黑瞎子岛门票:开发区超自主体制典型案例５——新加坡裕廊开发区

       本节讨论一个国外开发区案例。选择新加坡裕廊开发区有几个理由：一是新加坡的强政府环境及华人为主的大文化背景，与我国有较强的相似性；二是新加坡是城市国家，开发区作为城市现象，其体制在以城市为背景的地方体制中，便于考察；三是新加坡作为后发国家，在几十年中从第三世界进入第一世界的发展水平，开发区发挥了重大作用。并且在目前经济发展水平下，新加坡开发区仍然保持了竞争力；四是我国的特区和开发区的产生和初期发展，与新加坡经验密切相关。早期体制设计思路，如载体型、公共产品性的开发区产业政策、高强度招商、亲商服务等，都借鉴于新加坡经验；五是新加坡高度规范的开放型经济，其开发区现有体制可以为我国开发区提供国际化参照。
一、概要
        新加坡的开发区最初建立于20世纪60年代初期。建立开发区是政府工业化战略的组成部分。作为一个传统的贸易港，新加坡在工业上的发展受到很大限制。人口的增长和人们对未来的不确定感，迫使新加坡适应工业化的需要，增加就业机会。1961年，新加坡政府接受联合国发展计划署的建议，决定在裕廊地区建立大规模的开发区。同年8月，成立了国家经济发展局，标志着开发区建设正式启动。
        目前，岛内在裕廊集团管理下的子园区有35个。这此工业园区承载了7000多家跨国和本地的高科技制造业公司，对CDP的直接贡献率是25％，雇用了全国1／3以上的劳动力。其中裕廊镇管理局捞演了主要开发者的角色。这些工业园区遍布全岛，新加坡的55个城市规划区80％以上有工业用地。较大的工业园区集中在裕廊东部和西部、大士、裕廊岛、兀兰、巴耶利岜和樟宜地区。这些园区共占地8025公顷，大部分园区提供土地和标准厂房。
        裕廊开发区的发展经过了四个阶段：(1)提供基础设施阶段(1961—1968)，(2)超需求发展阶段(1968—1979)，(3)高科技和资本主导阶段(1980-1990)，(4)保持竞争优势和知识主导阶段()990---)。第一阶段，建立开发区的理由是：对一个不发达地区而言，园区可以为工业集聚发展提供场地，节约基础设施成本。根据们961—1964发展规划》，“政府经过有意识地进行工业选址，将产业集中到特定的区域内。”工业园区在那个时期主要提供基础设施，如水、电、路和低技术劳动密集型产业所需的平整的土地。当时，任何企业都受到欢迎，如来自台湾和香港的玩具、纺织品厂家，也包括本地植物油、蚊香的生产者，以及汽车、收音机和其他：电器组装厂。新加坡这项政策取得了巨大成功。经济结构在10年中发生了巨大的转变，制造业及其相关产业占GNP比重从1961年的13.6％上升到1971年的28.4％。裕廊这个名字标志着大规模生产基地的诞生。
        在第二阶段，新加坡推行了“基础设施先行”战略。为加快招商，必须有成熟的土地和设施来促使投资者下决心在新加坡设厂。工业园区生产周期很长，所以必须有大量的园区设施的存货。财政部直接拨款开发。这项措施见效很快。开发速度从1967年的101公顷一年内跃至662公顷，其中的383公顷已交付使用。一些重要投资者，如德州仪器、国民半导体、惠普、通用电器、美占制药和罗莱照相机等公司，于20世纪60年代末期和70年代初进人工业园区，并在新加坡形成了工业群。这些跨国公司在工业园区的结构转化过程中起到了催化作用。
        20世纪80年代，新加坡经济趋于成熟，裕廊镇管理局将发展的重点转向了高科技和资本密集型工业。这是从1979年起的所谓“第二次工业革命”的直接结果。裕廊镇管理局设计了旨在提高生产水平的10年总体规划(1980--1990)。这个规划有特殊的设施要求，包括将南部的岛屿开发成石油化工产品的生产和配售中心，将罗央开发成第一个航空工业中心以及建设新加坡科技园区以容纳科技开发型企业。20世纪90年代以来，有限的土地资源和激烈的竞争将工业园区发展推进到新的阶段。科技园、技术园、科技中心纷纷涌现。土地的混合使用概念被接受了。创造性的设计被不断采用。出现了工业园区发展过程中的几个里程碑，包括组合式标准厂房、化学数理中心、科技中心和商业园区。为了提高园区土地的生产力，设计和发展工业园区的关键方式是将成本效益分析和知识经济的高效率融合在一起。
二、管理体制
        新加坡政府认为，工业园区是产业选择的对象。由于没有传统工业作为基础，政策制定者有两种选择。一是引进外来工业，另一种是创造本土工业。尽管两种选择之间没有明显的界限，政府明显倾向于前者，尤其是在早期阶段。这一选择的含义是，让国际性企业在园区发展中发挥主导作用，并且做出地理位置决策。它们选择能够满足不断变化需要的地点，以适应竞争压力。因此，园区的政策应该以支持商业发展为重点，并且培养跨国公司对工业园区的地区依赖性。其政策语言可以解读为，由于世界上的核心工业和新兴工业集中于世界经济强国，主要是美国、欧盟和日本，因此园区应该利用特殊的地域资产，主要是低廉的劳动力、原材料的可获得性、市场的准人程度、便利的运输条件及其他要素，将跨国公司从这些国家吸引过来。
    1．体制框架
        在规划方面，市区重建局和裕廊镇管理局扮演主要角色，其他法定机构(陆路管理局、建屋局、市政局以及新加坡公园管理局等)参与规划制定和实施。
        在园区载体生产方面，新加坡国会在1968年6月批准建立了裕廊镇管理局(JTC)。其职能为：发展和管理土地、园区、不动产、城镇和国外用于工商业发展的地产；为工商业发展提供便利条件，包括为工作人员提供舒适安宁的生活工作环境。
        在园区推销方面，主要是经济发展局。经济发展局扁平化的组织结构和较大的自主权，提高了推销速度。经济发展局在纽约、旧金山、洛杉矶、芝加哥、华盛顿特区、波士顿、伦敦、巴黎、法兰克福、米兰、斯德哥尔摩、香港、台北、东京、大阪、雅加达和苏州都有销售中心。新加坡总部则是岛内企业一站式服务中心。裕廊镇管理局的内部销售机构则完成园区销售技术层面的工作。
        园区服务最初由裕廊管理局提供，后来逐渐社会化。
        裕廊开发区在第一阶段的体制具有非常强的超自主性质。园区由1961年8月成立的经济发展局负责。经济发展局负责投资、建设、招商、服务、产业政策等全过程．为早期开发区的快速启动奠定了基础。1968年6月1日，经济发展局工业园区部独立出来，成为裕廊镇管理局，隶属财政部。从经济发展局中派生出裕廊镇管理局是一项明智的制度决策。当出现投资高峰时，工业设施的供不应求是一个潜在危机，会影响园区的生产。裕廊镇管理局的职责确保了集中精力开发建设，进行专业化知识的积累。裕廊管理局目前隶属贸工部。随着新加坡社会的日益成熟，裕廊管理局进行了改组，成为裕廊集团，向政企分开迈出了一步。但新加坡政府没有将裕廊集团私有化(新电信、新航、发展银行、新加坡港等都已私有化)。这说明开发区在新加坡仍然具有一定公共产品性质。
        2．政策安排
        裕廊开发区最重要的政策安排是土地和资金，没有特殊产业政策安排。广义讲，新加坡全岛是一个大开发区。在土地非常稀少的条件下建立工业园区，土地的安排尤为重要。从法律的层面来说，新加坡从制度上用两种方法来解决这个问题。首先是《规划法》，总体规划对土地使用提供法律依据，并控制私人部门对土地的占用。总体规划通过区域划分、占地密度、容积率来规划土地，调节地价并征收开发费用。总体规划中不包括政府工程，确保裕廊镇管理局在较少的约束条件下制定自己的规划。其次是《土地征用法》，采用法律手段保证政府以较低的固定费用获取私人土地，增加政府对土地的拥有。1961年的《土地征用法》修正法案增加了“火灾条款”。这项条款规定，被火灾损坏的土地可以以不高于空地价值113的价格子以征用。1933年出台的另一个修正案将征用土地价格定为当年11月30日的土地市场价格，这个价格非常低。到1988年，这个法案又得到了修正，修正后的法案将获得土地的价格定为1986年1月1日的市场价格(这个价格也较低)，并以1968年国有土地条例为依据，规定土地使用权不得超过99年。这项制度安排不仅确保了园区开发者以最快的速度获得工业用地，同时也保证了土地的可获得性。更为重要的是，裕廊镇管理局能以较低的成本建立工业设施。
        开发所需的资金来自政府。1961--1964年国家发展计划分配了1亿新加坡元用于工业领域，大部分都投入了工业园区。裕廊镇管理局从经济发展局中独立出来时，投入的资金也增加了，尤其是在超需求发展阶段。1975--1976年间，政府的工业开发支出增长了37.5％，其中73.5％进人了与开发建设相关的法定机构，主要是裕廊镇管理局和建屋局。目的是刺激经济，为新加坡工业化的下一个阶段做准备。从开发者的预期来看，这项安排将在短期内快速的推动经济发展。1974年裕廊镇管理局进行了1.61亿新加坡元的固定资产投资，比1973年增长了74％。其中1.27亿是通过政府贷款的形式取得的，使1975年的423公顷的土地开发成为可能。20世纪80年代，裕廊镇管理局开发专业设施的资金仍主要来自政府。1984--1997年期间的16亿投资总额中，有9.93亿是通过政府贷款取得的。预计未来的资金仍将以这种来源为主。尽管开发资金的来源逐渐多样化和市场化，但政府初期投入仍是项目快速启动并尽快达到规模经济的基础。裕廊镇管理局在2000年发行了40亿新加坡元的公司债，通过土地和设施的租金偿还。
        3，载体建设
        工业园区必须提供基础设施，像水、电、蒸汽、天然气、污水处理、公路网、电信和平坦的土地，这些是现代工业发展所必需的。它们也必须提供设施，包括标准厂房和在建厂房，因为投资者需要尽快投产。对某些工业，必须满足其特殊需要，像为微电子工业提供特殊气体和水，为长价值链产业提供后勤设施，以及为化工产业提供原料通道等。早期的工业园区还需要为劳工提供生活设施。
        工业园区在供给方面有几个主要特征，包括：第一，生产阶段的长周期性。土地的开拓，需要搬迁当地的区民，这是一项费时费力的工作。基础设施建设，特别是市政源设施的建设，需要很长的时间。第二，需求的高度不确定性。因为工业投资深受国际经济环境影响。第三，来自邻近地区的激烈竞争，像来自台湾、香港、韩国和其他东南亚国家的竞争，决定了较高水平的载体产成品库存，这种状况在90年代新加坡工业园区形成品牌、裕廊化学岛推广的情况下有所改变，但没有完全消除。第四，较大金额的初始投资要求，并存在着回收不确定性。第五，土地严重缺乏。这个问题在工业园区建设的早期就已存在。
        新加坡采用了政府垄断开发的制度安排。第一个大规模的工业园区建设始于20世纪60年代，在裕廊地区投入14亿新加坡元，开发了3000公顷的工业用地。当时，这个工业园区已经成为亚洲最大的园区，大于同期建设的台湾南部的高雄出口区。作为一个城市国家，新加坡的政府体制在中央和地方合二为一，为满足上述要求提供了一种很好的制度解决方案。园区的开发者作为国有公司，能够长期提供地理资产，打败了其他不能满足竞争要求的其他地区。工业园区作为这些地理资产的载体，成为新加坡工业政策中非常有特色的做法。园区的许多资产成为由政府提供给人园者的公共产品。
        载体开发经历了三种基本模式。模式1是开发者、管理者、操作者以及销售者四位一体；模式2是开发者、管理者、操作者以及销售者各自为政；模式3是标准厂房、科技园区的市场化外包。20世纪60年代至肋年代．第一种方式占主导地位，90年代开始出现第二种模式，第三种模式现在开始进入实践，并且由裕廊镇管理局帮助投资者进行设计、建设和维护工作。
        裕廊镇管理局内部设有专门负责开发的分支机构。这个子系统非常商业化，具有房地产开发商的特征，对每个项目进行进度控制、成本管理、质量管理、安全管理、设备安装、测试和调整等一系列工作。该系统的运作现在已经非常规范化。低成本的建筑劳动力、相对较低的建筑要求(诸如没有必要安装中央供暖设备以及对隔热墙的要求较低)和较低的土地成本，都使新加坡工业园区的设施建设成本相对较低。其他诸如建屋局和私人开发商等工业设施开发者，主要进行标准厂房的建设。它们在缩减生产成本方面对裕廊管理局有一定压力。
        4．招商服务
        经济发展局很好地发挥了吸引跨国公司的作用。经济发展局是一个拥有大量自主权的行销组织，该法定机构是个具有公司结构的销售部门，类似于行销公司，在发达国家的各经济中心城市都有代表机构。经济发展局的三项制度安排很有创见并且获得了成功。首先是由销售代表作为基本单位负责项目信息的收集、联络和推销。第二项制度可以称作“一站式服务”，被亚洲地区其他国家竞相效仿。这主要是一项构建信任关系的做法。对于在国外寻找生产地点的公司来说，面临着不确定性和潜在的风险。“一站式服务”降低了投资者的心理不安全感。早期一些外国公司的经历已经成为传奇，如德州仪器公司的“五十天奇迹”。从公司的运作过程看，开办初期的服务与公司成立以后对服务的要求相比微不足道，但却是公司选择生产地点过程的重要参考因素。第三是经济发展局具有高度自主权，只要对跨国公司选址是必要的，几乎所有的事情都可以由经济发展局解决。它们决定土地价格、设施改造、劳动力供给以及税率。它们甚至能为公司的重要客户核发访问新加坡的落地签证。它们也能安排财务信贷(后来发展为新加坡发展银行(DBS))，可以为合资公司建立提供种子资金，为跨国公司在建立初期分担风险，增加安全感。
        换句话说，为了适应跨国公司选址的需要，一项新的制度必须能够满足公司对信息传递速度的要求并且提供心理上的安定感。它还应该提供商业选择所需的支持，特别是在项目投资决策的关键时期。最近，裕廊镇管理局实行了“21世纪客户服务计划”。宗旨是通过使客户与裕廊镇管理局的商务交往更便捷，为客户节约时间。包括：设立一站式服务中心，设立能迅速做出回复的电话服务中心。设置这些服务中心的目的在于减少官僚主义以及繁冗的文件处理。例如，对于厂房设计方案和建设项目的批准，只需要45分钟时间。这可能是世界上最快的速度之一。园区的专业服务需要专业知识，同时也是一门艺术，需要可靠的专业支持。
三、体制点评
        1．开发区存在的哲学理由
        新加坡在某种意义上是一个大开发区。什么是工业园区这个问题有三个层次的答案。对企业而言，园区为其提供了发展、生产和交易的空间，它是全球工业分布中的区域布局。园区是全球化经济活动价值链中特殊的一环，是为了获得竞争优势所做出的经营选择，这意味着，进入园区就能获得低成本的生产要素(如劳动力等)和其他地域资产(包括靠近市场、政策环境和基础设施)。对园区开发者而言，园区是一系列活动的过程，包含规划、开发、推广、维护、服务、改造等。对政府而言，园区是社会、政治和经济政策的载体，是实现政策的手段，是实现发展目标的工具。除了一般的自由贸易和投资环境以外，园区还可以实施更为优惠的政策，诸如税收优惠和管理上的便利等。拥有战略意义的地理位置，稳定的政治环境，高效的公务员队伍，透明的法律系统，配套的基础设施和便捷的交通通讯网络，构成了工业园。
        2．提高交易速度的安排
        新加坡开发区成功关键之一是中央和地方合一的单一层次政府以及交易速度快。园区顾客在现代经济中面临着巨大压力。速度在很大意义上决定了交易成本。一站式服务与其说是一种实际的服务方式，不如说是在投资决策过程中支持商业的一种表示。新加坡工业园区的真实优势在与政府相关的交易成本很低，包括投资许可、营业执照、城市规划与建设设计许可、劳动力、税收、进出口报关服务和其他监管活动等的相关费用都不高。集聚政策、人力资本政策、资本与劳动力合作等安排，使机构之间协作变得简易。信息流动量被极大地减少了。交易速度快于其他地区。德州仪器公司式的奇迹在美国来说是难以置信的。大部分国际化中心城市的公共管制结构要比新加坡更为复杂。东盟成员国由于其中央、省级和市级政府多层次结构模式就不能具有这种优势。
        3．园区的开发者拥有专营权
        直至今天，裕廊镇管理局还控制着工业用地、科技园区和商业园区的供给权。新加坡工业园区的竞争对象在国外，而非国内园区。这一点与世界上许多国家不同。竞争有三种类型：国家之间、地方政府之间以及园区开发之间的竞争。企业在一个园区的产出供给可以同时提供给全球消费者。硅谷的工业园区分布在若干城镇，不仅相互之间竞争，还要与盐湖城、西雅图、128公路地区和研究三角地地区的企业竞争。在菲律宾，有300个多个工业园区和出口加工区相互竞争。在马来西亚，有槟榔与吉隆坡的多媒体走廊的竞争。北京地区有24个工业园区(虽然理论上都是政府所有，但隶属关系不同)，不但相互竞争，并且与上海、天津和广东的工业园区展开竞争。苏州的例子也很好地证明了这一点。新加坡的安排保证了较好的规模经济，提供了较好的经济发展空间(多元化)，降低了租金，摊薄了共享设施的成本，可以提供公共服务，提高推广效率战略，树立园区品牌，更重要的是节约了土地资源。
        4．开发区制度安排原动力
        这种制度是由环境压力和内部驱动产生的。环境压力包括在资源稀缺空间中的竞争压力、从马来西亚独立后的压力、英国撤军压力以及地区间的竞争压力等。对于环境压力，可以从20世纪60年代初期看出来。1961—1964年，发展工业区是基于两点考虑。一是与设立在马来西亚的Petalying Jaya市的新工业区进行竞争。如果要吸引投资，则新加坡至少需要提供相似的或更好的设施。二是当时新加坡的工资水平已经很高，为了吸引工业，政府必须考虑其他降低投资成本的方式。对土地和资源强制征用建立工业区是有效方法之一。内在驱动力量包括政府公务员服务精神、法制、儒家文化以及人民行动党的领导。环境的压力导致新加坡工业园区必须有很强的适应性，在竞争中获胜；内在驱动力量是新加坡能够适应环境的能力。通过四十多年的发展，新加坡工业园区已经成为世界上最成功的案例之一，并且建立了数十个海外据点。这些实践逐步制度化为惯例和准则。
    激励因素包括在竞争中获胜的荣誉感，对国家的忠诚、薪酬、提升以及职业经验。惩罚包括：耻辱、失败和离职。新加坡同时采用了上述两种机制，但主要是前者。工业园区提供了最好的制度性安排，目标是低交易成本。主要做法包括：一体化的基础设施、稳定的劳动力(职员的可获得性，包括国外员工)、快速的运输系统、稳定的宏观经济体系、独特的产业战略(政府和私人的联合)、专业知识的积累、税收优惠、单层的管理结构以及自由贸易体制等。
        5．现代体制
        从裕廊开发区的发展过程可以看出，其开发区体制在四十多年里走过了一条从超自主到现代化的道路。包括政府财政资金投人比重逐渐减少直至停止、政府职能与开发职能的分离、开发的专业化和房地产化、开发主体的集团化运作、载体在公共产品性减少后的开发职能社会化以及土地价格的市场化等。