陆梦馨微博:铁道部“去行政化”未必是一剂良药

铁道部“去行政化”未必是一剂良药

刘远举 学者

作为计划经济的一个顽固堡垒，铁道部不仅政企不分，还有着自己的法院、公安，俨然一个独立王国，经营上低效且冒进，招致广泛而一致的改制呼吁，可谓得其所哉。但是，改革并非在理论中进行，对铁道部的改革必须放在今时今日中国的大背景中权衡。那么，不难发现虽然去行政化的愿景性感而妖娆，但骨感而冰冷的现实则是：如果缺乏顶层设计和底层消费者权益乃至公民权利的建设，对铁道部去行政化改革的呼吁，也许并非一条良策。

首先，铁路具有天然的垄断性，很难设计竞争机制，去行政化后的铁道部不能提供更多的消费者福利。

和移动等国有企业不同，铁路具有天然的垄断性且需求弹性小，很难设计竞争机制。市场化之后最大的改善是各路局对路网资源的调配更加合理，能提供更多的运力。而由于缺乏竞争，很多人想象中的美好愿景就不会出现。另外，由于既有线上客运并不赚钱，市场化后出于利润考虑，上涨票价，更大幅度地缩减既有线上的普快、K车、T车当属正常的市场化举动。

其次，铁道部的现状虽然不符合价值合理性，但却具有一定程度的工具合理性。

政企混合的确是市场经济中的怪胎，但正因为铁道部并非完全市场导向，所以才有一直较为便宜的铁路客运价格。铁道部总经济师余邦利就曾表示，普通铁路票价仍处于1995年的水平，实际上，现阶段的票价是根据铁道部[1997]102号文件《铁路客运运价规则》制定的，自从97年以来就一直未曾变过，这几乎是14年来唯一不变的物价。对于客运的亏损，铁道部实行了以货运补贴客运的政策。同时，和邮政一样，铁道部还承担了提供一系列类似公共品的义务，承担老少边穷地区的铁路修建、客运，承担学生半票的社会义务等等。以上种种均是明显的不追求利润的政府导向行为而非市场行为。另一方面，高铁开通之后，关停K、T车的行为以行政命令的方式出现，但其本质上恰恰是一个标准的逐利的市场导向行为。缺乏竞争的市场化，只会加大这种行为，而不会改善这种行为。

假设剥离了铁道部的盈利性业务，那么，剥离出来的盈利部分又该用什么制度去规范呢？如果没有竞争，还是只有用行政命令，而行政命令如何才能具有合理性去干涉企业上涨14年未变的票价呢？如果控制了票价，如何干涉市场化下的铁路运营机构减少赔钱的客运，增加赚钱的货运呢？如果再设立机构来管票价、管运营，那和现在又有何区别？

再假设铁道部成为了一个独立的监督机构，这理论上似乎很容易，但那只是乌托邦的梦想。据报道，环保部因环境问题，曾叫停胶济铁路，并称将申请法院强制执行，但仍然无效。在环保部的行为丝毫影响不了高铁的大环境下，“一个独立的机构来监督铁路公司”和“何不食肉糜”又有何分别呢？

第三，有效的市场化需要顶层和底层的支撑，如果缺乏顶层设计和底层坚实的基础，每一次体制的改变，消费者不但没有福利增加反而会受到伤害。

在给定中国的大环境下，想得到更低廉的票价和照顾更多弱势群体的利益，向左，呼吁行政化，得到的却是官僚化——重温铁老大旧日风范，晚点、破败的车况，但高铁的票价却一定退不回去。想通过竞争得到更人性化的服务，往右，呼吁市场化，得到的却是市场化（垄断化）下关停K、T车次、被高铁，而晚点无补偿，站票坐票价格一样，服务差的铁老大行政色彩也不会有大的改善。

和人们所料想的不同，铁道部并不害怕变革，反而欢迎变革。因为在所有的类似变革中，每一次变革，利益集团不是变得更加官僚就是变得更加垄断；每一次变革，都让原来的政府部门或者积弱国企摆脱约束，抖擞精神由“病狗”变为“饿狼”，跃入市场。

实际上，这是一个朴素的道理，在强弱不均等的利益集团之间，每调整一次利益分配方式，利益只会朝强势集团倾斜，而不会主动让给弱者。说行政，我们得到低效；说市场，我们得到垄断，消费者的福利不会增加，只会减少。“行政化，百姓苦，市场化，百姓苦”。这样的伪市场化又有什么意义呢？

有人说，行政一元化领导下，一切唯上，这使得从技术到制度都远离公正、客观。但是，一元化领导并不是行政化本身的特征，而只是中国行政化的特征。实际上，问题并非在于行政化抑或市场化，各国对于铁路的经营既有国有、也有市场化方式，问题在于行政化本该是公民社会中高效、透明、公开的行政化，即使效率低一些，但公平有保证；同理，市场化也应该是法治社会中，消费者权利充分伸张的市场化，而非消费者有理没地方说的“长子垄断”市场化。

所以，在今时今日中国的大背景下，行政化和市场化的本质就是官僚化或垄断化，对于消费者而言，两者本就殊途同归。解决之道则在于一个良好的适应真正市场经济的外部环境。如果不存在这个前提条件，费尽力气去进行市场化，到最后发现无非多了一个和中石油、中石化一样的“中南铁”、“中北铁”。所以，对于现在的铁道部，市场化并非一策良药。市场化会彻底放开铁道部牟取利益的手脚，立竿见影地造成铁路行业利润的大幅上升，甚至可能造成安全事故的上升，不管从哪方面讲，对消费者或许并非好事。