金色梦乡 豆瓣:“福利房”复活：史上最大规模职工分房启动

“福利房”复活：史上最大规模职工分房启动作者：郭绪来源：法治周末　　2011-07-11 10:02:00【大小：＋ －】【打印】【评论】

财经时评：

• 欧元区加息箭在弦上
• 难言最后的靴子
• 又见“分水岭”调控将更谨慎
• “避险”的风险
• 地空大战

　　住房改革本意是为全国人民提供更好的住房条件。而单位自建房的存在既有历史原因，在住房保障体系尚未建立的情况下，也有现实的合理性。在国家颁行了一系列法规之后，都没有能将单位建"福利房"的路堵死

　　哈铁启动史上最大规模职工分房

　　单位出地自建房屋分配给员工，究竟是否倒退回福利分房时代？在当前的保障房大潮中，一些变异的事件不断出现

　　法治周末记者 郭绪 发自哈尔滨

　　家住哈尔滨市道里区新发镇建国村的村民卢先生最近非常郁闷，因为自己辛苦经营的建国绿色庄园蔬菜生产基地马上就要拆除，下一步能做什么工作还没有着落。而拆除蔬菜基地是因为市政府征地建哈尔滨铁路局职工小区。

　　据《法治周末》记者了解，建国绿色庄园是2000年原国家计委现代化农业示范基地建设项目，占地面积10万平方米，园区自建设以来，先后承担了农业科技攻关、产业开发等十多个重点项目，已成为国内外高新科技成果的示范、转化载体。

　　“这么好的一个农业开发项目，一直得到国家多部门支持，现在说拆就拆了，真是可惜。”卢先生惋惜地告诉记者。

　　“绿色庄园项目打算异地重建，庄园及周边所征土地的确是建哈尔滨铁路局职工小区，具体征地补偿标准还没有出来，征地范围西至哈尔滨的四环路，面积很大。”建国村村委会相关负责人向记者证实了此事。

　　据记者从哈尔滨市政府官方网站了解到，哈尔滨市政府已经与哈尔滨铁路局达成备忘录，哈尔滨铁路局拟在哈尔滨群力新区建成有2.5万套职工住房的小区，而且每套住房价格低于市场价格一半左右。

　　随着该项目的推进，来自各方面的质疑不断，舆论直指哈尔滨铁路局的上述做法存在变相福利，很可能造成国有资产流失。

　　史上最大规模职工分房

　　4月19日，哈尔滨市政府与哈尔滨铁路局正式签署《关于城市建设和铁路职工住房建设相关事宜备忘录》，就市政府支持哈尔滨铁路局群力小区建设，以及哈尔滨铁路局配合市政建设等事项进行了明确。

　　据《法治周末》记者了解，哈尔滨铁路局群力小区项目位于群力新区的西南部，北临松花江，西临长岭湖风景旅游区，南临高新技术产业园，东接主城区，地理位置优越，自然生态优良，总建筑面积263万平方米，可为铁路职工提供2.5万套住房。

　　小区将建成11层、18层、24层、32层不同高度的住宅群落，并同步规划教育、卫生、文体、商业等八类配套设施，满足居民的日常生活需要，建成后将成为功能齐全、景色优美、环境怡人的高品质宜居小区。

　　哈尔滨铁路局职工王先生告诉《法治周末》记者：“局里现在已经向职工下发了购买群力小区的购房标准，凡是没有享受过铁路福利分房的哈尔滨铁路局职工，皆可以每平方米4700元的价格购买。铁路局内部干部工资超过4万元/年、普通职工工资超过2.5万元/年的不在准购之列，也就是说，群力小区是为哈铁低收入职工建的福利房，而且购买群力小区住房是全产权商品房。”

　　哈尔滨铁路局相关负责人此前表示：“群里小区正在预规划阶段，小区建成后先在铁路职工内部销售，如果职工购买力不足，还将考虑对外公开销售，但目前具体售价未定。”

　　而《法治周末》记者在群力新区调查走访得知，该区域内商品房价格区间已经在6800元至9000元，相比哈铁群力小区给内部员工购房价格，高出近一倍左右。

　　“哈铁职工小区价格低廉的原因可能是土地是铁路局通过土地置换所得，物业以及市政配套全部由铁路局完成，所以建设成本相对很低。”哈铁内部知情人士向记者介绍说。

　　据记者了解，哈尔滨铁路局此次为职工建2.5万套职工住房，是哈尔滨铁路局为员工建房规模最大的一次。

　　《法治周末》记者在上述规划地块调查时得知，该小区目前尚未动工，正在征用当地集体土地。

　　周边村民称，前不久哈尔滨市国土局已经对上述地块进行了测量，并标记了拆迁范围。

　　一份《哈尔滨市政府征地预公告》显示，市政府2010年10月27日已经对哈铁群力小区项目用地进行了预征公告，用地位置为哈尔滨市新发镇建国村，项目面积以实测为准。所涉及的土地补偿费和安置补助费按相关规定执行。

　　公告规定：自公告之日起，征地范围内所涉及的单位和农户不得擅自新建建筑物、地上附着物及改变地类现状。否则按违法用地处理，不予补偿。

　　而在建国村，大部分居民正在加紧为自家平房加建二楼。“听说铁路局要占地建小区，我们才抓紧"接楼"，以前有过先例，私自加建的虽属违建，但也要按正常补偿费折半给予补偿，违建一平方米补偿也在2000元左右，成本只有600元左右，算起来一平方米也能赚1000多元。”当地一位曹姓居民称。

　　哈尔滨铁路局相关人士表示，该小区虽然自然生态优良，但是地理位置比较偏僻，哈尔滨铁路局正在对职工做购买意向的调查，如果职工购买力不足，将考虑对外公开销售，至于该小区何时建成未得到正面回应。

    是否变相福利分房存争议

　　哈尔滨市城乡规划局工作人员张凯林接受《法治周末》记者采访时表示，哈铁群力小区现在只是在预规划阶段，只是对地界进行了确定，还没有进行到实质的规划审批阶段，正式的规划方案还没有出来。

　　“该小区初步规划建住宅2万余套，至于房产性质还说不清楚，土地拆迁补偿和转让手续还没有履行，至于何时确定规划方案没有时间表。”张凯林称。

　　哈尔滨铁路局为职工建房一事，社会各界提出种种疑问。拟建的群力小区是否是职工福利房？哈尔滨铁路局宣传部对此疑问予以否认，“这2.5万套住房不是外界传闻的福利房”。

　　哈尔滨铁路局相关负责人解释说，由于铁路职工待遇不是很高，多年来，住房问题一直是困扰职工的难题，群力小区建成后，将缓解困扰铁路职工多年的住房难题。

　　该负责人称，哈尔滨铁路局大规模为职工兴建群力小区，完全是为了响应“保民生”的国家政策，保障职工利益，同时为地方经济建设贡献力量，但由于“福利房”比较敏感，哈尔滨铁路局并不想对此事太张扬。

　　王文宇是2009年大学毕业后到哈尔滨铁路局车务段工作的。他对记者表示，随着房价连年上涨，凭借自己每月不到2000元的工资，在哈尔滨市区买房已经是望尘莫及的事，这次局内建小区，4000多的价格还可以考虑购买，并且新小区距离新建的哈尔滨西站非常近，虽然小区远离市中心，但离工作单位很近，所以自己很愿意争取购买该小区住宅。

　　“像我们这样的国企职工，地方政府保障房项目根本无法申请，所以我认为局里为职工着想，建职工小区对我们这些买不起房的职工是一件好事。”王文宇称。

　　业内人士分析，除对内销售的职工房外，该项目如果对外销售，很可能包含两种情况：一部分房源以限价房形式纳入当地政府保障房的范畴，这部分房价比较低，属于限价房；另一部分房源则以普通商品房的形式进入房地产市场公开销售，其价格将接近同地段价位。

　　哈尔滨市城乡规划局一工作人员表示，按照哈尔滨的总体规划，群力新区是哈尔滨市城市住宅发展的主要方向，近两年来该区域内的商品房项目众多，也包括了部分经济适用房。该区域内的生活配套、交通设施都在不断完善，当地的商品房均价已接近哈尔滨市区。

　　据《法治周末》记者了解，哈尔滨铁路局除了在群力新区拟建2.5万套职工住房外，同时，该局今年将在哈尔滨、齐齐哈尔等主要地区陆续开工建设9个职工住宅小区。

　　哈尔滨铁路局为此也成立了哈尔滨铁路局房地产开发总公司，该公司开发过“香滨明苑”等住宅和昆仑大酒店等商业地产项目。据了解，由该公司开发的海城福地家园即将开盘销售，该项目规划总占地面积64822.8平方米，总建筑面积399181平方米，共14栋高层与多层组成。

　　《法治周末》记者了解到，就在5月17日，铁道部召开全路电视电话会议，全路副局级及以上领导干部签署了一份《廉政承诺书》。

　　上述《廉政承诺书》主要包括7项内容。其中第四条指出，不违规多占住房，或者违规买卖保障性住房；第七条是不为身边工作人员晋升、分房等施加影响。

　　但是，铁路系统内部多个铁路局此前正以保障房之名谋取“福利分房”。据记者了解，事实上，铁路系统内部以保障房之名谋取“福利分房”的现象早已存在，北京、上海、郑州、昆明、济南、沈阳、太原和哈尔滨8个铁路局有过福利分房的行为。其中，不乏以职工住房之名对外发售商品房差别谋利。那么，铁道部如何监管？《廉政承诺书》能否约束这种行为成为焦点问题。

　　垄断企业集体建“福利房”成“通病”

　　而据记者了解，除了铁道部下属多个铁路局陆续建了职工“福利房”，很多垄断央企都存在建职工福利房分配现象。

　　5月初，国家电网安徽分公司被曝出在合肥市翠薇路698号院，建设888套豪华集资房，内部售价仅为每平方米1000多元；中国人民银行苏州市中心支行曝集资建豪华别墅事件等。包括中石化等很多国有垄断企业都参与了建职工保障房，这一现象已有愈演愈烈之势。

　　中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员、住房和城乡建设部房地产决策咨询专家牛凤瑞认为，国有企业利用自身所占有的资源，为员工谋取福利，造成对其他社会成员的不公平。

　　他认为，目前提倡的企业自筹资金建房的范围只应在保障房的范畴内，企业不应该自建有完全产权的商品房并内部销售。各种变相的福利分房在我国一直都没停止过，这是与我国的住房体制改革相违背的。

　　北京大学房地产研究所所长陈国强则表示，出现上述现象，是保障房管理制度不完善，有的地方违规违章操作。目前违规成本又太低，应该提高现有的违规成本，政策和监管手段都需要完善。体制内的单位利用保障房的名义，去建一些员工的福利房，这跟保障房制度完全是“风马牛不相及”，这些单位不能说是推进了保障房建设，而是搭了政策的便车去给自己的员工谋福利，又回到了以前计划经济福利分房的时代。

　　单位出地自建房屋分配给员工，究竟是否倒退回福利分房时代？在当前的保障房大潮中，一些变异的事件不断出现。

　　多位地产界人士担心，大规模推进的保障房建设，由于分配机制的缺失，不仅形成浪费，甚至有可能重新成为权力寻租和利益争夺的领域。目前一些单位集资建房带有严重的权力色彩，显然背离了住房制度改革的方向，是新的分配不公和变相瓜分公共资源和国有资产。

　　相关文件显示，从1998年6月国务院决定党政机关停止实行40多年的实物分配福利房、推行住房分配货币化改革。

　　事实上，早在2003年，国务院18号文件《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》就指出，集资、合作建房是经济适用住房建设的组成部分。但是，有些企业单位故意混淆集资、合作建房的含义，将单位出资建设再低价卖给职工，塞进“集资建房”的大口袋。其实，上述通知同一条款的下一句就是：“任何单位不得以集资、合作建房名义，变相搞实物分房或房地产开发经营。”还有一个“变相”的内容是，它们都把经济适用住房变成了有完全产权的限价商品房。

　　其实在2006年8月，建设部(现住建部)联合监察部、国土资源部就发布了《制止违规集资合作建房的通知》叫停党政机关集资建房。但“叫停”未能阻挡地方“福利房”的勃勃生机。

　　“就社会学而言，住宅产业趋向专业化、商品化、社会化、市场化是效率社会的必然规律，即便是无法追求商品化和市场化的保障性住房，也得遵循社会化与专业化的内在要求。显然，允许单位自建，就是拿公共财政之力满足部分特定群体所需，是以小群体的公平践踏大社会的公平。”房地产业内知情人士告诉记者。

　　上述知情人士告诉记者，此前国家对于集资建房尽管是允许的，但从实际操作来看，一直没有大规模鼓励，如何防止国企以解决职工住房困难为借口，行腐败之实，滥用公共资源，如何让国企集资建房与分配回到阳光下，则需要主管部门出台明确规定。

     政策给福利房留了"口子"

　　从1998年以来，我国在单位集资建房上存在着政策"口子"，允许单位有条件地集资合作建房。而在全国高房价的背景之下，这一"公开的秘密"开始为人所关注

　　1998年以后，单位分房这件事，对于很多中国城镇普通居民而言，成了回忆。

　　这年的1月，搞房地产的商人王石被国务院总理朱镕基叫去，询问对房地产市场走势的看法。

　　2月28日，朱镕基主持召开国务院房改领导小组第三次会议，并亮明了自己的态度："要作个决定，今年下半年停止福利分房。"

　　1998年7月3日，国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(23号文)，要求自该年7月30日起停止福利性分房，全面实行住宅商品化。有分析人士认为，这是中国住房制度改革的一个分水岭。

　　在中国推进住房商品化改革十几年后的今天，房价高企已成常态，披着各式"马甲"的福利分房依旧存在。

　　北京华远集团原总裁任志强发出"北京真实房价不会超每平方米6500元至7000元"、"大部分的经济适用房都供应给公务员"论点的言外之意，是仍然有一大批人游离在房价暴涨的潮流之外。很多党政机关、军队、大专院校、大型国有企业等，一直在不断尝试着各种形式的"自建住房"。

　　北京师范大学房地产研究中心主任董藩在博文中写到："我一直认为，中国住房领域存在的一个重要问题是一部分权力或垄断部门保障过度，而另一些社会底层保障不足。"

　　被叫停的福利房

　　新疆一位中学教师回忆起结束福利分房时的情形，她向《法治周末》记者表示："当时这个消息对老师们来说，不亚于一场地震。"

　　当时的学校为了解决教师们的住房困难，尚在建设一批房子。消息一出来，校长告诉老师们："这是最后一次福利分房的机会了。"

　　而学校里一些还不够分房资格的年轻老师很失落，"学校不分房了，商品房哪有钱买啊？"

　　为了搭上福利分房的"末班车"，许多城里人的婚姻都开始功利起来。

　　当时流行的一则笑话就是这么说的，某单位分房方案中规定，已婚者加3分。某君心底一算，自己就差一分，情急之下，在一家杂志上刊登一则征婚广告：现征一有意者结婚，年龄不限！相貌不限！性格不限！男女不限！

　　1999年，国务院专门下发了《在京中央和国家机关进一步深化住房制度改革实施方案》，规定在京中央机关和国家机关要停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

　　随后，企业福利分房也被叫停。

　　2001年，财政部下发通知，要求实行住房分配货币化后，企业不得再为修建、购置职工住房提供资金，或者为职工集资或以合作方式修建住房另外征用土地。

　　随之而来的是，买房被很多的中国家庭提上了议事日程。

　　2003年，在北京西二旗一家科技公司工作的吴栋(化名)贷款买了在北京的第一套房子。房子位于昌平区回龙观小区，每平方米价格2600元。他在和朋友聊天时，发出了最常听到的那种感叹："一辈子的打拼就为了一套房。"

　　屡禁不止的福利房

　　在福利分房结束后的几年里，中国的房地产热持续升温。

　　这段时间内，对贷款有顾虑的中国人开始把"按揭"这个舶来词挂在嘴边。2000年5月底，建设银行(601939,股吧)的个人住房贷款总额，在经过8年的发展后，终于超过了100亿元。但之后5个月，这个数字又一跃变成了200亿元。

　　国家统计局数据显示，2003年以来，房屋价格持续上扬，大部分城市房屋销售价格上涨远超当年GDP的增幅。

　　从这一年开始，那些没有房子的人，眼睁睁地看着商品房价格突破一万元、两万元，看着一次又一次地宏观调控最终换来房价新的增长。他们逐渐习惯"房奴"、"蜗居"这些此前闻所未闻的词语，并且把买房的计划一再推延，目标地也离城市越来越远。

　　也就是从2003年开始，不同种类的以经济适用住房名义报批立项、由单位自行建造并定向出售的住房，逐渐形成规模。

　　那段时间里，不少国家部委带头在北京自建住房，并以类似经济适用房的价格出售给本单位职工。在2004年北京市直机关的分房中，出售房屋的70平方米内价格仅仅每平方米3000元左右，超出规定面积的按照市价购买。而随着同期北京房价的暴涨，相同地段的商品房早已翻番。

　　中央政府禁令随后跟到。

　　2006年8月，原建设部联合监察部、国土资源部发布了《制止违规集资合作建房的通知》。

　　2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(24号文)提出"各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房；任何单位不得新征用或新购买土地搞集资合作建房；单位集资合作建房不得向非经济适用住房供应对象出售"。

　　尽管存有禁令，目前各地实际的集资建房、定向开发仍很多。比如北京西局某住宅小区就是以小区合作社的名字委托北京城建(600266)公司建设的。该项目小区建筑面积约145530平方米，造价20355万元，地上最高16层，地下2层，框架结构。

　　该种采用BT(建设-移交)建设模式，按照住房和城乡建设部研究中心副主任王珏林的看法，其实"就是找个施工队施工的形式，本质上与集资建房无异，也与定向开发无本质区别"。

　　而这种住房合作社很是普遍，比如曾经有国土房管局合作社、广厦住宅合作社、市科教住宅合作社、政华住宅合作社、社团住宅合作社等。

    强力房改留"口子"

　　全国工商联房地产商会会长聂梅生告诉《法治周末》记者，从1998年以来，我国在单位集资建房上存在着政策"口子"，允许单位有条件地集资合作建房。而在全国高房价的背景之下，这一"公开的秘密"开始为人所关注。

　　1998年国务院下发的23号文第五节第十七条规定："在符合城市总体规划和坚持节约用地的前提下，可以继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设。"

　　"这就为单位自建房留了一个"口子"。"中建三局原局长、资深建筑工程专家洪可柱表示。

　　在23号文颁布的两个月后，国务院办公厅又转发了一份《建设部等部门关于支持科研院所、大专院校、文化团体和卫生机构利用单位自用土地建设经济适用住房若干意见》，要求地方各级人民政府及主管部门，要高度重视科研院所、大专院校、文化团体和卫生机构职工的住房问题，同时计划、建设、规划、土地、银行等部门要简化办事程序，积极支持这些单位自建经济适用住房。

　　之后，在对房改政策的解释和执行中，在京有关国家机关等都获得了单位自建住宅的许可。

　　2004年5月13日，国家建设部、发改委、国土资源部和人民银行联合印发的《经济适用住房管理办法》，细化了"单位自建经济适用房"的操作程序。

　　该办法第六章第三十条规定，住房困难户较多的工矿区和困难企业，经市、县人民政府批准，可以在符合土地利用总体规划、城市规划和单位发展计划的前提下，利用单位自用土地进行集资、合作建房。参加集资、合作建房的对象，必须限定在本单位无房户和符合市、县人民政府规定的住房困难家庭。

　　随后，有媒体曝光很多"单位经济适用房"，都在变相搞住房实物福利分配或商品房开发。于是，要求整改的呼声日益强烈。

　　2006年8月14日，三部委联合下发了被外界视为"措辞严厉"的《关于制止违规集资合作建房的通知》。

　　但是，通知第四条规定，"符合条件"的"企业和单位"在遵循以往法规的情况下，仍可以自建经济适用房。

　　而2007年8月公布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中提出，在符合城市规划的前提下，经城市人民政府批准的情况下，单位可以利用自有土地进行集资合作建房，但仅限于距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业。

　　"但事实上这一规定中限定的条件很难界定，跟市里关系处理得好就没有人来具体查。"一些央企的内部人士透露。

　　洪可柱认为，住房改革本意是为全国人民提供更好的住房条件。而单位自建房的存在既有历史原因，在住房保障体系尚未建立的情况下，也有现实的合理性，所以包括23号文在内的一系列法规，都没有将其堵死。

　　聂梅生说，尽管政策允许单位有条件地集资合作建房，但条件很严格，《经济适用住房管理办法》和"国十五条"都有所涉及。单位集资合作建房，应只限于解决困难职工住房问题，绝不能成为变现特权和高福利，更不能成为垄断型企业瓜分国有资产的借口。

　　洪可柱认为，地方政府的监管不力，是出现自建房乱局的最大原因。

　　而北京一位房产公司负责人则认为，讨论单位自建房的问题"很敏感"。他举例说，在京部分自建房的单位，行政级别甚至与建设部平级，"很难监管到位"。

　　一家央企的负责人曾表示，此前国家对于集资建房尽管是允许的，但从实际操作来看，也一直没有大规模鼓励。她认为，如何更好地利用单位自建房，还需要主管部门进行明确规定加以规范。

　　首都经济贸易大学法学院院长符启林向《法治周末》记者表示，我们国家的房地产政策主要是通过部门规章来规制的，不是通过法律，没有统一的标准。

　　《人民日报》5月18日的时评则指出，我国真正意义上的楼市还不到20年，计划经济形成的单位福利分房制度尾大难除，导致我国保障性住房建设无论在制度还是立法上都比较滞后。

　　时下，一些单位和部门打着"保障性住房建设"的旗号，征地要钱，为本单位职工和领导干部建设高标准住宅而屡屡得逞，其实就是钻了这些政策的空子。从法律上完善保障性住房制度，也是防止资本和权势浑水摸鱼的重要前提。

　　聂梅生表示，央企参与保障房建设可以从一定程度上解决我国保障房建设中资金不足的问题。当前形势下，建设保障性住房是央企的社会责任，这是第一位的，盈利是第二位的。

　　声 音

　　广州市房协

　　许国碧：单位自建房实际上是变相的"福利分房"

　　单位自建房实际上是变相的"福利分房"，打着民生的幌子来私分国有资产，是开历史的倒车。自建房多为国有企事业单位，享有国家无偿划拨的土地，在没有交纳土地出让金和相关税费的前提下，用来建房并作为本单位的员工福利来分配，是一种把属于社会所有的公共资源补贴给少数人的做法，是有欠公允的。其结果必然是少数人受益，多数人愤怒。

　　北京华远集团总裁

　　任志强：单位自建房对公民而言一定是不公平的

　　我不了解广州的自建房政策所以无法评论。从现有法律的角度讲，如果没有国家相关行政规章支持，地方政府似乎无权决定土地的无偿使用权。土地归国家所有，只有在国家有相关文件或法律授权时，地方政府才能决定土地的处置。

　　历史上曾经有文件支持未进行实物住房分配的单位可以用原来自有土地合作，集资建房以弥补实物分配的欠账。终止实物分配之后，个别地方仍用经济适用房政策搞了一些此类建房。但公开鼓励自由地自建房政策，广州是唯一的。如无政策支持，单位自建房则属于违法改变土地性质，侵占与私分国有资产，这对公民而言一定是不公平的。实质上就是少数占有国有资产的单位利用特权对员工进行私产分配，同时破坏了国有土地的管理与市场化供地。地方政府无权对土地立法，也不能再变相地福利分房。

　　中原地产项目部副总经理

　　黄韬：单位自建房从历史的发展角度看，肯定是一种倒退

　　政府放开单位自建房，在我看来是政府为了缓和房价过高，而推出的过渡产品，但从历史的发展角度来看，肯定是一种倒退。目前为止，单位自建房的相关细则还没有公布，我推测应该类似于实物分房的形式，价格便宜，内部职工分享。我认为，从长远发展来看，这一政策将会在社会各个领域产生很大副作用，有点头痛医头的感觉，缺乏全局思维。

　　满堂红地产研究总监

　　龙斌：单位自建房有一定积极意义

　　单位自建房应该还是能够解决一部分中低收入者的住房问题的，有一定积极意义。但是，从另外一个方面来说，单位自建房是用国有土地来建房，来解决该单位职工这一小部分群体的住房问题。这样的房子，地价低、房价低，对于这一小部分人来说是解决了问题，但对大多数人来说公平性不够。