黟县南屏村:完善财税政策，支持战略性新兴产业发展

完善财税政策，支持战略性新兴产业发展IdPh

白彦锋 谭笑
爆发于2008年的国际金融危机对全球经济造成了巨大冲击。许多国家纷纷将科技创新、产业振兴作为“救市”的主要措施，加大研发投入，加快战略性新兴产业布局，培育新的经济增长点。如，美国2009年和2010年联邦科技投入比2008年实际增长了8.91%。欧盟2009年财政预算也加大了对科技创新、就业和区域发展的支持力度。
在此背景下，特别是在以制造业和房地产业为代表的传统产业已发展到瓶颈的情况下，我国也提出了大力发展战略性新兴产业的设想，旨在转变经济发展方式和调整产业结构，使其成为可持续发展的主导力量。目前，大力培育和发展战略性新兴产业已被明确为“十二五”规划的重点之一。
“战略性产业”是指关系到国民经济发展的具有关键性、全局性、长远性意义的产业。“新兴产业”是指由技术创新所催生的产业，是世界范围内的新生产业。2010年9月8日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，正式确定节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车七个产业为现阶段战略性新兴产业发展的重点方向。同年10月19日，《决定》正式发布，明确提出战略性新兴产业的发展目标是：到2015年，战略性新兴产业形成健康发展、协调推进的基本格局，对产业结构升级的推动作用显著增强，增加值占国内生产总值的比重力争达到8%左右。到2020年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重力争达到15%左右。
对于我国来说，发展战略性新兴产业不仅是当前应对危机的权宜之计，也是面向未来、着眼长远的重大战略抉择。在产业立国的时代背景下，依靠科技创新培育战略性新兴产业，造就经济增长的内生动力，是实现新一轮经济繁荣的根本途径，对抢占国际经济科技制高点、促进经济结构调整和经济发展方式转变有着深远影响。
改革开放以来，党和政府高度重视科技进步与创新。早在20世纪80年代初，我国就把自主创新战略确立为国家的核心战略，把培育发展战略性新兴产业放在了优先发展位置。经过多年的建设，特别是近几年，我国战略性新兴产业政策逐渐趋于完善。2006年，国务院发布了《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）〉的若干配套政策》。配套政策规定，允许企业按当年实际发生的技术开发费用的150%抵扣当年应纳税所得额。2007年我国统一了内外资企业所得税，新《企业所得税法》对科技的优惠政策更加规范，更加具有指导意义。尽管取得了长足的进步，但是我国战略性新兴产业政策还存在不少问题。
特惠制导致产业发展不均衡。《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》正式确定了节能环保等七个产业为现阶段战略性新兴产业发展的重点方向，并予以财税支持。但具体的税收优惠政策、特别是增值税和关税的优惠政策，主要集中于软件和集成电路产业上，没有体现对整个战略性新兴产业的支持与鼓励。据统计，软件和集成电路产品及企业的优惠税额比重，占到全部税收优惠总额的40%左右。然而，战略性新兴产业显然不止信息技术一项。从总体上看，税收优惠政策没能很好地体现支持整个战略性新兴产业发展的初衷。
产业内部的发展不协调。我国《高新技术企业认定管理办法》特别强调，高新技术企业的研究开发费用占销售收入的比例不能低于3%~6%，高新技术产品（服务）收入占企业总收入的比例必须达到60%以上。然而，高新技术行业中不乏规模小、研发费用不足、但创新能力极强的中小企业。按照上述标准，可能会有一部分中小高新技术企业不能被认定为高新技术企业，因而得不到优惠和风险投资。这些企业生存都有困难，怎么提高自主创新能力呢？
现行的所得税制不利于调动研发人员的积极性。研发人员是科技创新的主体，创新活动一旦取得成功，将获得巨额回报。然而，我国个人所得税工资薪金税目实行的是超额累进税率，最高边际税率达45%，这会极大地挫伤研发人员的积极性。
政府征税的目的是满足社会公共需要，同时市场失灵也是政府干预产业发展的原因。战略性新兴产业属于知识密集型产业，其产品在一定程度上具有知识产品的公共产品性质。这也决定了战略性新兴产业存在明显的市场失灵，需要政府通过财税政策等加以扶持。
科技创新具有明显的外部性。当开发者的私人收益小于社会收益、生产成本得不到补偿时，开发者就没有动力投资于代价高昂的研究与开发活动。在这种情况下，对追求自身利益最大化的私人企业而言，最好的选择就是不进行技术开发。
科技创新具有高风险性和不确定性。一项成熟的高新技术成果需要经过反复、多次的研究和实验，需要巨大的投入。然而技术创新活动实现不了预期目标的可能性相当高。同时，对一项科技创新项目的评估是非常困难的，投资者和银行往往采取非常谨慎的态度。这就造成了高新技术企业融资困难。
要素市场（如资本市场、技术市场）的缺陷导致战略性新兴产业市场失灵。我国市场体制尚不健全，法律法规尚不完备，使战略性新兴产业的发展存在比发达国家更为突出的市场失灵现象。单靠市场机制无法实现对战略性新兴产业资源的有效配置。这在客观上要求我国政府引导战略性新兴产业的发展。
如上所述，市场经济条件下的经济活动主体都是以利润最大化为活动目的的，此时的资源配置主要取决于经济活动主体自身收益与成本的对比关系。战略性新兴产业由于具有外部性、高风险性和不确定性，不能通过市场提供方式实现社会经济资源的有效配置，必须需要政府运用税收等手段进行适当的调节。
战略性新兴产业的发展离不开科技创新，科技创新离不开税收政策的支持。
根据技术标准明确优惠政策。在我国领先的战略性新兴产业领域，可制定高的技术标准。要以技术标准而不是企业规模大小，制定税收优惠政策，从而将仅拥有一般技术的企业拦截在外。在我国尚处追赶国际先进水平阶段的战略性新兴产业领域，可制定一个让国内优秀创新企业和创业者比较容易进入的技术标准。这样，在不损害消费者利益的情况下，激励国内企业和创业者不断加大技术创新的力度，最终实现技术的突破。
完善个人所得税制度。对从事科研开发和从事成果产业化实施的科技人员、管理人员给予更多的税收优惠。对科技创新的劳务报酬所得及资本所得，免征或减征个人所得税。这样可以鼓励科研机构和高校科技人员积极从事职务发明创造，加强企业技术创新能力建设。
综合运用多种手段。税收通过加、减、免、缓等方式的确可以对社会经济产生一定的激励和引导作用，但这一调节功能的发挥，会受税种的性质、财力大小、社会环境等条件的限制，并不能解决发展战略性新兴产业中的一切问题。从金融、法律、政府管理等多方面共同努力，综合运用税收、财政补贴、政府采购等手段，才能真正有效地促进战略性新兴产业的发展。
作者单位：中央财经大学