黄念祖净修捷要报恩谈:档案双轨制的提出——《中国档案》2000年第八期发表

《中国档案》2000年8期发表

                                 电子文件与纸质文件归档方法配套改革的实践

长期以来，关于电子文件归档和纸质文件归档方法改革的呼声很高，各地从不同角度做了些有益的尝试，档案刊物陆续刊登了一些文章，我们也十分关注。今年，白城市档案局馆针对市直机关立档单位的实际情况，在部分单位进行了电子文件与纸质文件归档方法配套改革的实践，取得了令人满意的效果。我们主要做法和体会是：

                     主  要  做  法

一、问题的提出

十多年来，白城市直机关纸质文件归档采取的是“一事一卷、软卷皮、用盒装”的方法，尽管比过去的立“厚卷”的方法有所改进，但文件分类难、程序多、要求细、工作量大的弊端并没有从根本上解决。在机关无论是新文书还是老文书，包括我们的业务指导人员在内，一直对文件归档的繁琐程序有畏难情绪，无形中影响着文件归档工作的进度和质量。对电子文件的归档，从97年开始，我们在市直机关进行了纸质文件与电子文件归档两套制的实践，《市、县级档案馆接收电子文件的研究》项目获99年度国家档案局科技进步奖。特别是《中国档案》1999年第4期刊登了我们《档案局超前指导，档案馆提前接收——电子文件管理实践》的文章后，全国有七个省（市、区）档案同行来电来函索取文字材料。但我们深深地认识到这项工作仅仅是个开始，应尽快向实际应用方向发展。鉴于上述两方面的因素，局馆领导班子开始思考电子文件与纸质文件归档方法的配套改革问题。经过深入基层调研，召开试点座谈会、业务研讨会等多种方式论证，制定了电子文件与纸质文件归档方法配套改革试点方案，并以正式文件下发。改革的主要内容有：一是试点单位99年度归档的纸质文件，都要有电子文件相对应，做到微机检索档案全文，为纸质文件归档方法改革打下基础。二是改革纸质文件的归档方法。档案实行文件级管理，归档文件不装订，直接装盒保管。三是改革保管期限。归档文件只分为进馆与不进馆（进室）两种。四是改革档案进馆时间。电子与纸质文件归档后即向档案馆移交。改革的总体目标是：减少文书部门归档工作量，减轻档案馆以后的负担，做到纸质文件归档就全部进入微机，实现一般查档不调用档案原件，完成电子文件与纸质文件归档方法的根本变革，推动档案馆由管理实体型向效益开发型转变，跟上机关办公自动化、信息管理现代化的步伐。

二、工作的步骤

（一）选定试点单位，提前工作交底。我们在选择试点单位的过程中，注意了试点单位代表的层面。有机关办公部门、党委组织部门、政府职能局、基层事业单位，而且试点单位各方面条件不尽相同。机关的七个试点单位都是文书兼档案员，事业单位是专职档案员且负责文书立卷工作。有两个单位与上级联网，四名文书能直接操作微机。同时，我们把改革的目的、方法、需要做的工作、达到的目标一一向试点单位交底，调动了试点单位的积极性，更便于开展工作。

（二）增加档案管理软件功能，为改革创造有利条件。改革纸质文件的归档方法，档案管理软件的文件录入、排  序选择、打印输出等方面都要增加新的功能，这也是减轻文书工作量的重要环节。我们在试点过程中，程序边试边改，努力达到优化，尽量让微机做更多的事，减少手工劳动。

（三）加强业务指导，边干边研究边提高。由于是一项全新的工作，在实际运作过程中，无论是纸质文件归档，还是电子文件归档都遇到了大量的具体问题。特别是增加的向档案管理系统里扫描、转换以及提供利用方面的指导，要求档案业务人员的责任心要强，指导要到位，否则就会出现大量的返工，影响改革的效果。鉴于此，我们的业务指导人员、微机管理人员与各试点单位人员互相尊重、共同研究，多次召开业务讨论会，解决新问题，总结新经验，统一认识，统一标准，妥善地解决了工作中遇到的各种难题，为试点的成功起到了保证的作用。

（四）搞好检查验收，做好工作总结

依照试点方案的安排，在试点工作结束后，我们组织了专项验收。检查的内容与过去相比简单的多，主要包括文件是否齐全、进馆与进室档案有无明显不合理，纸质文件与电子文件是否对应，用微机提供利用等项目。同时，我们还就试点的细节问题进一步征求试点单位的意见，全面掌握试点工作情况。并以文件的形式把试点工作总结和推广意见通报给市直机关各单位，为改革的深化做了一定的舆论宣传。

三、业务问题的处理

（一）纸质文件归档的业务问题。

1、纸质文件归档排件号问题。我们在补充设计档案管理程序时，在文件按时间排号的总体框架下，考虑了文书人员平时对文件分级别、分责任者、分大小号存放的习惯。（档案学理论讲的是文件之间的有机联系）依次限定了三个条件：第一个条件是文件先分级别，按本级、上级、下级的顺序设计。第二个条件是同一个责任者因发（收）文字不同而分别排文号的，设计程序时用选择项可以做到它们依次连续排列。第三个条件是通过特定的技术方法可以把一件事中密不可分的、时间跨度大的文件依次连续排列。尽管是三层条件，但文书人员微机操作时很简单，平时或一次性把应归档文件的责任者、题名、日期等项输入档案管理系统（并不用考虑文件输入顺序），打印归档目录之前，只需选择确定责任者的排序，微机就可以在限定的条件下自动按时间排出归档文件的件号。

2、坚持档案馆接收档案不重份的原则。按现行的保管期限表，档案馆接收重复文件太多。一份干部任免文件涉及几十个单位主要负责人，档案馆就要接收进几十个重份文件，联合发文同样是大量重复。这次试点，我们采取的是第一责任者单位存档进档案馆，其它单位存档进档案室的方法。如果怕漏存，有关单位之间可以沟通，保证有一份存档进馆即可。否则档案进馆后，不但纸质档案重复，在计算机系统里也重复。可以想象在一个计算机系统里出现几十份的重复档案是什么情形。过去档案馆内重复档案太多，可没人能说清楚有多少，这种弊端到如今没有必要也不应该再继续下去了。

3、采取纸质档案提前进馆的方法。在各单位实现查档微机化的前提下，试点单位归档的纸质文件打印出目录，按顺序装盒后即移交档案馆。达到既不影响平时利用，又保证档案安全的目的。

4、纸质文件归档的具体操作方法。文书人员将本单位上一年度形成的归档文件材料收集齐全，以件为保管单位，去掉金属订，用液体胶水粘文件的左上角，待微机排出件号后，在文件第一页的右上角加盖档号章（档号章项目有全宗号、目录号和件号），填写档号固定文件的位置。归档文件装盒时以装满盒为止，之后在归档文件目录中填上盒号。

（二）电子文件归档问题。

1、产生于纸质文件之前的电子文件归档问题。在纸质文件打印之前就形成的电子文件（包括自己形成、网上下载或从其它部门拷贝的）可直接转换到档案管理系统。

2、会议记录等原始材料的输入问题。我们确定会议形成的结论已通过会议纪要或文件公布的（如干部任免等已产生了电子文件的），可按第一步的方法，直接转换即可。如果会议记录等材料还有具备凭证作用的决定，由立档单位制成电子文件进入档案管理系统，以保证微机查档的全面性（实践看此项工作量很小）。

3、只收到纸质的归档文件可通过扫描产生电子文件转入档案管理系统。

4、统计报表自有系统软件的另行处理。

5、电子文件归档的方法和管理，严格按照1998年白城市委办公室、市政府办公室制定的《白城市直机关电子文件管理暂行办法》、《白城市直机关管理电子文件责任制》规定执行。档案馆按照《白城市档案馆电子文件管理工作细则》管理电子文件，以保证电子文件的真实性、可靠性、完整性和快捷提供利用。电子文件归档后，由立档单位做数据库备份，连同纸质档案一并向档案馆移交。

（三）纸质文件与电子文件归档的配套问题。

1、归档的纸质文件与电子文件件数保持一致。

2、纸质文件归档号与电子文件归档号的一致。因档案管理软件程序设定纸质文件归档号排序确定后，自动转换到电子文件归档号位置，所以纸质文件归档号与电子文件归档号一一对应。

3、纸质档案与电子档案同时移交档案馆。不同的是电子档案是备份移交，不影响在本单位微机上利用。电子档案采取整个数据库移交的方法。

结  果  分  析

我们选定的七个试点单位无论是在硬件设施上，还是在人员素质上都是比较好的。试点单位数占进馆单位数的8%。为了总结经验，摸索规律,我们进行了纸质文件情况统计和电子文件产生方法的统计，见下表（一）、表（二）。

试点单位文件情况统计表（一）

单    位

全年

总数

存档件数占文件总数百分比

进馆件数占文件总数百分比

进馆件数占存档数百分比

市委办公室

1098

515／1098＝47％

244／1098＝22％

244／515＝47％

政府办公室

2505

1190／2505＝45％

710／2505＝28％

710／1190＝60％

市委组织部

647

390／647＝60％

342／647＝53％

342／390＝88％

市档案局

177

62／177＝35％

40／177＝23％

40／62＝65％

市财政局

1788

1050／1788=59％

312／1788＝17％

312／1050=30％

市审计局

613

112／613＝20％

84／613＝14％

84／112＝75％

市人事局

918

82／918＝9％

64／918＝7％

64／82＝78％

最大值

2505

60％

53%

88%

最小值

177

9％

7%

30%

总平均值

1106

44％

23％

63％

 表（一）数据统计分析：

    一、纵向看第二列，七个试点单位99年度收发文件数最多的是市政府办公室2505件，最少的是市档案局177件，相差14倍。这个数字显示出立档单位之间工作量的差别，而1106件的平均数说明了试点单位是机关较大的、收发文件较多的单位。

    二、纵向看第三、第四列，从存档文件件数与文件总件数、进馆件数与文件总件数的比例来分析，比例最高的都是市委组织部，分别是60%和53%，比例最低的是市人事局，分别是9%和7%。存档件数和进馆件数最多的是市政府办公室，分别是1190件和710件，存档件数和进馆件数最少的是市档案局，分别是62件和40件。市政府办公室进馆710件是档案局的18倍，与市委办公室、组织部、财政局、审计局、人事局其它五个单位之和的734件相近。数字表明，单位与单位之间归档文件数量差别很大，据我们平时掌握，市直机关有1/3左右的单位比档案局收发文量还小。给我们的启示是，此项改革如果侧重抓好大的单位，其它一些小单位虽然占一定的比例，但占归档文件的比例则很小。退一步说，即使个别小单位没有微机，暂时不能实现现代化管理也不会影响大局。

三、纵向看第五列，从进馆件数与存档件数的比例来分析，比例最高的市委组织部是88%，比例最低的市财政局是30%。63%的平均数说明进馆件数占归档件数近2/3，我们觉得比例还是偏高。

进馆电子文件产生方法统计表（二）

单    位

拷贝占进馆

文件总数

下载文

件总数

扫描占进馆文件总数

录入占进馆文件总数

市委办公室

100／244＝41％

118／244＝48％

26／244＝11％

政府办公室

699／710＝99％

338

11／710＝1％

市委组织部

252／342＝74％

14／342＝4％

76／342＝22％

市档案局

18／40＝45％

14／40＝35％

8／40＝20％

市财政局

258／312＝83％

54／312＝17％

市审计局

50／84＝60％

4

24／84＝28％

10／84＝12％

市人事局

31／64＝48％

25／64＝39％

8／64＝13％

最大值

99％

48％

1％

最小值

41％

4％

22％

档案馆总比例

78％

11％

11％

    电子文件的产生方法对整个配套改革来说是个关键环节。纸质文件改革为立档单位节省了大量的人力物力，深受欢迎。纸质文件归档后就实现计算机检索档案全文，无疑是对立档单位是一种压力，特别是扫描和录入到底有多大量也是我们最关心的。表（二）回答了这个问题，我们做如下分析：

    一、通过存盘转换进入档案管理系统的件数与进馆件数的比例分析，比例最高的是市政府办公室，达99%，基本上是通过存盘和下载就解决了电子文件问题。最低的市委办公室是41%。站在档案馆的角度看，78%的比例说明存盘是电子文件产生的主要方法，而且还有潜力。

     二、通过扫描进入档案管理系统的件数占进馆件数的比例分析，比例最高的市委办公室是48%，他们上级存档文件多，没与省厅联网，没去拷贝，采取扫描方法解决了电子文件与纸质文件的一一对应问题。市委组织部上级进馆文件少，扫描的文件最少，仅4%。站在档案馆的角度看，11%的比例还能下降。

    三、通过录入进入档案管理系统的件数占进馆比例分析，比例最高市委组织部达22%，原因是他们自觉的把部长办公会议记录的主要内容（包括研究过程的个人意见）录入系统，提高了录入比例，也提高了微机查阅原始记录的全面性。比例最小的是政府办公室仅1%，因为是从网上接收上级文件直接下载的多。市档案局仅把8次会议记录的结论录入微机，却达到了20%比例，进馆文件基数小的缘故。

虽然这些统计是初步的，分析也不一定准确，但总体上讲，随着时间的推移，各行业联网的加快以及各单位对配套改革认识的提高，减少不存盘的损失，通过扫描产生电子文件的会越来越少。同时，可以把录入、转换放在平时，使归档工作走向正规。

几  点  体  会

一、档案战线从上到下只有解放思想，加快改革，才能顺应时代发展的潮流

档案部门是从文秘部门分离出来的，档案工作是文书工作的继续，往往受文秘办公部门的影响很大。如今办公自动化速度加快，档案部门再不加大改革的力度，档案管理现代化将远远落后于办公自动化。如果说不从管理制度、管理方法、管理体系上加快配套改革的步伐，档案理论在有些方面落后于实践的矛盾就会更加突出，对档案事业发展的影响是不言而喻的。我们此项配套改革虽然有的方面还需进一步改进，但有一点是肯定的，它得到了立档单位的普遍欢迎。这说明了改革是有基础的，更加坚定了我们继续深化改革的信心。

二、基层档案部门只要找准结合点，就能推进文书、档案管理现代化的步伐

白城市并不是经济发达地区，无论从档案局馆还是各立档单位，软、硬件条件与发达地区差距很大。但冷静思考后，1997年，我们在各单位微机吃不饱的情况下，着手抓了纸质文件与电子文件归档两套制，从试点到铺开，仅用了两年的时间就取得了成功，得到了国家档案局、吉林省档案局的肯定。这次电子文件与纸质文件归档方法的配套改革，在试点的基础上，我们预计用一、二年的时间完全有可能在市直机关全部推广，并逐步延伸到基层立档单位和所辖县（市、区）档案系统。

三、大胆改革与可行实用相结合，是改革取得成效的关键

坚持为实践服务的观点，采取换位思考的方法，是我们这次改革的思维方式。改革纸质归档文件不分类、不装订方法在基层立档单位早有思想基础，档案局具体业务指导的同志也觉得很有必要。在国家没有规定的情况下我们试点的动力主要来源于实践的需要，这也是我们敢于改革的前提。按国家档案局文件保管期限的规定，只分进馆档案与进室档案两种，是我们在三种保管期限难划分的困惑中，在开展档案馆馆藏档案价值鉴定后，进一步加深认识的，为此才下决心大胆改革。改革档案进馆时间，是在实行电子文件和纸质文件两套制基础上，在不影响立档单位平时利用的情况下，为克服归档文件不装订容易散失的弊端，从有利于保护档案原件出发所采取的措施。从实践上看，三个方面的改革在八个单位试点达到了预期的目的。

实践证明，我们实行的这种电子文件与纸质文件归档方法的配套改革，方向是对的，是档案局馆工作适应信息社会发展的需要，尽早进入社会信息系统循环的有效措施。