一、乐清市偏远农村用药状况 乐清市共31个乡镇，911个行政村，总人口120万，其中农业人口约108万（占90%）。全市有药品批发企业2家，药品零售企业274家，医疗机构703家，其中医院类13家，乡镇卫生院31家，村级卫生室、个体诊所、门诊部及其他医疗机构659家。根据统计，近千家涉药单位大部分集中在乐成、柳市、虹桥、北白象等重点集镇，至2008年底，911个行政村中约有200个行政村既无医疗机构、也无零售药店（简称“双无村”）,医药资源分布极不均等。“双无村”大多地处偏僻，人口稀少，农民群众缺医少药，存在购药难、用药安全难以保障等问题。
2009年初，乐清市食品药品监管局（以下简称乐清局）组织对“双无村”群众用药状况开展了为期数月的深入、细致调查。调查发现，“双无村”群众获得医药救助的途径主要依赖乡镇所在地卫生院、卫生室、零售药店或者邻近村的基层医疗机构，但由于地域偏远、交通不便，多数“双无村”群众购药极不方便，部分常见小病得不到及时、有效的用药救助，老百姓对快捷、方便获得药品需求的欲望较为强烈。而常住人口在数百以上的行政村，一般有小商品店、杂货店设置，因有市场需求，很多小商品店、杂货店均有板蓝根颗粒、午时茶、藿香正气水、清凉油、麝香止痛膏等十几至几十种常用药销售，部分也销售氟哌酸、头孢类、青霉素类等抗菌药。但由于存在药品来源不明（部分从其他村零售药店购进）、保管方法不当、缺乏专业指导、安全意识淡漠等因素，药品质量得不到保证，过期失效药品常有发现，药品使用混乱，用药安全难以保障。并且，这些无证药品销售点散、小、偏僻，往往游离于监管视线之外，多年无人问津，很少有业主考虑过其行为的合法性问题。
二、“双无村”乙类非处方药专柜设置形式
2009年，为贯彻落实浙江省食品药品监管局《关于继续深化农村药品“两网一规范”建设工作的意见》（浙食药监市〔２００9〕号）文件精神，巩固和深化前几年“两网一规范”建设成果，加快形成“合法、清晰、稳定”的农村药品供应网络，让农民群众吃上方便药、放心药，乐清局以深入学习实践科学发展观活动为契机，在深入调查研究的基础上，决定全面推进偏远农村药品供应网建设，在100个“双无村”设置乙类非处方药专柜，解决群众购药难、用药安全问题。
（一）设置条件。由于偏远农村基础薄弱，条件简陋，在温州市食品药品监管局《关于印发〈温州市农村偏远地区药柜设置规定〉的通知》（温食药监〔２００７〕７２号）文件相关规定的基础上，我局对药柜设置条件作了适度变通，规定了以下准入“门槛”：1、设置的行政村必须无医疗机构和药品零售企业；2、药柜设置的载体首选“浙江省百县万村放心店”工程示范商店，对于无示范商店的行政村，确实存在用药需求的，允许在小商品店（或杂货店）设置，但要求商店建筑面积15m2以上；尚未取得工商营业执照的商店，允许其在取得《药品经营许可证》后再行办理工商登记；3、商店业主应具有初中以上（含初中）学历或文化程度相当，年龄不超过65周岁，经健康检查合格，思维清晰，经培训后能承担药柜经营管理职责；4、为确保药柜设置后的经营维持，尊重市场规律，对常住人口少于三百的“寡居村”、“空壳村”，2009年暂不作为药柜设置的对象。
（二）许可形式。组织有实力、重管理的药品连锁企业1家，以连锁直营的名义在各小商品店（或杂货店）设置乙类非处方药专柜，发放《药品经营许可证》，经营范围为乙类非处方药及50多种经温州市局备案的常用甲类非处方药。专柜及药品标识等由局统一制作，实行药品柜内分区分类管理。连锁总部统一管理制度，统一药品配送，统一经营质量管理，统一承担法律责任。同时，总部与设柜的小商店（或杂货店）签定合同与承诺书，层层落实责任，确保管理规范有序、责任追究清晰。
（三）药品配送。鉴于小药柜点多面广、地域偏远和交通不便，药品次采购量非常有限，承担药品配送的连锁总部位于城区，由连锁总部送货存在不及时和高成本等问题，我局经研究决定，允许小药柜的药品供应，由小药柜向连锁总部提出采购申请，总部实行登记后，由就近的下属直营店（分布在各乡镇的药品零售企业）先行调拨，总部再补充配送单给小药柜。在配送时间不超过三个月的品种，若需退货的报总部办理退货手续，小药柜可将药品退回到就近直营门店。
三、解决“双无村”用药难问题采取的主要举措
为确保“100个村、一村一点”方针目标的实现，我局采取6项措施全面推进“双无村”小药柜设置工作：
（一）以服务民生为基点，积极争取当地政府支持。根据乐清市委的统一部署，今年3月，我局被列入第二批深入学习和实践科学发展观活动单位。学习服务于实践，深入学习科学发展观更重要的是用实践行动来印证学习成果。从学习活动尹始，我局就把民生问题摆在实践活动的第一位，从“关注民生、重视民生、服务民生”的角度，将解决“双无村”群众用药难问题列入2009年全局重点工作事项，并积极争取当地政府支持。4月份，乐清市委办、市府办联合印发《市委市政府2009年重点民生实事》项目，把解决100个“双无村”群众购药难问题列为“2009年十大重点民生实事”之一。当地政府的重视和支持，为下一步工作的顺利开展提供了坚强的后盾。
（二）以完善机制为保障，切实加强组织与领导。2006年6月，乐清市人民政府办公室转发《市食品药品监督管理局关于创建全国农村药品“两网”建设示范县（市）实施方案》的通知，成立了市政府层面的领导小组，启动“两网”示范县（市）创建工作。在前几年创建的基础上，今年，局党组多次召开会议，将偏远农村药品供应网建设作为深化“两网”示范县（市）建设和农村药品安全体系建设的重要内容。6月，印发《乐清市食品药品监管局2009年农村药品供应网建设实施方案》，成立了以一把手为组长、各科室共同参与的领导小组，加强组织领导，明确工作进程，落实工作责任。《方案》对“双无村”小药柜设置确立了“三组六片区”的工作格局，将宣传发动、调查摸底、培训教育、指导验收、案件稽查、落实经费、后勤保障等工作进行明确分工。
（三）以基层配合为依托，深入调研“双无村”用药状况。在前期调查摸底阶段，我局努力争取乡镇协作，部分分管乡镇长亲自带队进行实地考察；6月，召开各乡镇防保站长（药品协管员）工作会议，发放“乡（镇）农村药品供应网调查表”，利用基层药品协管员力量，掌握了全市近200个“双无村”的村长电话及相关信息，做到底数清、情况明，工作推进有联络、有协助。药柜启动初期，有些业主对药柜设置心存顾虑，怕承担责任，乡镇工作人员、卫生院（防保站）长、村领导以及承担药品配送的连锁企业协同局工作人员，累次上门宣传动员，解释政策，消除业主被动和疑虑心理。基层力量在调查摸底、宣传动员方面发挥了举足轻重的作用。
（四）以“十小”整治为平台，大力营造“双无村”建设氛围。结合我市“十小”行业质量安全整治与规范专项工作，借助“十小”整治办搭建的平台，按照“市县统筹协调，部门牵头指导，乡镇具体负责，村居属地管理，业主责任落实，社会共同参与”的“十小”整治要求，通过召开动员会、发放宣传资料与发布网站通告等形式，充分发动乡镇与村居力量，广泛宣传“小药店”整治的重要性和必要性，增强农村用药安全意识，积极营造人人关心、齐抓共管的社会氛围。
（五）以药品稽查为先导，净化“双无村”建设工作环境。调查发现，相当部分的小商店（或杂货店）存在少量药品销售的习惯。农村药品无证销售点的存在，影响了业主设置乙类非处方药专柜的积极性。我局结合市政府无证无照取缔专项工作，确立了“堵疏结合、打扶并举、标本兼治”原则，对无证药品销售点进行整治取缔，净化偏远农村药品市场环境。同时，按照我局《关于在乐清市农村偏远地区药柜设置优惠政策的通知》，鼓励有条件的小商店（或杂货店）积极申请《药品经营许可证》，将散乱、隐蔽的无证药品销售点纳入统一监管视线。
（六）以落实经费为支撑，确保“双无村”建设顺利开展。将农村药品“两网一规范”建设与新农村药品安全试点两项工作列入市财政预算，共核定17万专项经费。对于设置乙类非处方药专柜的业主，我局采取免费组织培训、免费健康体检、免费发放药柜等多项措施，为“双无村”药品供应网建设的顺利开展提供了现实保障。
四、初步成效
至今年11月份，我局100个药柜已发放完毕，覆盖面涉及全市30个乡镇100个行政村。小药柜设置的社会效益已经初步显现，逐步达到“三嬴”的预期目标：其一，“双无村”群众用药更加便捷便宜、更加安全放心。WHO提出的“人人享有初级卫生保健”的指标之一是在步行15分钟的路程内获得药品救助，这在设柜的“双无村”基本能够得以实现。11月19日《乐清日报》在“民生·服务”版反映，当地农民称“村里有了药柜，买药比买米还方便”，“在家门口就能买到又好又便宜的药了”。其二，设柜业主增长了药品基本法规和专业知识，提高了用药综合素质，并且增加了额外收入。据了解，小药柜药品平均月销售额在四、五百左右，经营良好的甚至有一千多元。同时，负责承担药品配送的连锁总部“康盛堂大药房”在全市范围提高了知名度，达到品牌宣传的效果。其三，无证药品销售点得以排挤。连锁总部对小药柜的统一管理，促进农村药品销售行为的规范，从一定程度上帮助解决了我局监管力量不足的难题。把药品“地下销售”阳光化，增加了日常监管的针对性，提高了行政监管的效率。该项工作取得了较好的社会反响，受到上级部门和地方政府的肯定。国家局、省局和温州市局政务网站以及《中国医药报》等媒介均曾对我局有关举措进行刊登；《乐清日报》、《浙江日报》温州分站也对该项工作进行了专题采访和报导。
五、几点体会
（一）统一认识是关键。在工作开展初期，有些同志提出，药品供应网建设是行业的事，是市场的事，并不是药品监管部门的职责范围，供应点建设应由市场自主调节，无需药监局主动干预；也有同志心存疑虑，提出按照“谁发证、谁监管”的原则，给散、小、差的小商店（或杂货店）发放《药品经营许可证》，承担了额外的监管责任。持证销售点出了药品安全事故，首当其冲要问药监部门的“责”。局党组适时纠正了以上“小部门利益”的狭隘观点，统一了思想认识，把“小药柜”设置工作纳入农村药品安全体系建设的总体框架。将散乱、隐蔽、游离于监管视线的无证药品销售点纳入统一监管，是对人民群众用药安全的高度负责，是贯彻落实科学发展观的内在要求，是重视民生、服务民生的重要体现。实践证明，“双无村”小药柜的设置是正确的决策，在工作开展过程中全局同志逐渐达成共识。
（二）超范围经营是难点。由于适合农村的常用非处方药品种不多，利润空间有限，小药柜业主法律意识淡薄，对处方药使用的安全性预后不足，为谋求更大的利益，很容易习惯性地购进处方药擅自销售。特别是抗菌类药品，在农村市场空间较大，小药柜非法经营的可能性也相当大。超范围经营不仅存在安全隐患，也扰乱了正常的药品流通秩序。应当承认，目前100个小药柜的设置只是初步解决了“双无村”群众药品供应难问题，并没有完全解决用药安全问题。药柜设置后的监管与规范，是需要长抓不懈的后续工作。
（三）培训教育是要务。虽然，我局在药柜发放之前已分三批对从业人员进行了系统的岗前培训，但由于业主文化基础薄、专业水平低、法律意识淡等现实，对药品购进、保管、使用等环节的质量把关能力非常薄弱，行为自律性差，用药安全事故尚不能百分之百得以避免。因此，要将培训教育工作作为今后的重要任务来抓，协同连锁总部完善培训制度，不定期、多形式组织学习培训，切实提高业主药品经营综合素质，确保药品质量和群众用药安全。
九乡新闻网