霹雳宵:1000万套保障房落地博弈

2011年，中国全国保障性安居工程住房建设规模将高达1000万套。这是自1998年中国政府停止福利分房、实施房改后，政府推出的最大规模的保障房计划;相当于在既有的商品房市场的基础上，又新增了一个等量的保障房市场。

到今年年初，国家保障性安居工程协调小组与各省级政府签订了2011年工程建设目标责任书，将1000万套保障房建设任务分解到各地。目前，各地就分配任务，正在加速保障房的工程建设。这预示着，未来5年，保障房建设黄金期已拉开帷幕。

主体：公共租赁房

中国内地住房保障体系主要包括四个部分——经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁房。在“十二五”规划纲要中提出，中国将重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。

2011年年初消息，未来5年，中国计划新建保障性住房3600万套，大约是过去10年建设规模的两倍;同时，每年还将改造农村危房150万户以上。通过大规模保障性住房建设，到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率将提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题，同时改善一部分中等偏下收入家庭住房条件，帮助更多困难群众实现“安居梦”。

中央承诺，2011年全国就将开工建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套，这相比2010年的580万套，增长72.4%，创历年之最。这张惊人的任务单，几乎相当于2010年全国商品住宅的销售总套数。

“十一五”期间，中国以廉租住房、经济适用住房等为主要形式的住房保障制度初步形成。通过各类保障性住房建设，5年间，全国1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难问题得到解决。

到去年底，中国城镇保障性住房覆盖率已达7%到8%，城镇居民人均住房面积超过30平方米;农村居民人均住房面积超过33平方米。

今后一段时期，中国将进入保障性住房建设“加速跑步”阶段。保障形式继续以包括廉租房在内的公共租赁住房、经济适用房在内的政策性产权房和各类棚户区改造安置房等实物住房保障为主，同时结合租金补贴。

中央与地方签“军令状”

早在2月21日到2月25日，住建部陆续和地方政府签下不完成保障房建设任务就要受到严厉处罚的“军令状”。

目前，1000万套任务已分解到各地。如，寸土寸金的北京，今年要新开工建设和收购20万套保障房，力争竣工10万套;上海市计划建设和筹措保障性住房1500万平方米，其中，经济适用住房开工500万平方米，约8万套;重庆将完善“双轨制”住房供应体系，今年新开工公租房1350万平方米;深圳将安排建设保障性住房6.2万套，其中新开工3万套，竣工1万套，拟协调安排用地126公顷，安排资金145亿元……

中国国家主席胡锦涛强调，保障性住房建设是一项重大民生工程，继续加大保障房建设投入;国务院总理温家宝称，国务院主持各地与中央签订了保障性住房的责任书，关键不在一张纸，而在于决心;国务院副总理李克强则强调，今年要求建设1000万套保障性住房是硬任务，各地要抓紧安排开工，尽早建成投入使用。

住建部部长姜伟新要求，今年的1000万套保障性安居工程建设任务是中央政府向全国人民的承诺，是改善民生的标志性工程，各地必须在11月末以前全面开工。届时，住建部将联合监察部、审计署等部门组成联合检查组进行检查，对于未能按期开工的地方政府，视情况对其行政首长负责人进行问责。

显然，中央与地方签订保障房“军令状”，旨在确保今年1000万套保障房建设任务能顺利完成。

高房价逼出保障房

规模巨大的保障房计划，正向外界透露出强烈的保民生信号：由政府主导的保障房，将挤入被商品房所垄断的住宅市场，“商品房+保障房”的双轨制时代即将到来!

政策转向并非空穴来风。“以前我们的住房以市场供应为主，现在要初步形成两条腿走路，政府和市场两重因素都要考虑进来。”住建部政策研究中心房地产处处长赵路兴说。

“市场归市场，保障归保障。”从2008年中央政府宣布建立住房保障体系开始，学习中国香港与新加坡的双轨制已经成为中国楼市的目标。不管实现这个目标的结果是否圆满，目前学习的步子正在加快。

加快背后的根本原因是，商品房价越来越难以控制。早在去年11月14日，在澳门北区工联会，当人群中有年轻人抱怨楼价太贵，呼吁政府介入时，国务院总理温家宝如是回应，“这件事确实很难，你看内地，左一个(国)十条、右一个(国)五条，但房价就是压不下来。”

统计局公布的最新数据，也表明了政府房地产调控的无可奈何：2010年11月，77个国内大中城市房价同比上涨7.7%。在温家宝作感叹一周后，住建部向外界公布了近十年来规模最大的保障房建设计划。

在过去的20年里，中国的房地产政策经历钟摆式的大调整。1998年是调整的分水岭，在这之前，中国城市居民的住房，基本上由政府提供，此时，开发商开发的商品房还只是市场的补充;1998年，政府停止福利分房，进行住房分配体制改革。

2003年8月12日，由当时的建设部牵头，国务院发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，通知中，把经济适用房由“住房供应主体”，修改成“具有保障性质的政策性商品住房”。由此，经济适用房在各大城市趋于消失，住房公共产品特性开始被削弱。此后，商品房成为住房市场供应主体。不到十年，开发商迅速膨胀为中国房地产市场上的垄断者。

如今，随着政府推出的大量保障性住房的开工建设和落成使用，中国将迎来商品住房和保障房并存的住房双轨制时代。

计划背后的隐忧

然而，保障房建设“强音”的背后也暗藏“隐忧”：1000万套保障房的计划对市场预期构成强烈冲击，但更多的人对目标的落实心存疑虑。

显然，1000万套保障房计划的出炉，在某种程度上掩盖了舆论对2010年580万套保障房完成情况的追问。

自2010年5月19日住房和城乡建设部与各地政府签订《2010年住房保障工作目标责任书》以来，新建580万套保障房的兑现进度，就成为公众视线的焦点。

580万套保障房开工“热潮”几乎在瞬间形成：那时候，住建部与各地政府同样签订住房保障工作目标责任书;接下来做规划、审批、落实地块、再审批……一系列程序走完，时间已至8月底;9月20日，住建部在其官方网站上要求进一步加快保障性安居工程建设，“各地项目9月底前必须全部开工”。

住建部随后表示，2010年全国住房保障的既定目标基本完成：截至10月底，年初承诺的580万套城镇保障性住房和棚户区改造住房“全部实现开工”。但消息并未披露2010年保障房的“竣工”数字。按照此前的预期，住建部希望“年末建成或基本建成的要达到60%以上”，即约350万套。但这一数字完成与否，至今未对媒体公布。

不过，兰州市2010年廉租房建设任务是4316套，截至去年9月初，开工只有254套，开工率尚不足10%。为此，兰州方面曾被省政府点名批评。迫于压力，兰州市提出“百日会战”口号，突击开工保障房建设。同期，有媒体报道称，北京、深圳等多座城市的保障房工地，均存在“抢进度”、“临时抱佛脚，象征性地开工”现象。

对此，有专业人士称，保障房正常的建设周期是2～3年。也就是说，“2010年的580万套保障房大规模上市、形成有效供应的时间应该是2012年前后”。这也意味着，2011年的1000万套保障房大规模落地至少要等到2013年左右。

迫切“制度”筹谋

在房价面临再次上涨的风险下，保障房大计还需更有力的“制度”推手。

从地方政府的角度来看，保障房已成为当前中国“最大的民生工程”，积极推动保障房，已成为官员“政治正确”的关键指标。压力之中，保障房“进度”与“目标”的保障，“制度”建设显得更为紧迫。

消除保障房建设的混沌状态，根本点还在政策如何在制度层面，健全和完善保障性住房体系建设和保障性住房法制建设，通过多渠道解决保障性住房资金、流转、管理等等问题，都需要在制度层面与路径设计中一一消解。

此外，中国住房制度史上最大一次“结构调整”的成败,系于大规模的保障住房能否在短期内实现有效供应。在这些终极目标的推进下，保障房在关联各方的博弈中艰难前行。

2011年，排在住建部保障房决策议程上的至少有四项课题：一是完成《“十二五”住房保障规划》的编制;二是健全公共租赁住房投融资政策和运行机制;三是加强保障性住房的流程(规划-建设-分配-使用-产权)管理;四是建立围绕住房保障工作核心的考核监督机制。

对于公众普遍关注的《基本住房保障法》立法进程，参与立法起草过程的专家组负责人透露，“由住建部牵头的《基本住房保障房》，其最大亮点，是把住房保障作为政府的责任明确下来。”

与此同时，去年年底一名为“住房政策和市场调控研究专业委员会”的研究机构在住建部下属协会宣布成立。该委员会目标定位清晰：“响应近年来社会各界对房价高涨、房地产泡沫的呼声，积极研究房地产调控政策，服务于国家相关决策。”

2011年，“调控委员会”有6项重要研究课题，大都与住房保障相关。如：公租房建设管理模式的研究，农民工定居城镇的住房政策研究，中国住房金融及监管体系研究等。相关课题均接受住建部住房保障司和市场司以及中国工商银行的指导。

【链接】

各地“十二五”规划中提出保障性住房建设

北京

北京计划新增保障性住房100万套，累计新开工面积3648万平方米，约占同期全市住房总规模的1/3。

今年北京要新开工建设和收购20万套保障房，力争竣工10万套。

上海

上海计划新建住宅约1.3亿平方米，约合100万套。其中各类保障性住房将占新建住房总套数的6成。

今年上海市计划建设和筹措保障性住房1500万平方米，约22万套。其中，经适房500万平方米;动迁安置房800万平方米和公租房200万平方米。

重庆

重庆将建成公租房4000万平方米。重庆将强化住房保障的政府责任，大力推进公租房等保障性住房供给体系建设，覆盖城镇住房困难家庭、进城农民工、大中专毕业生和外地来渝工作人员等人群，力争解决占城镇人口30%以上的中低收入群众住房困难问题。

重庆将完善“双轨制”住房供应体系，今年新开工公租房1350万平方米。

深圳

深圳计划筹集建设保障性住房24万套，总建筑面积1616万平方米，用地供应总量为5平方公里，预计资金投入约为691.65亿元，并计划通过实物与货币相结合的方式，为40.8万户符合条件的本科以上学历人才安排住房保障。

2011年深圳将安排建设保障性住房6.2万套，其中新开工3万套，竣工1万套，拟协调安排用地126公顷，安排资金145亿元。

杭州

杭州将公共租赁住房、廉租住房、经济适用住房、拆迁安置用房、人才专项用房这五类保障性住房的建设列为破解“十二五”住房难问题的重要任务。

计划全年开工和建设397.4万平方米，其中公共租赁住房60万平方米、拆迁安置房200万平方米、经济适用住房80万平方米、廉租住房7万平方米、人才专项用房50.4万平方米。

南京

南京市要完成建设各类政策性住房2000万平方米，新开工面积中要竣工1100万平方米，预计将提供各类保障性住房27万套，其中廉租住房1万套，经济适用房住房3.2万套，公共廉租房3.5万套，限价商品房1.3万套，拆迁安置房18万套。

今年将新建5.7万套保障房。其中，新增公租房2.2万间、廉租房3500套、经适房26510套，发放廉租房租赁补贴11215户。另外，城市棚户区危旧房改造任务面积为60万平方米，新建限价商品住房5000套。

广州

广州将累计新增保障性住房建设面积1000万平方米以上。 今年，广州计划筹集8.5万套保障房，其中十区范围内计划筹集8.15万套，筹集计划中含公共租赁房4.65万套，限价房2.05万套(含拆迁安置房1.82万套)，占计划筹集总量的78.8%。

武汉

建设保障性住房20万套，建筑为1000万平方米。

年内开工建设和筹集保障性住房107700套，其中廉租住房5500套、经济适用住房15000套，建设和筹集公共租赁住房30000套，改造国有工矿和城市棚户区37200户，建设限价安置商品房20000套。

天津

天津将新增保障性住房40万套，比“十一五”期间增加20%。

天津2011年将新建保障性住房19万套、1200万平方米。其中，公共租赁住房建设485万平方米、10万套;经济适用住房建设3.8万套;限价商品住房 5.2万套。