香香美食主持人小香香:土地管理法中农村房屋征收与补偿制度的修改

土地管理法中农村房屋征收与补偿制度的修改  

2011-03-18 17:21:46|  分类： 土地管理 |  标签： |字号大中小 订阅

  2011年1月22日，国务院法制办负责人在《征收条例》公布的新闻发布会上曾表示：“从我们调查了解的情况看，现在矛盾突出的确实主要在集体土地征收方面，但国有土地上的房屋征收和集体土地征收是分别由条例和土地管理法调整的，通过行政法规对征收集体土地作出规定是超越立法权限的。我们将会同有关部门抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改，由国务院尽早向全国人大常委会提出议案。”2011年1月30日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在国新办举行的“三农工作和水利改革发展”新闻发布会上指出，《征收条例》中的一些重要原则，对于下一步修改土地管理法中涉及征收农村集体土地的问题有很强的指导意义。由此可见，《征收条例》出台后，土地管理法有关集体土地征收与补偿部分的修改就成了当务之急。

  笔者认为，土地管理法在调整其征收与补偿部分时，应当着重考虑如下四大方面：

  第一，集体土地上的征收问题包括土地征收与房屋征收。集体土地征收指的是因公共利益的需要将集体土地所有权征为国有，同时对土地所有权人及其他权利人实施补偿的活动。而集体土地上的房屋征收，指的是在不改变集体土地所有权情况下，基于公共利益需要，对农民房屋所有权实施征收并收回其宅基地使用权，同时予以补偿的活动。目前，集体土地上的房屋拆迁，不限于因集体土地征收时的房屋拆迁，也包括收回宅基地使用权的房屋拆迁行为，如《北京市农村房屋拆迁管理办法》就将农村房屋拆迁区分为征收拆迁与占地拆迁，该办法第二条规定：“在本市行政区域内因国家建设征用集体土地（以下简称征地）或者因农村建设占用集体土地（以下简称占地）拆迁房屋，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本办法。”从2006年在我国各地开展的建设用地指标增减挂钩试点，通过土地整理方式拆除农村房屋并复垦宅基地的活动，也系不改变集体土地所有权，对农村房屋实施征收并收回其宅基地使用权的活动。根据立法法第八条规定的“非国有财产的征收”事项“只能制定法律”的要求，涉及到农村房屋的征收问题，只能制定法律，因此，在修订土地管理法有关征收补偿问题时，应当同等处理征地拆迁问题与集体土地上的房屋征收问题，特别对当前各地开展的建设用地指标增减挂钩试点涉及到的房屋征收正当事由、安置补偿及相关程序予以法律细化，以规范、制约试点过程中出现的大拆大建、侵害农民权益现象。

  第二，征收集体土地及房屋的补偿问题。征收集体土地及农村房屋的补偿，是否沿用市场原则，这既是一个现实的问题，也是一个法律的问题。由于集体土地所有权在我国依法不能自由流转，其市场价值并不存在，而宅基地也只能在有限范围内流转，通过何种方式确定其市场价值并实施补偿存在操作上与法律上的困难，因此，集体土地征收及房屋征收补偿不能简单照搬《征收条例》的市场定价原则。我国现有的土地管理法律法规中，注重的是对被征地拆迁农民的居住安置与生存保障，被征收人的财产性损失则采用适当补偿标准，无法采取量化公平的补偿标准，也往往引发诸多的征地拆迁纠纷。

  笔者认为，随着我国社会主义市场经济的日益发展，特别是我国国力的日渐增强，过去通过政府低价征地高价卖地，以推动工业化与城镇化的模式已经没有继续存在的必要。中共中央多次发布的一号文件，既体现了高度重视农村发展的精神，也表现出了对城市反哺农村的强烈意愿。集体土地征收与房屋征收补偿问题的关键在于改变土地性质及用途时，是否将其收益全部或部分返还给农民的问题，而这在土地法律理论上，实际是一个土地发展权问题。因此，我国修改土地管理法时，不应仅限于征收部分的条文调整，同时也应该配套考虑其他制度。为解决被征收农民补偿过低问题，由被征收农民共享土地征收产生的收益，应当成为土地管理法及相关法律法规调整的重心。

  第三，征地撤组后农村房屋的征收问题。因为房屋拆迁的困难，集体土地征收时往往将宅基地范围排除于征收范围之外，同时，又因为农用地的减少，相关村组可以依照相关政策规定转为城市建制，各地因此出现了不少“城市居民”集中的农村。不少地区将该类农村集体土地直接转为国有土地，纳入国有土地管理体系内。但是，对于该类房屋拆迁时，各地的做法却存在较大的差异：多数地方直接适用《征收条例》及地方制定的城市房屋拆迁管理办法实施拆迁，有些地方则在部分程序及补偿问题上仍然适用征地拆迁政策。国务院法制办公室、国土资源部《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》（国法函[2005]36号）曾经指出：“农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。”也就是说，对于该类剩余的集体土地，仍然需要通过法定征收程序进行。但是，当下各地方对市区内的征地撤组后农村房屋的拆迁，大多适用城市房屋拆迁法规，《征收条例》出台后是否仍然具有适用的空间，需要在土地管理法修改时作出明确回应。

  第四，集体土地及房屋征收模式的多样化问题。一般情况下，土地征收应有具体建设项目对应，方能确定其公共利益性。但是，在某些情形下，如“城中村”的治理，类似《征收条例》中的旧城区改建活动，作为其手段的土地征收即具备公共利益的主要目的。因此，对“城中村”的征收改造，应当设定专门的征收模式，采用多种方式方法以实现“城中村”的系统改造，在某些情况下，甚至不排除商业主体主导的改造活动。同时，城市新区的建设，也往往只有通过前期对集体土地的统一征收后，方能在后期由政府主导推动新城建设，因此也可以借鉴在我国台湾地区已有的“区段征收”模式，推动城市新区的有序发展。考虑到全国各地区有其不同的具体情况，土地管理法修订征收部分时，应当在设定集体土地征收或房屋征收的一般模式后，同时针对具有特殊性且又在实践中问题已经较为特别的类型设定特定征收模式，以灵活处理纷繁复杂的集体土地与房屋征收问题。

  （作者系武汉大学法学院博士研究生）