行政强制法出台治“乱”治“软” 23年博弈暂告收官

2011年07月25日 07:27
来源：凤凰周刊 作者：张弛

字号:T|T

54人参与4条评论打印转发

图片来源：凤凰周刊

草拟23年，历经三届人大常委会12年5次审查的《行政强制法》，今年6月30日，终于在十一届全国人大常委会第21次会议上高票通过，自2012年1月1日起实施。

舆论普遍认为，作为一部给行政机关立规矩的法律，《行政强制法》除严格规范行政强制措施的“设定权”外，对于程序的规定，更是一大亮点。

行政强制执法明确10步骤：1、实施前须向行政机关负责人报告并经批准；2、由两名以上行政执法人员实施；3、出示执法身份证件；4、通知当事人到场；5、当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；6、听取当事人的陈述和申辩；7、制作现场笔录；8、现场笔录由当事人和行政执法人员签名或盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；9、当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；10、法律、法规规定的其他程序。

《行政强制法》还规定了强制执行不能停水、停电，不能搞夜间突袭，限制人身自由不得超期限。这些规定被媒体和学者普遍评价为“比较人性化”。

国务院从1988年开始起草《行政强制执行条例》，全国人大从1999年开始起草《行政强制法》。该法律草案分别于2005年12月、2007年10月、2009年8月和2011年4月四次接受审议。

《行政强制法》在最初的起草阶段，就被人误解。有人认为，行政机关的权力够大了，为什么还要立一个《行政强制法》去加强他们的权力呢？几次审议过程中都有人提意见。

中国政法大学教授马怀德说：“这是一种误读，《行政强制法》不是要增强、扩大行政机关的强制权力，而是要规范和限制行政机关的权力。就是要给行政机关强制设定很多框框，要求行政机关在采取行政强制行为时必须明确，在原则上把握什么，程序上如何控制，最后有效的救济制度是什么。就像开渠引水一样，要让水平静地流淌，必须给它渠道，否则它就会乱流。”

《行政强制法》之所以延宕20多年才出台，原因就在于执法部门利益和公民权利难以统一。

全国人大法工委副主任信春鹰解释强制法的作用是治“乱”和治“软”。一方面，“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；另一方面行政机关的强制手段不足，执法不力，对有些违法行为不能有效制止。从自身利益出发，行政机关更关注治“软”，而公民更关注治“乱”。

全国人大常委会法制工作委员会的统计数据显示，大陆法律、法规、规章中规定的行政强制措施有260多种，其中由公安机关实施的行政强制措施就多达几十种。

根据2005年对北京、重庆、湖南、陕西、广西和深圳六个地方的现行地方性法规的调查，设定对财产的行政强制方式就有：查封、扣押、封存、暂扣、收缴、强行拆除、强制拆迁、强行销毁、强制销毁、强制销号等30种。

参与起草和前两次审议的行政法学专家应松年说：“规范行政强制的行为，是《行政强制法》的核心意义。”因此，在这项法律的制定过程中，能够明显感受到来自行政机关的压力。

争议最大的，莫过于行政强制措施的设定权之争。

2009年6月，一些法学家，与公安、建设、规划等部门代表聚集在京郊，讨论第三稿。据应松年回忆：学者和学术机构强调的是防止行政强制权力过“滥”过“乱”，要求严格按照法定程序来执行，反对片面追求效率。

而公安部方面提出，二审稿中行政强制的对象仅仅限于人身和财产，范围太窄，无法将强进住宅、强行驱散、强制带离等强制措施包括进来。

国家工商总局则提出，应该赋予工商行政机关在查处传销时可以冻结账户的权力。

农业部、新闻出版总署提出，如果检查、调查和查询必须有法律、行政法规的依据，可能会导致行政机关对大量违法行为无法查处，建议对法律依据适当放宽。

地方代表认为，必须给地方法规设定行政强制的权力，如果地方法规没有任何“牙齿”，地方上的公共治理将无法有效进行。

应松年则倾向于最好不授予地方性法规设定行政强制的权力。根据三审稿的规定，地方只有查封和扣押两项行政强制措施的设定权。

在《行政强制法》缺失的情况下，现实中存在行政强制“设定乱”。一些行政机关自己规定，遇到什么情况就可以采取查封扣押的措施。什么情况下你不执行，我自己就要来执行。 

应松年说：“过去没有法律规定，难免出现这些问题。但从法理上说，不能自己定规矩自己执行，严格意义上，这些必须由法律作出规定。”

目前，中国的强制执行体制也是一种双轨制：原则上由行政机关申请法院去执行；如果法律允许行政机关自己执行的，就由行政机关自己执行。

学者认为，这种体制导致两个问题。行政机关既当裁判又当打手，很容易损害当事人的利益；申请法院执行的，让法院这个本应居中裁判的机构冲在第一线，有违司法本质和形象，法院系统也不堪重负。

按照最高法院提供的思路，应该是法院来审查，行政机关来执行，执行过程由法院来监督。但这个方案没有被最后出台的《行政强制法》所采纳。一些专家认为，执行体制是这部法律唯一没有解决的问题。

在行政法学学者杨伟东教授看来，除赋予城管、执法大队实施行政强制措施的权力，将强制拆迁重新划归行政机关依法执行而非法院执行，体现了立法者对“行政权力的让步”。“立法者的目的可能想通过这种让步获得‘最大公约数’，从而保证该法律尽快通过。”

相关新闻：