食堂承包:公权有界限强制须谨慎-国土资源系统贯彻实施《行政强制法》

　　国务院日前印发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政强制法〉的通知》。《通知》从加强对行政强制法的学习、宣传和培训、认真做好有关行政强制规定的清理工作、依法规范行政强制实施主体、严格遵守行政强制程序、强化对实施行政强制的监督等五个方面，对行政机关贯彻实施行政强制法提出了具体要求。明年1月1日这部法律将正式实施。充分认识施行《行政强制法》对国土资源管理产生的影响，准确把握《行政强制法》对行政执法提出的新任务、新要求，成为国土资源管理部门当前面临的一项紧迫任务。

　　本期我们邀请业内部分专家，就国土资源管理部门贯彻实施《行政强制法》展开讨论。

主持人

陈相花  本报记者

嘉   宾

潘    辉  国土资源部执法监察局

侯福志  天津市国土资源和房屋管理局

杨玉章  福建省国土资源厅

范    真  国家土地督察济南局

谭立华  湖北省谷城县国土资源局

国务院要求贯彻实施《行政强制法》

　　本网讯（晓  华）  据新华社北京9月1日电，为做好《行政强制法》的实施工作，日前国务院印发《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政强制法〉的通知》。《通知》指出，行政强制法是继《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等之后又一部规范政府共同行为的重要法律，对保障和监督行政机关严格依法履行职责，提高行政管理效率，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。

　　根据《行政强制法》的规定，结合当前行政强制设定和实施的实际，《通知》对行政机关贯彻实施《行政强制法》提出了具体要求。

　　各级行政机关工作人员特别是领导干部，要带头认真学习《行政强制法》，充分认识施行《行政强制法》对政府管理将产生的影响，准确把握《行政强制法》对行政执法提出的新任务、新要求。

　　国务院各部门要抓紧对自己负责执行的行政法规中有关行政强制的规定进行梳理，对需要修改或者废止的提出处理意见。凡与《行政强制法》不一致的有关行政强制的规定，自《行政强制法》实施之日起一律停止执行。

　　要抓紧依据《行政强制法》开展行政强制实施主体清理工作，行政机关没有法定依据实施行政强制、行政机关内设机构以自己名义实施行政强制措施、非行政机关未经法律或者行政法规授权行使行政强制权的，都要予以纠正。

　　要强化程序意识，并结合实际，建立健全有关配套制度，保证把行政强制法的各项程序规定落到实处。

　　要将有关行政强制的规定作为法规规章备案审查的重点，加大审查力度，对违法设定或者规定行政强制的，要坚决予以纠正。要完善当事人对行政机关实施行政强制进行陈述申辩的制度，尊重并保障当事人申请行政复议、提起行政诉讼、要求损害赔偿的权利。

　　话题之一

　　《行政强制法》颁布实施，对国土资源行政执法将产生哪些影响？对行政执法提出哪些新要求？

　　侯福志：《行政强制法》是继《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政许可法》之后，国家出台的用于规范和约束行政机关及公务人员行政行为的基本法，其颁布和实施，对国土资源行政执法工作将会产生深远的影响。

　　首先是进一步规范了行政强制行为，有利于维护行政机关的公正形象。过去，在强制措施的设定和执行上普遍存在着一定的随意性，《行政强制法》的出台，将会使强制措施的设定更加严格，有助于恢复公众对法律和行政机关的信心。其次是进一步规范了强制执行行为，有利于提高法律的执行力。过去，行政机关在作出行政处罚后，往往得不到司法力量的支持，影响了法律的严肃性和社会公平，使违法者逍遥法外，出现了守法者吃亏，违法者占便宜的社会现象。《行政强制法》的出台，规范了行政机关和司法机关强制执行程序，约束了行政机关和司法机关的行为，确保了行政行为得到及时有效地执行。再其次是进一步约束了行政机关的行为，有利于维护管理相对人的合法权益。《行政强制法》坚持平衡、兼顾理念和最小侵害的原则，在行政强制设定权分配机制、行政决定的强制执行体制、行政强制行为程序等方面，作出了比较系统的制度安排，体现了人文关怀和法治精神。

　　范真：《行政强制法》中体现的立法理念，对国土资源行政主管部门正确地行使行政权力具有重要的指导意义。

　　一方面，《行政强制法》对行政权设定控制得非常严格，规定除法律和法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施，而行政强制执行更是只能由法律进行设定。因此，有学者评论《行政强制法》的“控权法”性质相当明显。这对国土资源行政管理工作很有启示。我们既要抓住《土地管理法》修订的大好时机，将国土资源行政管理工作中需要设定行政强制权力的内容充分实现，为下一步开展工作留足空间；又要在国土资源行政管理工作中遵循“控权”理念，严格依照法律规定的内容和界定的范围开展行政行为，严格自我约束，防止权力滥用和无序扩张。

　　另一方面，《行政强制法》体现了对公民权利的严格保护。《行政强制法》规定了“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行”，“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”等具体保护的条款。这些都体现出行政管理的目标不以影响当事人的基本生活为代价，不再是一味地、更多地追求行政效率，而是开始强调追求行政效率同时要维护个体尊严，崇尚程序正义，这些理念也不仅仅针对行政强制执行，也代表着行政管理理念的改变和提升。

　　杨玉章：国土资源行政管理过程中，对当事人作出的限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政决定常常难以执行下去，申请人民法院强制执行，不是法院不予立案受理，就是立案了不执行，结果不了了之。这种情况在《行政强制法》施行后或许会有根本改观，让国土资源法律法规的施行更能落到实处。

　　《行政强制法》对申请法院强制执行的时限、程序、复议、法律责任等均作出了明确具体的规定。这些规定相当有力，不仅有利于保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，促进依法行政，也有利于督促法院及时受理行政强制申请，实施强制执行行政决定，改变以往法院怠于执行行政决定的消极、被动局面，促进行政效率和司法水平的提高。

　　话题之二

　　强制执行权，一直以来是国土资源执法的关注点，也是强力争取的权力。《行政强制法》最终明确了行政强制措施、行政强制执行等行政强制行为的实施主体。怎样理解国土资源部门在行政强制行为中的权力，规范自身行为？

　　潘辉：“徒法不足以自行”，在当事人拒不履行行政决定时，希望拥有强制执行权，能够直接而不是通过申请法院，强制违法行为人履行行政决定，这是国土资源主管部门长期面对“制止难、查处难”时无奈的心声。国土资源执法实践中，对于违法行为，执法人员只能苦口婆心反复劝阻、不断下达责令停工通知书，千辛万苦调查取证作出的行政处罚决定，还得申请法院强制执行，法院同样面临执行难的问题。在这种情况下，出现“求人不如求自己”的想法也是可以理解的。国土资源主管部门希望的强制权包括两个方面，一是制止违法行为的强制措施权。在当事人拒不停止国土资源违法行为，国土资源主管部门可以采取查封、扣押等强制措施。二是履行行政处罚决定的强制执行权。在当事人拒不履行行政处罚决定时，国土资源主管部门可以强制执行。《行政强制法》的颁布实施，能否给我们提供一个新的契机，满足我们的希望呢？客观讲，查封、扣押等行政强制措施对于制止国土资源违法行为的作用是显而易见的。但是，《行政强制法》明确规定，行政强制措施只能由法律设定。现行的《土地管理法》、《矿产资源法》并没有设定查封、扣押等任何行政强制措施。因此，按照《行政强制法》的规定，各级国土资源主管部门及执法人员在制止、查处土地、矿产违法行为时，不能采取查封、扣押等措施。

　　虽然不能实施查封、扣押这种行政强制措施，但是我们可以充分利用《行政强制法》、《行政处罚法》关于证据的相关规定，通过“证据先行登记保存”的措施来达到制止、查处违法行为的目的。根据《行政强制法》规定，为防止证据毁损，对公民、法人或其他组织的财物实施暂时性控制是一种行政强制措施。《行政处罚法》第三十七条规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。《行政处罚法》是法律，证据先行登记保存可以视为《行政强制法》第九条规定的“其他行政强制措施”。

　　除此之外，我们还可以利用《行政强制法》关于行政强制执行的相关规定来达到制止违法行为的目的。依据《行政强制法》，对于不履行“行政决定”的，可以依法强制其履行义务，这里的“行政决定”并不仅限于行政处罚决定，当然包括责令停止违法行为、责令履行法定义务、责令改正违法行为等。因此，对于国土资源主管部门的责令行为，如果当事人拒不履行，可以申请法院强制执行。

　　查封、扣押行不通，强制执行这条路能否走通呢？《行政强制法》规定，行政强制执行由法律设定。而《土地管理法》、《矿产资源法》仍然没有设定国土资源主管部门有强制执行权，我们只能申请人民法院强制执行。但是，为了保障行政机关依法履行职责，《行政强制法》第五章详细规定了申请人民法院强制执行的范围、条件、程序。其中，相对于以前的关于强制执行申请的有关规定，《行政强制法》中的有关规定对我们还是非常有利的，需要我们认真研究和充分适用。如第五十六条、第六十条等规定。

　　侯福志：我认为，强制执行权是一把双刃剑，使用不好也会带来麻烦。特别是我们过去一直强调强制措施的执行， 对当事人权益的保护则不够重视。《行政强制法》对执行强制措施规定了许多限制条件，体现了对当事人利益的重视和保护。作为行政机关，一定要在履行强制执行义务的同时，严格依照《行政强制法》规定的“适当”、“教育与强制相结合”、“保护当事陈述权、申辩权、复议权、诉讼权及赔偿权”的原则，以及法律规定的程序，严格履行行政强制措施，以避免给当事人造成损害。

　　谭立华：《行政强制法》明确规定了行政强制措施、行政强制执行等行政强制行为的实施主体。作为行政强制行为实施主体之一的国土资源部门，应当以此为契机，深刻领会《行政强制法》的实质与内涵，正确理解和充分运用《行政强制法》赋予的权力，依法履行法律义务，严格法定程序，充分利用和正确把握《行政强制法》规定的查封、扣押、冻结、金钱给付等强制措施程序，认真履行法定职责。在执法中，谨慎行使行政强制执行手段，做到不越轨，不越位，不枉法，切实规范自身行为，达到依法行政，从严管地，保护国土资源的目的。

　　话题之三

　　一些地方立法中，对国土资源部门赋予了强制执行权，《行政强制法》实施后，是否还能适用？目前，基层执法工作中还存在一些不规范甚至是违法的行为，贯彻实施《行政强制法》，必须对哪些问题引起重视并纠正？

　　潘辉：《行政强制法》第十条规定，尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定查封、扣押等行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封、扣押行政强制措施。但是，由于已经制定了《土地管理法》、《矿产资源法》，并不属于“尚未制定法律”的情形，因此，地方性法规设定的查封、扣押与《行政强制法》冲突的只能停止执行。

　　为了更好地制止违法行为，有的地方在执法过程中，对违法行为实施行政强制，主要是查封和扣押设备、建筑材料、工具等。原国家土地管理局也在1996年3月1日起实施的《土地违法案件查处办法》 第六章专门对“查封”作了规定。随着《行政强制法》的出台，这些做法和规定将被停止执行。

　　随着2008年6月1日《违反土地管理规定行为处分办法》的实施，以及2009年度“土地卫片执法”问责制的落地，地方政府加大了对违法违规用地的整改查处力度，拆除违法建筑物的力度很大。其中，有些做法应引起注意。按照《城乡规划法》规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，乡、镇人民政府对于违法建设有强制拆除权，但是不能以“土地卫片执法”的名义实施强制措施或拆除，也不能以国土资源主管部门作为实施主体。另外，基层执法中，经常采取 “联合执法”的形式，即国土资源、公安联合执法，打击违法用地、违法采矿等行为，效果明显。但是也要注意，采取限制人身自由等行政强制措施时，适用的法律、法规也要正确，不能依据《土地管理法》、《矿产资源法》的规定，同样不能以国土资源主管部门为实施主体。

　　杨玉章：有的地方出台的地方性法规规定：“当事人接到《责令停止土地违法行为通知书》，或者接到责令其限期拆除新建的建筑物和其他设施的处罚决定书时，仍继续进行违法施工的，土地管理部门可以直接对继续违法抢建部分的建筑物和其他设施予以拆除，并对用于施工的工具、设备、建筑材料等予以查封。”这些地方性法规规定了对继续违法抢建部分的建筑物和其他设施有强制执行权。根据《行政强制法》的有关规定，地方性法规可以设定部分行政强制措施，但不能设定行政强制执行。因此，《行政强制法》施行后，国土资源管理部门就不能再引用地方性法规的类似条款进行行政强制执行了。

　　侯福志：目前基层执法工作中确实存在着一些不规范甚至违法行为。比如，对于违法占用耕地上的建筑物，法律并没有授权由政府或国土资源管理部门强拆，但各地普遍存在着由政府组织的强拆活动。再比如，对于违法采矿活动，一些地方在没有法律、规定的情况下，采取了由政府组织封闭井口或拆除井口的措施， 看似声势浩大的执法活动其实并不一定有法律依据。因此，在《行政强制法》出台后，应当严格按照实体法和程序法的规定，以平衡、兼顾原则，依法实施强拆，以最大限度保护当事人的合法权益。《行政强制法》明确了行政机关在履行强制措施和采取强制执行措施时的多方面的法律责任，规定非常细，也非常具体。因此，再像以前一样实施强制措施，可能会面临更大的法律风险。包括政纪的追究，也包括国家赔偿。因此，《行政强制法》的颁布实施，对于行政机关及工作人员来说，是一种从未有过的考验。

　　谭立华：在基层行政执法实践中，还必须重视和纠正以下不规范行为。例如，执法程序不到位，擅自对执法对象实施停水、停电、拉走建筑材料、强行拆除在建房屋；违背法律规定乱收费乱罚款等。《行政强制法》实施后，国土资源部门应当严格按照《行政强制法》规定的权限和程序办事，认真履行法定职责。纠正过去地方政府及其主管部门制定的违背《行政强制法》规定的土政策，慎用相关部门联合执法措施。对于合法有效的、与《行政强制法》不相冲突的行政执法措施还应继续推行，比如谷城县等地采取的“诉讼保全”行政执法措施，确保国土资源行政执法工作依法有据，善始善终。

　　话题之四

　　《行政强制法》既规定了行政强制措施、行政机关强制执行以及行政机关申请人民法院强制执行的一般程序，又对查封、扣押和冻结等行政强制措施以及加处罚款和滞纳金、代履行等行政强制执行的程序作了专门规定。那么，在国土资源管理中应怎样正确理解和把握，规范行政强制程序？

　　潘辉：根据《行政强制法》的规定，目前，国土资源主管部门无权实施查封、扣押等行政强制措施，无权实施行政强制执行权，只能申请法院强制执行。《行政强制法》对于申请人民法院强制执行的程序作了一些新的规定，基层执法时要注意。

　　关于申请期限。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，可以自期限届满之日起3个月内，申请人民法院强制执行。这一规定综合了《行政处罚法》、《行政诉讼法》的规定，申请期限的起始时间是行政决定的履行期限、申请复议的期限、提起诉讼的期限中最长的那个期限，终止时间是3个月之后。而《行政强制法》颁布实施前，这一期限是180日。关于催告程序。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达10日后当事人仍未履行义务的，才可以申请人民法院强制执行。

　　除了申请法院强制执行的程序外，我们要学习领会《行政强制法》关于行政强制措施、行政机关强制执行的一般程序，更要熟悉查封、扣押的具体程序。这是因为，目前《土地管理法》、《矿产资源法》正在修改，查封、扣押等行政强制措施有可能被赋予给国土资源主管部门，强制拆除的行政强制权也有可能被赋予给地方人民政府。熟悉、掌握这些程序规定，有利于国土资源行政执法。

　　行政强制措施有几个环节值得我们关注。一是行政强制措施的实施主体。行政强制措施只能由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，应当由行政机关具备资格的两名以上行政执法人员实施，实施时要出具执法身份证件，其他人员不得实施。行政强制措施权不得委托。二是行政强制前的告知及当事人的陈述、申辩。执法人员要当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录，并由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明。当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；三是查封、扣押时要制作并当场交付查封、扣押决定书和清单，符合法定情形的，要及时作出解除决定。

　　行政机关强制执行应关注以下环节。一是强制执行的时间。行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，可以实施行政强制执行。二是催告程序。行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务。三是当事人的陈述权和申辩权。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

　　话题之五

　　在《土地管理法》、《矿产资源法》修改等国土资源相关立法中，是否应考虑与《行政强制法》的衔接？

　　侯福志：在实际执法实践中，包括查封开采设施、拆除违法建筑在内的行政强制措施是十分必要的，应当结合执法实践，考虑与《行政强制法》的对接问题。

　　现行的《矿产资源法》并没有直接规定行政强制措施，有关的强制措施都是由地方性法规作出的规定，由于各地方立法考虑不一样，强制措施种类、内容甚至文字表述也有很大差异，建议结合各地情况，按照《行政强制法》的规定，统一设定强制措施。比如，对于非法采矿，可规定由国土资源管理部门“封闭井口”、“暂扣开采设备、运输车辆”。

　　对于违法占地上的建筑物，现行《土地管理法》规定国土资源管理部门可以做出责令拆除的决定，若当事人拒不履行拆除义务的，可以依法申请人民法院强制执行。但实践中，这一条很难得到落实。究其原因，主要是各地法院因拆除行为涉及生产、生活以及稳定等因素，所以存在种种顾虑，故以种种借口不予受理或执行。《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。这个规定，与《土地管理法》第八十三条的规定有出入，也是立法上的一个进步，因此需要在《土地管理法》修改时进行调整。

　　依据《行政强制法》规定，国土资源管理部门有采取强制措施和申请人民法院强制执行的权利。所以，笔者认为，目前最要紧的有两项工作。首先要结合实体法，熟悉和掌握行政强制执行的主要内容和程序，规范执法文书，为实施行政强制执行提供基础。其次要主动做好与人民法院的对接工作。否则，实体法规定的行政强制措施仍然面临落空的危险。原因是按照最高人民法院的相关规定，法律没有规定行政机关可以采取强制措施而申请人民法院强制执行的，人民法院必须受理。这条规定可谓十分严格，但执行起来却并不如人意。因此，一方面各省、直辖市、自治区人大常委会在制定实施办法时，一定要增加对司法机关履行强制执行义务的监督内容，同时，作为国土资源管理部门也应当积极主动与当地法院进行沟通联系，求得他们的理解和支持，争取达成某种程度上的一致，以制度化形式约束和规范强制执行行为。

　　潘辉：执法实践证明，赋予国土资源主管部门查封、扣押等行政强制措施权，赋予县、乡人民政府强制拆除违法用地上的建筑物、构筑物等行政强制执行权，对于制止、查处土地、矿产违法行为，非常有效。在《土地管理法》、《矿产资源法》修改之际，《行政强制法》颁布实施，这对于国土资源行政执法是一个很好的契机。《行政强制法》规定，行政强制措施、行政强制执行只能由法律设定。如果能够在《土地管理法》、《矿产资源法》修改时，设定上述行政强制，将会极大地促进国土资源行政执法，及时遏制土地、矿产违法行为，实现“早发现、早制止、早处置”。

　　范真：《行政强制法》要求“行政强制执行由法律设定。”“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。行政强制措施中符合一定条件的还可以由行政法规或地方性法规设定，但行政强制执行严格限定在“法律”设定的范围内，这说明行政强制执行对公民权利的影响更为直接，需要采取以申请法院强制执行为一般原则，以法律设定行政机关行政强制执行为例外的设定方式。这种设定方式，对于没有法律特别设定强制执行权的行政机关而言，在执行行政决定时增加了法院审核的环节，是牺牲行政效率换取的对公民个人权利的多一重保护。

　　在国土资源执法实践中，申请人民法院强制执行行政决定时确实存在各种困难，“受理难”、“执行难”是一个普遍现象。因此利用《土地管理法》修改的良好契机，通过立法设定国土资源管理的行政强制执行权，既是对国土资源系统内日益高涨的争取行政强制执行权呼声的很好回应，也是及时有效遏制土地违法行为的必然要求。但是强制执行权如何设定，还需要仔细探讨。

　　如果将强制执行权赋予国土资源行政主管部门，我们有没有能力承担？权力的赋予同时意味着责任的赋予。当前国土部门只要向法院移交了案件，基本认定为完成了国土部门的职责（严格按照法律规定，穷尽救济的程序还是相当复杂的）。而一旦有了强制执行权，是不是需要以拆除复耕率等来判断执行到位率？笔者曾与一些直接从事土地执法工作的同志进行过相关探讨。大家普遍认为，单靠国土资源行政主管部门的力量将违法用地建筑拆除复耕到位，是非常困难的。因此我个人建议，如果在《土地管理法》修改时，按照《行政强制法》第十四条规定的程序设定了国土资源管理方面的行政强制执行权，则需要慎重考虑权利主体，是否考虑将地方政府纳入权利主体的范围，或者在设定行政强制执行权时明确规定地方政府的责任、各相关部门的协调配合义务等，同时强化国土资源行政主管部门行政执法力量，从实际情况出发，考虑法律设定的可行性，为能够真正行使行政强制执行权打好基础，创造环境。

　　话题之六

　　对国土资源执法部门如何更好地贯彻实施《行政强制法》，有那些建议？

　　侯福志：我认为当前必须做好强制措施清理工作，尤其是对于规章和规范性中设定的强制措施，能够保留且有必要保留的，要采取措施加以保留；对于没有意义或者没有必要的，要坚决予以废止。结合国土资源执法监察队伍建设工作，做好行政执法人员培训工作，加大法律、法规的培训力度，特别是在做好专业法培训的同时，更应当做好包括《行政强制法》在内的公共法律的学习和培训。

　　做好配套文件的制定工作也非常必要。《行政强制法》有一些规定还是比较原则的，比如第四章金钱给付义务的履行部分，有关加处罚款和滞纳金的标准并没有规定，并且强制执行部分除涉及行政机关外，还涉及司法机关，需要行政机关结合实体法，按照原则规定制定配套制度，并且主动做了与司法机关的对接。由于距离施行的日期很近了，这类工作显得尤为紧迫。

　　《行政强制法》规定了许多操作环节，包括审批、告知、催告、决定等，这些执法活动都需要执法文书提供保证，因此拟定统一规范的执法文书也是很有必要的。

　　潘辉：国土资源行政执法主要体现在对违法行为的发现、制止、查处、报告等方面。《行政强制法》对行政强制的设定、权限、范围、条件、程序都作了严格规定。需要我们重新梳理、审定国土资源行政执法的发现、制止、查处、报告是否符合上述规定。当务之急是重新界定当前国土资源行政执法行为中的行政强制，分清哪些属于行政强制，哪些不属于行政强制。属于行政强制的，还要审定其设定是否符合《行政强制法》的规定，审定其实施是否符合《行政强制法》的规定，包括谁来实施、对谁实施、在什么条件时实施、如何实施等。

　　要从实际出发，研究破解执法“发现难、制止难、查处难”的有关办法规定，进一步分析这些办法规定是否属于《行政强制法》规定的行政强制。如果属于行政强制，就要看设定的依据是否为法律。法律没有设定时，就要研究如何与《土地管理法》、《矿产资源法》的修改相衔接，争取将这些行政强制纳入。法律设定了行政强制时，就要研究实施的主体、权限、范围、条件和程序是否符合《行政强制法》的规定。对于不符合规定的，要按照《行政强制法》的规定进行修改。

　　谭立华：国土资源系统要广泛地开展《行政强制法》的学习和宣传活动，组织开展业务和法规知识培训，进一步提高全员法规政策理论知识水平和行政执法能力。在社会上广泛开展《行政强制法》宣传教育活动，并将《行政强制法》纳入全民普法教育内容。建议上级国土资源部门及土地督察机构要加强对辖区内《行政强制法》贯彻实施情况的检查督导，并将其纳入各级国土资源部门系统的考核内容。

　　法律看点

　　把握核心要义 依法行使权力

　　--《行政强制法》要点解析

　　相子

　　经过12年漫长的立法之路，2011年6月30日，十一届全国人大第二十一次会议表决通过了《中华人民共和国行政强制法》。该法体现的立法理念，对国土资源行政主管部门正确的行使行政权力具有重要的指导意义。

　　行政强制立法一方面赋予了行政机关必要的手段，保证行政机关履行职责，维护公共利益和公共秩序，另一方面对行政强制进行规范，避免和防止权利的滥用，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　行政强制由法律设定

　　行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。《行政强制法 》第二条规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

　　由于行政强制涉及公民、法人的人身权、财产权，为防止权力滥用，维护当事人合法权益，《行政强制法》 第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第五条规定，行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。

　　明确行政强制的设定权，是从源头治理行政强制“乱”的关键。为此，《行政强制法》对行政强制措施和行政强制执行均规定必须由法律设定，同时分别对强制措施和强制执行的种类作出规定。

　　第九条规定了行政强制措施的种类：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施。第十条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。 第十一条规定，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除限制公民人身自由，冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

　　第十二条规定了行政强制执行的方式：加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。 法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

　　强制措施由具备资格的行政执法人员实施

　　目前，行政强制措施的执法主体比较庞杂，有得地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不不具备资格的执法人员实施，侵害公民合法权益的情况时有发生。为此，《行政强制法》对此进行了规范，第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。  第六十八条规定，违反本法规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　强制执行前应当履行催告程序

　　为最大限度保障公民权益，《行政强制法》对行政机关申请人民法院强制执行的前置条件，以及申请前的催告、申请要求、法院审查期限、执行方式等程序均作出具体规定。例如，第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。第五十五条规定：行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；法律、行政法规规定的其他材料。

申请法院强制执行无需缴费

　　针对目前存在的行政机关申请法院执行难，法院审查过多、程序不规范，执行率不高，执行期限过长，以及行政机关要向法院交执行费等问题。《行政强制法》作出具体规定。例如第五十六条规定，人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。 第五十七条规定，人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除明显缺乏事实根据和法律法规依据，以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。第六十条规定，　行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。

　　强制拆除违法建筑物，国土部门不能作为实施主体。