肝功能异常怎么调理:杨伟民 关于“十五”规划编制方法和程序的思考

　　编制“十五”规划，首先要在思想方法上转变观念、勇于创新，树立科学的思想方法。

　　在立足国内需求的基础上，充分考虑全球化。新科技革命和国际产业结构调整的趋势，考虑国际经济变动对我国经济发展的影响。改变以往编制规划时，先进行国内供需平衡分析，再根据供需缺口安排项目，最后根据资金可能确定建设规模的思想方法。这种思路，往往对竞争力分析不够，对国际市场考虑较少，结果很多项目建成后缺乏竞争力，难以与跨国公司、合资企业抗衡。这是带来目前部分国有企业经济效益差、经营困难的原因之一。在确定项目布局时，泡要改变过去那种过多考虑平衡地区利益，以致分散布局，难以形成集聚效益、规模效益的思维方式。该分散的可以分散，需要集中布局的一定要集中。

　　改变测算速度的方法，合理确定发展战略和速度。在编制“九九”和正在编制“十五”规划工作中，有些地区先是设定一个具有感染力的口号，如“建设经济强省”、“建成现代化国际大都市”等。然后寻找那些具有标志性质的指标，并确定标志值。如建成国际大部巾，第三产业比重是一个具有标志性的重要指标，就将其作为标志指标，再找一个与国际上大都市差不多的具体数值作为标志值，然后再根据本地实际，推算实现标志值所需要的发展速度，最后将这一速度作为中长期规划的规划指标一，这样推算出来的速度很难符合实际。应该提倡的思想方法是，找准问题，理清思路。对所处的环境、面临的形势、达到的阶段等进行深入分析，把各种问题和矛盾议透，把问题和矛盾之间的关系搞清楚，找出突出问题，抓住主要矛盾。分析本地区有多大的需求，有多大的供给，在国内外的竞争力如何，据此再测算增长速度，并提出能够实现的奋斗目标。

　　“十五”规划的具体内容，各地区、各部门应避免雷同，体现特色。进一步突出战略性、宏观性、政策性。减少产业发展的具体指标和项目，突出重点，不要面面俱到。应重视所处国际国内环境和经济社会发展所处阶段等背景的分析判断；重视市场预测，重视关系全局、影响深远的重大问题发展趋势的分析和展望，提出解决的策略；突出深化经济体制改革的部署和步骤；突出人口、就业、收入分配，社会安定等社会结构与经济的协调发展，以及资源、生态环境与经济的协调发展等。

　　三、关于“十五”规划的性质

　　在市场经济下，规划的性质已经发生了很大变化。有些规划要大大简化，发挥指导性作用。但并不是所有的规划都仅具有指导性作用，在西方发达的市场经济国家，许多事情也是靠政府组织，靠政府落实的。对于市场经济下规划的这两种性质，各方面还没有形成共识，有些属于指导性的规划，但仍把要资金、定项目、要政策作为规划的重要内容，有些甚至借规划之名，行传统的计划管理之实，提出明显不符合市场经济原则的审批、收费、加强行业管理的措施等；有些需要政府组织落实的规划，但没有明确政府的责任和义务，该落实的落实不下去。结果是，该干的没干好，不该干的干了很多。

　　为此，应明确界定规划的性质，建立起规划性质的界定机制，我们认为，“十五”规划就其性质，可分为两类：

　　第一类是指导性规划。这类规划主要是在那些市场机制基本可以有效发挥作用，无需政府过多干预的领域。编制这类规划的目的主要是通过对发展环境、市场需求、发展态势的分析预测和展望，阐明政府意图，引导资源配置方向，供市场主体决策参考，起间接影响企业决策的作用。实施的主体不是政府，而是企业。大多数竞争性产业的规划属于此类性质，在我国社会主义市场经济体制尚不完善的一定期间内，由于信息不灵等原因，这类规划还应该保留一段时间，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，总的趋势应越来越少。制定的主体也不一定仅是政府，一些行业协会也可以作这类规划。

　　第二类是政府组织落实的规划。这类规划主要集中在政府若不通过编制规划进行必要的扶植或支持，单纯依靠市场机制会产生“市场失败”，或市场机制难以做好，易造成盲目重复建设的领域。编制这类规划的目的是，在特定行业或领域，明确政府的责任和义务，克服政府干预的随意性，统筹重大建设项目及布局、资金来源等。其作用既是约束企业的，更是约束政府自身的。公益事业、基础设施，高技术以及关系全局的关键环节和薄弱领域应编制此类规划。如生态环境、防洪设施及水资源开发、铁路主干网、城乡电网、科技、教育、国防工业等。政府组织落实规划，也不是政府包办一切，若进一步细分，此类规划也可分为两类：有些规划主要以政府直接动用资源为主加以落实，如防洪设施规划；有些规划政府只起组织性作用，或投入少量资金、采取一定政策引导等，以保证规划目标的实现，如发展高速公路等。

　　对在实践中如何界定规划性质问题，可以考虑通过建立高规格的规划咨询审议会的机制加以解决。对规划性质有争议的，请审议会提出意见，由国务院或其授权的规划主管部门决定。

　　四、关于“十五”规划的类型

　　在社会主义市场经济体制下，国民经济和社会发展的中长期规划要体现宏观性、战略性、政策性。但体现“三性”，并不意味着国家规划只需要全国人大审议通过一个规划纲要就可以了。在一些存在“市场失败”的领域，或影响国民经济发展全局，需要国家、企业、民众统一认识，共同攻坚的领域，需要制定一些必要的专项规划、行业规划和区域规划。如城市化战略专项规划、生态建设和环境保护规划、全国的综合交通运输体系规划等等。这些需要编制规划的领域，往往都是存在市场失败的领域，或市场机制难以做好的领域。即使在西方发达的市场经济国家，也是必须由政府干预的。干预的基本方法是法律手段。但仅仅有了法律还不够，必须落实到规划上，并严格执行。如土地的开发和保护，仅靠一部《土地法》是不够的，还必须有科学的土地利用规划，把每块土地在一定时期的使用方向规划好。这样，才能达到既有效保护土地，又合理开发利用土地的目的。政府的干预，落实到政府部门的日常工作，就是依法做好这类规划，并依法贯彻执行好这类规划。

　　但在以往的规划中，这些规划是不完整或不明确的。有些该编制的规划没有编制；有些编制了，但由于缺少必要的、各方面认可的衔接、审批程序，缺乏权威性，实施中有一定难度。结果是，规划被认为“太虚”，一些战略性较强的课题只能就事论事解决；规划“纲要”中确定的战略方针和任务难以具体化，操作性差，起不到组织动员社会各界为共同目标而奋斗的作用，对实际经济工作的指导以及约束性差。经常是规划制定出来后，“墙上挂挂”，就束之高阁了。

　　“十五”规划，从国家的层次考虑，应包括具有不同功能的三类规划：

　　三是行业规划。即以特定行业为对象编制的规划。行业规划的编制应遵循行业发展规律，体现行业的经济、技术特点，有利于创造行业内公平竞争、抑制垄断的良好发展环境和机制，以国内外市场需求预测、竞争力分析和发展态势展望为重点。对确需政府组织落实的规划，要明确政府的责任和义务。

　　五、关于“十五”规划的衔接

　　在计划体制下，讲究综合平衡。在向市场经济体制转变的过程中，实现经济的合理布局，主要通过建设项目的逐个行政审批，但这并不是最好的办法。在市场经济下，对政府要办的事，可通过把逐个项目的审批改为一串项目的审批，即改批项目为批规划的方式进行。使政府要干的事，都明明白白地摆在桌面上，甲部门知道乙部门要于什么，甲地知道乙地要于什么等等。为此，对需要站在全国角度考虑的规划就要经过必要的衔接。

　　各部门从各自不同的出发点来考虑问题、编制规划，本是无可厚非的，但从全国来看，可能就会出问题。如土地规划的出发点是节约土地，规划内容必然是要严格控制建设用地；而城市规划的出发点是促进城市发展和城市建设的更快发展，希望土地在城市规划上不要限制过死。从保护生态的角度出发编制规划，必然希望植被得到保护，尽量少开荒；但从农业生产的角度，要增产粮食，增加播种面积，就有必要开垦一定的荒地。再如内河航运、水电建设、桥梁建设等规划，与水利规划关系密切，若不经必要的衔接，可能会出现桥梁的建设不符合防洪的要求，符合防洪要求的，可能有碍航运、发电等。行业规划与地区规划以及相邻地区的规划间也应有必要的衔接，否则易出现你搞航运中心，我搞国际空港等。结果是，该严格执行的规划，难以落实；本是指导性的规划，可能对企业起了误导作用，在一定程度上加剧了重复建设。

　　但也不能什么都衔接，或借衔接之名，行行政干预之实。需要衔接的主要是三个方面：一是宏观调控目标的主要指标，如人口、失业率、通货膨胀率，投资率、财政收支、国际收支、货币发行等，这些指标要与经济发展速度相适应，宏观调控指标之间也应相适应；二是需国家统一规划的公益项目、基础设施、重要资源开发项目等重大项目及其布局等；三是重要的政策手段。指导性规划，若确实是按指导性规划的编制原则制定的，就没有必要再衔接。

　　六、关于“十五”规划编制的民主参与

　　社会主义市场经济条件下规划工作的特点之一是编制过程的民主参与和让人民了解。规划目标的实现，主要靠市场，靠引导企业、消费者的生产和消费行为。编制规划的过程，就是协调各市场主体经济利益、统一认识的过程，在某种程度上，特别是地县级规划，规划编制过程往往比规划文本本身更重要。这样，才能使规划目标变成各市场主体的内在意志和自觉行动。为此，在规划编制过程中，应充分听取社会各方面意见，尽可能协调好各方面利益。目前规划编制过程中的社会参与度有了很大提高，但还不够，还没有形成制度，有些地方、部门做得好些，有些做得差些。这就要通过规范，形成制度，要求各规划编制单位必须提高编制过程的社会参与度。所以，“十五”规划的编制，应进一步提高社会参与度，增加编制过程的透明度。通过多种形式，广泛听取社会各界意见，集思广益，协调社会各界意见。应组织建立由产业界、学术界、中介组织及其他社会团体等各界代表，以及有关部门组成的规划咨询审议会制度，对“十五”规划的重大问题进行论证，对重点专项规划进行评估，对确需衔接的重要事项提出建议，以增强“十五”规划的前瞻性、科学性。

　　规划的对外公布和广泛的宣讲，也是社会主义市场经济条件下中长期规划的一个显著特点。既然规划是要让人民了解的，是靠市场主体的行为来实现的，只要不涉及国家机密和商业秘密，规划都应向社会公布。及时在媒体公布规划文本或摘要，并采取多种形式进行广泛宣传和讲解。对此，也应形成成文的规定和制度。

　　七、关于“十五”规划的编制程序

　　中长期规划编制程序的一些做法，如审定单位、编制原则、衔接机制，尽管过去未形成各方面认可的法律性文件，没有明文规定，但在中长期规划主管部门、行业主管部门和地方政府，都有一些未成文的“习惯”做法或“惯例”。但法制化的社会、规范化的政府行为，不能总停留在靠“习惯”和“惯例”来运转。规划编制程序不明确，带来的结果是很严重的。第一，由于靠“习惯”和“惯例”办事，编制主体不明确，导致政府部门在一些需要编制的规划上相互“扯皮”、责任不清；第二，由于审定单位不明确，甲部门制定的规划，乙部门或地方往往不执行，地区规划往往是政府一换届就另起炉灶，频繁变更，破坏了规划应有的长期性、连贯性；第三，由于规划的严肃性较差，也影响了规划制定者的积极性，从而进一步影响到规划编制的质量，大量的政府工作人员埋没于无效的规划制定工作中，浪费人力、物力。

　　按十五大“依法治国”的要求，政府的经济管理最终要走向法制化，依法行政。从国际上看，各国也普遍开始重视政府行政的程序化，一些国家通过了或正在制定行政程序法，以使政府行政工作程序化、法治化。编制中长期规划，是政府行政工作的重要组成部分，理应有法可依、有章可循、依法行政。但在目前没有有关法律并在短期内难以出台有关法律的情况下，在研究编制“十五”规划时，通过某种“准法律”的形式，规范“十五”规划编制工作各环节的程序，将“惯例”成文化，有利于减少摩擦，提高工作效率，防止政出多门，并通过“十五”的试行，为在条件成熟时形成有关法律打好基础。