香奈儿的歌:刘植荣：国际刑警组织凭什么通缉卡扎菲

刘植荣：国际刑警组织凭什么通缉卡扎菲

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国际刑警组织及其运作

作者：刘植荣

    根据国际刑事法院的请求，2011年9月9日，国际刑警组织（INTERPOL）向188个成员国（地区）发出了最高级别的红色通缉令，全球缉捕卡扎菲！罪名是反人类最，包括屠杀、迫害民主抗议人士和持不同政见者。那么，何为国际刑警组织？它是怎么运作的？

    国际刑警组织的总部设在法国里昂，是世界性的警察合作机构，负责进行预防犯罪研究，传递犯罪信息，协调各国打击跨国犯罪，并对成员警方进行技术培训。截止到2011年9月10日，国际刑警组织共有188个成员国（地区）。  

一、国际刑警组织的创建与发展

    一个涉及王室的犯罪案件，成了创建国际警察合作组织的动因，并得到世界各国的积极响应。国际刑警组织在两次世界大战中处于瘫痪状态，但战后得到了迅速的恢复与发展。

    1.第一次国际刑警大会

    从11世纪开始，法国、德国、奥地利和俄国都相继建立起自己的警察制度，但这时候的警察都是为皇权服务的，是一种政治镇压工具，很少过问社会治安事务。如1032年，法国国王亨利一世为维护其统治和防御外族人的侵略，组建了法国历史上的第一个宪兵组织 ——巴黎宪兵队，其职责是保护国王利益，管理王室财产。

    美国首先建立了专门从事打击刑事犯罪的警察机构。1789年，华盛顿总统任命了16名联邦执法官，专门负责全国的刑事犯罪活动。在欧洲，19世纪初才出现了现代警察职能的警察组织，1817年法国创建了巴黎治安队，1829年英国创建了大伦敦警察，1843年布鲁塞尔创建了专门进行现场拍照的刑侦警察，1844年美国组建了纽约警察，1862年在澳大利亚的悉尼组建了一个警察中心，1873年加拿大创建了西北骑警,即现在皇家骑警的前身，1878年大伦敦警察成立了第一个刑警队。19世纪的最后一个年代，柏林、维也纳、马德里、罗马、旧金山、芝加哥、布易诺斯艾丽斯、里约热内卢等城市相继创建了现代警察组织。

    19世纪中叶，火车、轮船等交通工具的发明与运用，为人们的跨国旅行提供了方便，从此国际犯罪问题也逐步纳入了警察的议事日程。1893年柏林大学的教授弗朗兹·瓦伦斯特在一本法律手册中写道：“当今的盗贼在维也纳、伦敦和巴黎作案就像在家门口作案一样容易。假卢布在法国印制，然后到德国分销，那里的犯罪团伙在几个国家活动。”

    这时各国的警察只能在本国领土上执法，法国的警察不能到英国逮捕犯罪嫌疑人，同样，英国的警察也不能到法国执行逮捕任务。当时，人们越来越意识到建立国家之间警察合作的必要性。但真正把此事提到建设性议程上的是摩纳哥大公阿尔贝特一世。

    那么，为什么阿尔贝特会成为国际刑警组织的倡议者呢？1914年66岁的阿尔贝特和一位德国妙龄女郎邂逅于赌博俱乐部。这位女郎和她的男友在赌博时，多次通过一条秘密通道避开王宫的警卫溜到王子的私人房间。一天晚上，她和大公在花园的长椅上调情，她的男友则趁机盗走了大公房间的许多珍宝，随后两人跑到了意大利，大公则束手无策，因为摩纳哥的警察不能到意大利去抓人。于是，大公产生了建立国际间警察合作的念头。

    当年，阿尔贝特邀请世界各国的法学家、警察和司法官员到摩纳哥开会，会议的名称叫做“第一次国际刑事警察大会”，共有24个国家的188名代表（其中3名女性）参加了这次声势浩大的会议。大会4月14日开幕，20日闭幕，历时7天。大会决定建立国际警察的犯罪档案中心，确定法语为大会和国际警察联络的工作语言，并决定第二次大会于1916年在罗马尼亚首都布加勒斯特举行。大会达成了在打击国际犯罪集团的斗争中互相协助和交流刑侦科技情报的协议。

    然而，2个月后，一恐怖分子在萨拉热窝暗杀了奥匈帝国的王储弗朗兹·费迪南和他的妻子，由此而引发了第一次世界大战。国际刑警第一次大会所形成的一切决议也因此而夭折。

    2.第二次国际刑警大会

    如果说第一次国际刑警大会要归功于摩纳哥的王子阿尔贝特，那么，第二次国际刑事警察大会的倡议者则是奥地利国家警察总监兼维也纳警察局局长约翰·斯克伯。他向世界各警察组织发出了300多封邀请信，邀请他们派人参加定于1923年9月在维也纳召开的第二次世界刑事警察大会。届时，共有138名代表出席了这次大会（中国也派了代表参加，但代表在大会结束后才到达）。斯克伯在大会开幕式上讲道：“大会的目标不是仅仅建立在旧帝国土地上诞生的警察之间的联系，也是为了建立世界人民之间的新的友谊。”

    经过5天的讨论，决定成立“国际刑事警察委员会”，该委员会的永久办公地点设在维也纳，国际刑警委员会大会每年举行一次，由欧洲各国的首都轮流举办。在本次大会上，斯克伯当选为大会主席，他的助手奥斯卡·德斯勒当选为秘书长。

    国际刑警委员会在开始并不被人们熟悉，而是在1946年随着International Police的使用和1956年更名为“国际刑事警察组织”（Organization internationale de Police criminelle）,人们才逐步认识了国际刑警组织。

    3.国际刑警组织的发展

    国际刑警组织从建立那天起，就在打击国际犯罪方面起着重要的作用，从1923年到1933年，该组织共协助捕获了3,240名犯罪嫌疑人。

    第二次世界大战爆发后，希特勒尽一切努力控制国际刑警组织。1940年8月，当时的大会主席海迪驰在柏林选址，1941年4月15日，将国际刑警组织总部迁到柏林西郊，从此，国际刑警组织成了盖士太保的组成部分。

 1946年6月3日，在比利时国家安全总监弗罗仁特·卢瓦日的倡议下，召开了国际刑警的第15次大会，决定将国际刑警委员会的总部由柏林迁往巴黎，选举法国刑事警察局局长路易·杜克鲁为秘书长，并决定英语和法语为该组织的工作语言。

    法国为战后国际刑警组织的发展做出了显著的贡献，法国为总秘书处免费提供办公楼，并为总部的工作人员支付工资。1946年7月22日，简·纳波特在巴黎邮政局注册国际刑警委员会的名字时，首次使用INTERPOL，1967年5月25日，国际刑警组织启用了自己独立的办公楼，从此该组织不断壮大，并在打击国际犯罪斗争中起着越来越重要的作用。1989年5月19日，国际刑警组织迁往法国中部城市里昂。 

二、国际刑警组织的运作

     国际刑警组织只是一个协调机构，通过信息传递、国际通告、刑警年会和国家中心局等形式和组织进行协调，打击跨国犯罪。虽然按国际刑警组织的章程，不得处理有关政治、军事、宗教或种族性质的案件，但它有时因受一些大国的操纵而违背这一章程。如2000年3月22日，国际刑警组织就按海牙国际法庭的请求，发出了对南斯拉夫联盟总统米洛舍维奇的逮捕令，这是国际刑警组织自组建以来首次通缉一个国家的元首。

    1.国际刑警组织的组织及其职能

    根据1956年6月13日生效的《国际刑警组织章程》，国际刑警组织的宗旨是：“在各国现行法律的限度内，并本着‘世界人权宣言’的精神，保证和促进各国刑事警察当局之间的最广泛的相互支援，建立和发展有助于有效地预防和镇压一般犯罪的各种机构和制度。” 该组织不准进行政治、军事、宗教或种族性质的干预活动。国际刑警组织的组织机构包括：全体大会、执行委员会、总秘书处和国家中心局等。

    全体大会是该组织的最高权力机构，由各成员委派1名或几名代表参加。全体大会的职责是制定预防和打击犯罪的有效措施，审议秘书长制定的下一年度活动计划，选举各类职权人员，决定该组织的财政预算，审查和批准与其他组织达成的协议。全体大会每年举行例会，在大会期间可成立特别委员会处理特殊事务。如1995年10月4日——10日在北京举行的国际刑警组织第64届全体大会上，就成立了毒品委员会、计算机与电信委员会、财务委员会和国际经济犯罪管理委员会。

    执行委员会由该组织的主席、3位副主席和9名代表组成。主席每4年选举一次，副主席和执委会的9名代表每3年选举一次，均不得连选。执委会负责监督大会决议的实施，筹备大会的议事日程，向大会提交工作计划和方案，并监督秘书长的行政工作。

    总秘书处是国际刑警组织的执行机构，也是与刑事犯罪作斗争的情报和技术中心，它由一些常设组织（处）组成，如第一处（行政处）、第二处（警察处）、第三处（教育培训处）、第四处（技术援助处）。秘书长对执委会和全体大会负责，由执委会提名，经全体大会批准，任期5年，可以连选连任，但到65岁时必须辞职。总秘书处负责实施全体大会和执委会的各项决议，确保国际刑警组织进行有效的行政工作，与国际和各国有关当局保持联系，汇总和分发犯罪情报，做好全体大会、执委会及其他会议期间的秘书工作，草拟下一年度的工作计划，提交大会和执委会批准。

    国家中心局是国际刑警组织的外部机构，各成员都应指定一个机构为其国家中心局，负责与国际刑警组织、其他国家刑警组织以及国内各个部门的联络。

    现在，国际刑警组织使用的工作语言是法语、英语和西班牙语，阿拉伯语也可在大会期间使用，也可作为秘书处的工作语言。

    2.国际警察合作的途径与方法

    过去，国际刑警的合作比较单一，主要是在国家中心局与国际刑警总部之间以及国家中心局之间进行。随着警察地区合作组织的建立，国际警察的合作途径也越来越多样化。

    国际刑警组织的地区合作组织有“亚洲合作工作组”、“非洲亚区局”、“欧洲联络处”，另外还设有“联络官”，如亚洲有29名联络官，欧洲有38名。

    处理洲际之间的犯罪事务通常要经过国际刑警总部，或直接与犯罪的涉及国联系；各大洲内各国之间的警察事务合作则可直接通过地区合作组织进行协调；相邻国家的合作则可通过联络官进行。欧洲联盟15个国家在国际刑警组织之外建立了“欧洲警察组织”，欧洲警察组织使用11种工作语言，主要进行欧盟成员之间的犯罪信息交流，进行犯罪分析，协助犯罪调查。

    不管何种途径，犯罪信息交流是国际警察合作的主要内容。各国家中心局都要把跨国犯罪分子的档案材料通过X.400送到总秘书处或相关国家中心局，联络官同样负责将所管地区的跨国犯罪信息报告给地区警察合作组织。

    国际警察在请求对方协查犯罪嫌疑人或其他事项时，向成员发出“通告”。通告共有5种，它也是由首次使用国际刑警组织一词的法国警官简·纳波特发明的。

    （1）红色通告  该通告上印有被通缉人的照片、详细体貌特征、护照号码和指纹。红色通告相当于逮捕证，任何成员的警察收到此通告后，应对被通缉的人实施逮捕并羁押，直至将其引渡到求助国。

    （2）绿色通告  要求对被通缉的国际犯罪分子进行监视，在必要时采取适当的措施对其进行控制。

    （3）蓝色通告  要求对方协查被通缉人的详细情况——真实姓名、化名、犯罪记录和行踪。

    （4）黄色通告  提供失踪者或健忘证患者的一些信息，请求查找或辨认与该信息相符的人。

    （5）黑色通告  提供不明尸体的一些信息，寻求对其进行辨认。

    黄色通告和黑色通告通常不是针对犯罪嫌疑人的，而多应用于无辜的人或受害者。

    总秘书处的信息咨询科负责答复各成员的咨询，该科每月要处理10,000多个信息。信息咨询科下设四个组，雇佣法国文职人员，组长由外国警察担任。第一组和第二组负责处理英文信息，第三组处理法文信息，第四组处理西班牙文信息。尽管总秘书处装备现代化，没有国家中心局的合作也是无法运转的。国家中心局同样每天要处理大量的信息，如英国国家中心局在1990年就收发了115,000份信息，美国国家中心局现在每年要收发200,000多份信息。国际中心局的人员构成是不尽相同的，像英国、法国和中国的国家中心局的官员专司国际刑警的职能，而希腊、葡萄牙和德国的国家刑事警察均同时担负国际刑警的职能。

    国家中心局之间的直接合作也成为当今国际警察合作的一种模式。1990年5月，美国中心局和加拿大中心局建立了“美加热线”，这两国的国际刑警可以利用信息网络查阅对方的有关犯罪信息。该热线每天24小时开通，平均每月互换信息45,000条。

    除了犯罪信息交流外，人员培训也是国际警察合作的一项主要内容。总秘书处经常对各国家中心局的成员进行通信设备使用和新技术推广等培训班，在打击贩毒和恐怖主义方面也经常对有关人员进行培训。 

三、国际警察在合作中的冲突

    虽然国际刑警组织成员在打击跨国犯罪中进行了有效的合作，但由于各国、各地区的政治制度、法律制度、宗教信仰等的不同，在合作中难免产生一些冲突。

    1.财政冲突

    国际刑警组织的经费主要来自各成员的会费和一些个人及组织的捐赠。各成员经常为会费的摊派不公而有意阻碍该组织的一些活动。会费按预算单位（1995年每个预算单位=71,300法郎）交纳，1996年共有1,735个预算单位，根据各成员的财力，摊派其应交纳的会费。6个富国担负所有预算的34％：美国为80个预算单位，英国、法国、意大利和德国均为72个预算单位，日本为60个预算单位。

    一些成员由于经济等原因拖欠会费，截至1994年12月31日，欠款高达4,426,000瑞士法郎。经费的短缺造成一些合作项目无法进行，以致大会对那些拖欠会费的成员采取制裁，如其代表在大会期间无表决权，总秘书处停止对其进行技术援助，甚至要停发文件和断绝通信。这样，欠费成员被排斥在国际刑警组织之外，而成为犯罪分子的避风港。

    2.司法冲突

    由于各成员的内部法律不同，对犯罪的解释和处置也不同，为此，国际刑警在合作时常发生矛盾。对恐怖案件的处理就是一例，有的国家认为该案件属于政治或民族范畴，国际刑警不应插手；有的国家则认为，应对恐怖活动按一般刑事犯罪来起诉。如果一个恐怖分子在一国犯罪后逃往他国避难，如避难国不认为恐怖活动是普通的刑事犯罪，则在红色通告发出后可不引渡该恐怖分子。1995年的车臣人质事件期间，俄罗斯国家中心局曾要求总秘书处转发他们的国际红色通告，但遭到了拒绝，使俄罗斯警方对国际刑警组织很是不满。另外，一些国家的中心局泄露其他国家的警察情报，使其警务活动受到损害。

    国际刑警组织是一个非官方的组织，它不能像联合国那样对有过失的国家实行制裁。然而，该组织内部有一个“自然的”制裁措施：如果一个国家受到另一个国家的错误对待，这个国家的中心局可拒绝与过失国家中心局进行所有的双边合作。 （作者博客：http://blog.sina.com.cn/zhirong