博士 国家外汇管理局国际收支司） 

中国网 2004年4月6日