青云志插曲时间裂缝:南京试点政绩分类考核

南京试点政绩分类考核

作者：江一韦  来源：南风窗  日期：2011-08-26  浏览：1158 分页显示   　　告别“GDP崇拜”，是近年官方和民间一直热议的话题，特别是从两年前中央出台《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的实施意见》以来，已形成广泛共识。然而，从两年来各地的实践看，也只是淡化一点而已，并没有真正走出“GDP崇拜”的阴影。
　　 最近南京市出台的《关于开展郊区县镇街分类考核的实施办法》，提供了一个思路。
　　 据此办法，今后，南京栖霞区、江宁区、浦口区、六合区、溧水县、高淳县6个郊县（区）66个镇街将取消GDP总量考核指标，代之以居民就业和收入等民生指标为考核的主要内容，并且，在官员的政绩考核中，明确要让群众参与评价。
　　 这个消息，在公共领域一闪而过，但“让群众参与评价”，即群众成为官员政绩考核的主体，这一点的意义却不容小觑，因为它明确了这一点：政府干得如何，一个官员的政绩怎么样，本来就应该是群众来评价。
　　 可以说，长期笼罩在GDP考核之下的政府，终于迈出了实质性的步子，按照政治契约伦理进行转型——尽管它还只是一小步，而且需要能够操作的制度设计，但已给人足够信心。
　　
　　“GDP崇拜”制造巨大社会成本
　　为什么告别“GDP崇拜”那么艰难？
　　中国进入现代，是一个痛苦的被动过程，伴随着外侮、战乱的折磨。这一过程催生了一种国家主义话语的“国力”观念，并被普遍接受，即国力低下导致国家衰弱、人民痛苦。晚清民国的“国力”虽未和GDP划上等号，却构成了“GDP崇拜”的普遍意识背景。
　　如果说1949年以前政局变幻、革命风潮是解决“建国”的政治问题，那么1949年后经济建设迅速走向了舞台中央。国内生产总值（GDP）作为国力的标志，成为了主要的经济指标。GDP作为这一阶段的主要经济指标是有相当程度的合理性的——巧妇难为无米之炊，百废待兴的情况下优先满足规模要求，那么提高经济总量确为急务。
　　上世纪70年代末，中国发现在经济领域已经大大落后发达国家，面临经济实力与大国地位极不相称的窘境。经济规模优先的现实需求，GDP的主角地位再次凸显，中国经济进入一个高速增长期。尽管这一阶段也出现了大量的社会问题，但是GDP高速增长就像强劲有力的火车头，拖动中国社会疾驰，所有问题都在举世瞩目的速度中被淡化稀释。中国社会普遍接受了这样一种观点，快的就是好的，大的就是强的。
　　而对于政府来说，这种高增长态势必增强信心——对内诉诸历史的国力对比、经济高速发展推动的民生改善，对外则以执政业绩赢得了国际声誉。上世纪最后20年的GDP政绩造成了在政策导向上的倾斜，最终形成GDP成为压倒一切的经济指标的“GDP崇拜”——以GDP排名标志国际地位，GDP衡量地区发展水平，GDP考核地方官员政绩。全社会GDP泛滥、GDP狂热成为一种普遍现象。
　　终于，GDP从合理的优先满足经济总量需求走向了反面。中国的经济模式是典型的政府主导。GDP长期作为各级政府官员的主要考核指标，将政府功能锁定在推动经济总量增长的单一维度上。
　　GDP指标考核政府，而政府又主导经济发展，各级政府当然集中资源提高GDP。资源高度集中在各种基建项目、招商引资。教育、医疗、环保等基本公共服务，被有意无意地忽视了。
　　对GDP的狂热，带来了巨大的社会成本和一系列恶果。
　　2010年，中国的GDP终于超越日本，成为真正的世界亚军，“赶英超美”的世纪壮志仿佛胜利有望。但是，没有多少鲜花与掌声，国内外的反应相当冷淡。一枝独秀的GDP背后，中国的各项民生指标都显得尴尬。以医疗为例，根据世界卫生组织对成员国卫生筹资与分配公平等综合性评估排名，中国位居第188位，在191个成员国中倒排第4位。教育投入长期低于4%的红线，低于肯尼亚、乌干达。全国劳动者报酬占GDP的比重在1978~2007年间的20年间下滑了20%，同时居民收入增速不仅低于GDP增速，还低于消费支出增速。这种背道而驰、反比例曲线的鲜明对比确实让人高兴不起来。
　　由于政府的公共服务功能被追求GDP的政绩任务所挤压，导致政府对民间诉求的某种疏离。高投入、高发展的GDP经济模式，导致政府始终处于“财政饥渴”的饕餮状态，不断吸食民间资源，民生矛盾突出，社会不公泛滥，社会稳定度下降，形成严重的社会问题。“GDP崇拜”就是这样一环扣一环，最终变成了“GDP包袱”，形成一种“危机”。中央在2009年1月21日下发的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的实施意见》，就是一次“告别GDP崇拜”的明确宣示。
　　
　　传统考核方式的弊端
　　 GDP崇拜难告别在于体制本身的惰性，构成了一种最大的阻力。可以说，“GDP崇拜”施行多年，已经在体制内形成了一套明规则和潜规则，同时形成了一个个既得利益群体。
　　从全国的角度看，多年形成的政治话语、政治思维中，GDP为标志的经济成就代表了官员主要政绩的观念仍然深入人心，事实上已经成为主流意识的一部分。尽管高层已经明确意识到GDP崇拜造成的副作用，也有调整制度的明确意向，但是要把执政理念从经济规模的宏观视角转换为社会民生的微观视角，的确不是一朝一夕可以完成的。而从技术层面讲，自上而下的层层考核如何吸纳自下而上的民意评价、取代GDP指数的更复杂的量化考核标准，都是制度设计上的难点。
　　从各地方看，长期以来，地方政府在中国政治版图中的地位，与该地区的GDP指标密切相关。而官员个人的任职、待遇、升迁，又和GDP指标考核息息相关。各地拥有庞大的地方公务员体系，其等级秩序的维系已经与GDP政绩观紧密结合，现在要从制度层面动手术的难度可想而知。
　　既然是一种制度，就必有制度的受益者。在政治上，“崇拜GDP”的政绩考核，已经筛选和培养了一大批善于搞GDP政绩的官员。现在要调整制度、告别“崇拜GDP”，这在一定程度上是对他们个人经验、个人能力的否定。情感上的抵触、工作角度的顾虑，都是可以理解的。这种政治前途的顾虑应该在制度调整中正视，制度转型需要干部转型，从观念上、工作思路上进行调适。
　　除了政治上的制度受益者，还有经济上的既得利益者。中国以政府主导的经济形态，为了维持GDP高速发展，必须不断加大政府的财政规模。从中央到地方，巨额财政收入化为巨额财政投入，几成无县不修路，无城不起楼的“内需繁荣”。但是，毋庸讳言，缺乏有效监管的体制很难适应急剧扩大的规模，巨额财政投入很容易滑向巨大的利益驱动，以部分官员为核心，形成了一个“GDP利益群体”。这一利益群体的存在，化公为私、裙带获利，工程出干部的同时工程出大案。财政投入充盈、工程项目浩大的部门、地方，腐败危险就越大。实际上，中国近年来有力的反腐动作中纷纷落马的官员，不少都是搞工程项目的“GDP能臣”，广开财源、能挣会花的“GDP计吏”，颇能说明问题。那么，抛弃“GDP崇拜”的制度调整必然触及这批既得利益者的现实利益。这种抵制力量应该在制度调整中大力克服。
　　中国复杂的政治和经济结构，意味着任何制度层面上的调整都是艰难的。而告别“GDP崇拜”的制度调整，是意义深远的政府职能转型，必将牵扯到千丝万缕的利益关系，遭遇的阻力和困难又比一般的制度改革更为复杂、多变。
　　
　　给官员打分
　　 “病来如山倒，病去如抽丝”，积弊多年的“GDP崇拜”，要做根本性的改变非一朝一夕之功。南京这次试点，涉及6个郊县（区）的66个街镇，范围不算很广，但是制度尝试的意义是很大的。
　　从南京的制度设计思路看，自上而下的考核制仍为官员考绩的程序主体，着重改革的是考核指标，抛弃了GDP指数，代以更科学、更人性化、更符合地方特色的新指标。而且，考核指标突出了各项民生指数的重要性，同时明确了奖惩措施。考虑到街镇的GDP指标本来就不纳入南京市的总体指标，同时自上而下的考核制仍为考绩主体，这次调整的整体步调还是很谨慎的。而凸显民生的方向明确、奖惩细则的措施明确是最大亮点。作为初次尝试，地方政府采取谨慎而坚定的步调是值得嘉许的。
　　但是，在体现民意上尚不充分。其《实施办法》中民意部分仅有一节：“将群众对镇街科学发展工作的满意度作为衡量发展质量的重要依据。计划每年年底以抽样调查、电话访谈的方式，组织开展群众满意度调查。凡群众满意度低于2/3的，一律不纳入当年考核评价范围，不得参加先进镇街评比。”显得较为单薄。
　　抽样调查、电话访问的方式收集民意当然是不错的，满意度以2/3为门槛，确实定得很高。可是，并未脱出“倾听民意”的窠臼。
　　民意本身并未在制度中成为一个经常性干预的机制，年终考绩时被动地接受了调查、访问之后，就成了“路人甲”。民意除了年终“扣一下扳机”外，与切身利益相关的日常事务的决策与监督，民意均不在场。这还谈不上真正意义的民意参与、民意评价。即使是民意参与年终考核，组织机构也不明确。如果不能在制度安排上让民众放心大胆说真话，而是向神秘的“有关部门” 点评“父母官”，官民之间长期缺乏信任互动机制的背景下，这种民意参与有多少含金量？政府要走出GDP阴影，走到民意的阳光下，这种制度设计的细节一定要花足功夫，取信于民。
　　同时，在肯定南京市政府以更科学、更民生、更实际的指数代替GDP指数的同时，还应注意对“亲民之职”的地方官员考核不可迷信数据指标的量化政绩。以一种新的指标代替GDP指标作为政绩考核的依据，是近年来讨论摆脱“GDP崇拜”的主流意见之一。一些学者设计了诸如“幸福指数”、“GDP含金量系数”作为GDP的替代。作为制度改革的过渡措施，这无可非议。但是，如果认为这种指数量化的考绩方式可以代替民意评价，那就是新的“数字迷信”了。
　　 “亲民之官”不同于一般技术类公务员，面对的不是性质单纯、易于量化的技术问题、文案工作，而是和民众互动频繁、性命攸关的社会事务。从执政为民的理念出发，对这些官员的评价，归根结底还是以民意为最高标准，民众对这些官员的政绩完全可以用最直观的方式表达出来。尽管实现民意的全程在场、完全评价还有很长的路要走，不过在制度设计中多考虑现实的民意总是制度调整的应有之义。
　　当然，新方案不够完善是可以理解的。相信在中央政府和民间的持续推动下，更多的地方政府将会迈出制度调整的重要一步