逍遥散人南开:陈志武：我们伟大———爱思想：学习型社会领航者

陈志武：我们的政府有多大？
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● 陈志武 （进入专栏）
2007年，国家财政税收增加了31%，达到5.1万亿元，占GDP的21%，相当于3.7亿城镇居民的可支配收入、12.3亿农民的纯收入。也就是说，政府一年花的钱等于3.7亿个城镇居民、12.3亿农民一年可以花的钱。政府要这么多的老百姓才能供养，当然很庞大。这里，我们不妨从几个不同角度来把握其“大小”。
跟历史比、跟美国比
相对朝廷时期的政府规模如何？既然今天又是盛世中国，我们不妨先以康乾盛世时期作为一个参照。乾隆中期的1766年，朝廷财政税收为4937万两银子。在1760年前后，荷兰东印度公司对当时的北京、广州老百姓的收入和消费做过细致调查，据其历史档案，那时一个普通北京工人的年收入大约为24两银子（每月2两左右）。这样，4937万两银相当于205万普通北京人的收入。只要205万个北京人的收入就够供养盛世时期的乾隆政府，那当然是小政府！或许，我们或说当时中国其他地方的收入比北京低，所以，以北京工人收入作为标准，降低了为供养乾隆政府所需要的人数。但，那时的全国人均收入不一定比北京低多少，比如，在1950年时，北京的人均收入属全国平均水平，最多是中等偏上，只有到1950年代实行国有制计划经济之后，北京的相对人均收入才开始飙升，把全国其他地方甩在身后。退一步讲，即使乾隆时期全国城镇平均收入只有北京人的一半，那么，朝廷岁入也只是410万人的年收入，跟今天需要3.7亿个城镇居民、12.3亿农民的可支配收入才能支持政府的开支，无法相提并论。历史上的中国政府没有像今天这么大过。
也许我们会说，今天任何国家的政府规模不能跟过去的做直接比较，因为传统农业经济对政府的依赖度低，而现代经济的交易复杂性特别高，所以，离不开政府在安全和产权与契约保障方面的支持。没有政府保护产权、维护契约权益，就难以有现代经济。这当然有道理。按照这个思路推下去，美国应该是一个很好的参照系，因为美国的金融证券市场、知识产权市场以及其它现代产业全球最发达，它也是世界警察，所以，它的政府职责应该不低于任何其他国家的。在社会福利支持上，美国也不亚于西欧。因此，美国政府的规模应该可以作为判断中国政府规模太大还是太小的参照系。
2007年，美国联邦政府的财政税收为2.4万亿美元，占GDP的18%，相当于8500万普通美国人一年的可支配收入。也就是，为了支持美国政府的开支，需要8500万美国人的可支配收入，当然远比中国政府的开支需要3.7亿城市居民的可支配收入低！
中国5.4亿城镇居民、8亿农民，加在一起，去年民间的可支配收入和农民纯收入总共为10.7万亿元。也就是说，5.1万亿元的政府财政税收约等于民间可支配收入总额的一半。相比之下，美国民间的可支配收入总量为8.4万亿美元，2.4万亿美元的政府财政税收相当于民间可支配收入总量的四分之一。
由此可见，我们的政府相对远大于美国政府。
政府规模是如何变迁的
过去30年里，中国的政府规模并非历来就这么大。如果说“小政府、大社会”一直是改革的理想，那么，1978至1995年间的确是照此方向走。改革之初的1978年，国家财政税收相当于3.3亿城镇居民的可支配收入、8.5亿农民的纯收入。那时的政府也不小，这就是为什么要改革政府的原因之一，但，那时的政府毕竟要负责城市人从摇篮到坟墓的方方面面生活开支，所以，政府当然大。
随着改革的进行，到1985年，财政税收相当于2.7亿城镇居民、5亿农民的纯收入（见图一和图二）。到1995年，财政税收相当于1.46亿城镇居民、3.9亿农民的纯收入。1.46亿城镇人口的可支配收入才能支持政府的开支，政府还是很大，可那是近30年“最小”的政府了。

1993-1994年的分税制改革从根本上逆转头17年的方向。那次改革把税权下放，从中央到省、到地方、到县和乡，每级只要求下一级在每项税种中往上交多少比例的税收，剩下的权限就留给下级政府。从表面看，税权下放而不是由中央统一掌权，是件好事，给地方更多发展经济的激励。只不过，当时好心的改革设计者没想到或不愿意想到，在没有实质性权力制约的体系下，特别是在新加税种的权力不在立法机构而是在行政部门的国情下，把税权下放等于是为各级政府随意加税大开绿灯，国民没有正式途径对随意增加的税负表达意见。

经常有人说，在别国行得通的制度安排，一到中国就水土不服。之所以如此，不是中国人与别国不一样，而是人家在权力受民主制约下的分税制体系，搬到中国后，当然会走样，因为在中国的各级都没有对征税权的根本性约束。所以，水土不服的根源在于有没有对权力的民主制约上。
1995年后财政税收逐年回升。到2004年，财政税收相当于2.8亿城镇居民的可支配收入、9亿农民的纯收入。随后的三年更是加速征税，到2007年，政府的财政税收等于3.7亿个城镇居民、12.3亿农民一年可以花的钱，远超改革开放初1978年时的政府规模，我们的政府达到历史“最大”规模。
我们也可以把政府、城镇居民、农民看成中国的三大群体。那么，从改革开放的成果中，哪个群体受益最多呢？自1995年到2007年的12年里，政府财政税收年均增长16%（去掉通货膨胀率后），城镇居民可支配收入年均增长8%，农民的纯收入年均增长6.2%。这期间，GDP的年均增长速度为10.2%。图三给出三群体的累计收入增长情况。
因此，只有政府的收入以远高于GDP的速度在增长，城镇居民的收入增长速度次之，农民的收入增长最慢，速度远低于GDP的增速。从1995到2007年，去掉通胀成分后，政府财政收入增加5.7倍，城镇居民人均可支配收入增加1.6倍，农民人均纯收入才增1.2倍！ 改革开放的成果由政府享受的最多，城市居民次之，农民分享的最少。

政府作为最大的资产和土地所有者
不过，上面的计算只是反映了政府总收入的一部分，另外，还有预算外的政府收入、资产增值和资产性收入不在其内。也就是说，财政税收只是政府“最看得见”的收入部分。实际上，随着中国经济这些年的高速发展，政府作为中国最大的资产所有者，其拥有的国有企业资产、公有土地以及矿产资源的增值比财政税收更大、增长速度更快。
到2006年，国有土地的总价值大约为50万亿元。据国资委主任李荣融在2007年8月《求是》杂志上谈到，到2006年底，全国有11.9万家国有企业，平均每家资产为2.4亿元，所有国企资产加在一起值29万亿元。也就是说，2006年底，国有土地加国有企业的总价值为79万亿元。去年，中国GDP增长11.4%，假设土地和国有资产以GDP同样的速度升值（资产升值速度一般高于GDP），这意味国有资产去年增值9万亿，比财政税收的5.1万亿多80%！
2007年，国有企业的总利润为1.6万亿元。因此，去年国家作为“资本家”和土地所有者的“可支配收入”共有10.6万亿元。
把国家的资产性可支配收入和财政税收的5.1万亿加在一起，去年政府可以支配的总收入是15.7万亿元，这等于是11.4亿城镇居民的可支配收入、37.9亿农民的纯收入。这种政府规模的确是乾隆政府、今天的美国政府所远不可比的。
中美民间财富结构对比
当然中国家庭也有财富，包括房地产、企业股权、金融证券、银行储蓄等等，只不过主要是城镇居民有这些，农民没有土地、也没有太多储蓄，他们的财富很少。据发改委估算，到2005年底，全国城镇居民的总资产价值为20.6万亿。如果过去两年均按略高于2005年的速度增值，亦即按每年15%增值，那么，到去年底，全国居民资产为27.6万亿元，不到价值为88万亿的国有资产与国有土地的三分之一。
中国民间资产加国有资产共115.6万亿元，相当于GDP的4.7倍。
相比之下，美国政府基本没有生产性资产，也只有少量的土地。至2007年底，美国私人家庭资产的总值为73万亿美元，相当于GDP的5.4倍，比中国的总资产与GDP比值略高一些。其原因是美国资产的金融化程度全球最高，资产流动性越大，其资本价值就越高。但，两国的总资产与GDP之比，大致相当。
可是，在两国，财富在民间和政府之间的分享结构截然不同。在中国，多于76%的资产由政府拥有，民间只有不到四分之一的资产。而在美国，其资产基本都在民间个人和家庭手中。这两种不同的财富持有结构会带来什么差别呢？
其差别表现在很多方面，包括经济增长模式上、产业结构上、法治发展上，等等。这里，让我们集中看看，这种结构对国家和民间在财富赛跑上有什么影响，谁会赢大头？
美国家庭资产73万亿美元中，有近35万亿来自过去十年的资产增值，而从劳动等可支配收入中累计储蓄的才1.5万亿美元。所以，美国人的财富增长基本靠资产升值，而由劳动等所得的非资产性可支配收入（去年为8.4万亿美元）基本全部花掉，这即是为什么美国的储蓄率现在为-1%，也是为什么美国的内需这么强盛。好在美国的资产基本都是私人所有，政府不会与民争利，所以，美国人能够只靠资产升值来使自己的财富水平上升。
中国的115.6万亿元资产财富中，只有27.6万亿是民间私人的，剩下的88万亿属国家的。如果2008年中国GDP和资产价值都上升10%，那么，老百姓从资产升值中得到2.76万亿元，而政府能得到8.8万亿元。政府从经济增长所带来的资产财富升值中得到的份额，是民间的三倍！
这就是为什么在中国资产升值难以带来消费的财富效应，资产升值带动不了太多的内需增长。国有制割断了从资产升值到内需增长的传导链。这也是为什么在私有制国家，经济增长给民间社会的家庭带来财富，而在国有制国家里，经济增长产生的资产财富升值主要由国家独享，给民间家庭带来的只有高一点的劳动收入，没有太多财富。所以，今天在中国，最大的贫富差距是在国家与社会之间，而不是在多数国民之间。
国家的钱花到哪里了？
按照上面谈到的，去年政府财政税收5.1万亿，国有资产与土地升值至少9万亿，国有企业的总利润为1.6万亿元。政府有15.7万亿的收入可以花，这些钱花在哪里呢？如果政府把钱花在民生上，那不是从相当程度上代替了老百姓花吗？在效果上，由老百姓自己花这些钱和由政府代替老百姓花，这两种安排会有大的区别吗？按照许多主张政府要推出各种名目税收的人的说法，通过税收和国有资产，政府能够实现“第二次再分配”，以降低收入差距。但是，实际真的如此吗？
据财政部长谢旭人先生介绍，2007年政府在直接涉及老百姓的医疗卫生、社会保障和就业福利上的开支，总共约6000亿元，相当于财政总开支的15%，为全年GDP的2.4%，分到13亿人身上，人均461元（相当于城镇居民人均可支配收入的3%）。而在没有国有经济的美国，去年在同样三项上的开支约为15000亿美元，相当于联邦政府总开支的61%，为美国GDP的11.5%，分到3亿美国人身上，人均5000美元（相当于美国人均可支配收入的18%）。
不管按绝对数字，还是按相对水平，美国政府回馈给老百姓的医疗与社会保障都远高于中国，尽管美国是十足的私有经济。按照国有化运动的初衷，国有制本应该带来更多的社会福利，我们本应该看到完全相反的情况。
许多人说，中国还处于初级发展阶段，所以没法跟美国以及其它市场经济国家比。——这说法站不住脚。美国去年的财政税收占GDP才18%，而中国5.1万亿元财政收入占GDP的20%。所以，即使不算国企收入和国有资产增值，仅财政税收，中国政府的相对收入就高于美国，没有理由在民生上的开支比例低于美国。中国政府不是没有钱花，而是没有对财政预算过程的实质监督问题，以至于政府钱多后更倾向于在形象工程、政府办公大楼上浪费，在高资源消耗、高环境污染又不创造就业的工业项目上投资，也当然为腐败提供了温床。
正因为中国太多的收入和资产财富掌握在国家手中，而不是将更多收入、更多资产由私人去消费、去投资，使跟民生贴近的服务业难以发展。老百姓享受到的收入和资产财富份额极低的情况下，第三产业发展所需要的投资和消费需求从哪里来？
既然美国政府为了刺激经济从次级按揭贷款危机中走出来，而给每家老百姓寄支票直接退税，把钱退给纳税人自己去花，那么，在中国政府控制社会这么多收入、这么多资产财富的情况下，为什么不能把一些税收、国企利润、国有资产增值退回给中国家庭呢？比如，也给他们寄去汇票？国民们也该直接分享一点国企的红利了。当然，最好是把许多国有企业资产民营化、把土地还给农民，因为这些本来就是我们国民自己的。
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作者是耶鲁大学管理学院金融经济学教授，长江商学院访问教授。作者感谢李利明给本文提供的建议。
原载2008年2月23日《经济观察报》，作者授权天益发布。
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学友讨论
我再次想到：中国政府如果用我们掌握的17000亿美元外汇储备购买黄金，中国将成为真正的经济强国 herowdq 2008-06-11 08:47:15
不能任由美元贬值继续损害中国的国家经济利益，我们应该敞开大门，让美元热钱流进来，然后，收集起来（因为美元在中国是无法流通的），去买黄金，做为国家的储备。作为人民币的后盾。真的，我们的黄金储备太少，才几百吨，我觉得至少应该有5000吨，才能与人民币的地位相称。
美元时代该结束了，人民币时代已经来临，只有5000吨以上的黄金储备，才能使中国获得在国际经济活动中的主动。
感谢陈教授提供的数字 herowdq 2008-06-11 08:39:22
由数字可以看出,我们的政府可以为国民做很多的事,希望汶川地震救援重建是一个好的开头.
数据准吗？ xgy511 2008-03-31 15:28:26
“美国去年的财政税收占GDP才18%”，这一说法与我看到的其他很多资料比较，出入很大，似有不确。
其实政府也不大,是权力大 myqfhd 2008-03-06 13:02:01
支持陈先生好文章 朱靖峰 2008-02-29 22:39:34
李小军的说法站不住脚 熊平 2008-02-28 10:16:00
陈教授的这个文章，有理有据。我不是数据专家，也无法评说。但我以为，李所说的不可比是站在住脚的，分析有精有粗，精看细节，粗看趋势，研究问题，宜先粗后精。方向都没弄清，在细节上纠缠，是徒劳的。
陈教授这个文章对我很有启发。
迟些日子，我会写作一个文章《解读康晓光：从权威主义国家到合作主义国家》，来解答一些问题。近段时间感冒，写不了东西。康晓光的东西，大家可以先读，他看得最清。
以我的工作经验，现在是政府的钱多得没法花，想办法花，但就是花不到老百姓身上。
还百姓真正的自由 yousinan 2008-02-28 10:14:54
远离黑暗
还我光明
信上帝得永生 GGGBBB4 2008-02-27 13:31:30
上帝教导我们：不论是否对世俗和自然的真理有所掌握、或掌握了多少，人人都具有原罪；而不断承认原罪的人们可能因此更多地闪烁人性的光辉，峙凭自己的真理认识而拒不承认原罪的人们肯定地、迟早地将堕入兽性深渊。上帝原谅饶恕人们！上帝保佑中国！！
后极权社会 揭丑 2008-02-27 11:13:04
有人说当代中国是从极权社会退化成的后极权社会,或许陈先生的这一文章便是一个例证.在极权时代,那时的政府有多大呢?大家都想像得到.而今天还是这样大,只是因为它是从极权国家退化来的,但是退得又不彻底,所以
更重要的问题 SSSSU 2008-02-26 21:27:42
2007年，美国联邦政府的财政税收为2.4万亿美元，占GDP的18%，相当于8500万普通美国人一年的可支配收入。也就是，为了支持美国政府的开支，需要8500万美国人的可支配收入，当然远比中国政府的开支需要3.7亿城市居民的可支配收入低！ ( http://www.tecn.cn )
中国5.4亿城镇居民、8亿农民，加在一起，去年民间的可支配收入和农民纯收入总共为10.7万亿元。也就是说，5.1万亿元的政府财政税收约等于民间可支配收入总额的一半。相比之下，美国民间的可支配收入总量为8.4万亿美元，2.4万亿美元的政府财政税收相当于民间可支配收入总量的四分之一。 ( http://www.tecn.cn )
由此可见，我们的政府相对远大于美国政府。
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更重要的问题在于2.4万亿与5.1万亿可支配收入，用来做什么？哪个更多地取之于民用之于民？
有理又有据的好文 大国岛民 2008-02-26 17:21:32
现在某些人还在那里振振有词地说土地是“集体所有”的，因此不存在还给农民的问题，实在是睁眼说瞎话。问题是怎样将土地还给农民，要有具体可行的举措，这可是需要“大智慧”的。
关键是如何来做？ dingo2003 2008-02-26 14:15:17
陈教授点出了我国的所有问题的症结，关键是如何来做？考政府自觉?还是其它推动力量，目前情况下，不抱什么希望。
我赞成分 guinaigu 2008-02-26 14:14:17
分了之后怎么办?强者更强,弱者更弱?有没有保护弱者的机制呢?有没有限制强者非法掠夺的机制呢?让强者更强,没有什么不好.关键是有制裁和制约的机制.我们这个社会缺乏这种机制.其实,我是赞成分了的，不仅仅要分国有财产,还要分政治权利.我不否认,会出现一些负面的后果,但是我相信,相对于现在中国极端腐败,极端不公平,极端地缺乏效率的现状,分了之后,肯定要更好.
分了之后呢? georgeluo 2008-02-26 12:59:13
将国企的股份平均分给每个公民,这件事俄罗斯在91年之后干过, 东欧很多转型的国家也干过. 波罗底海的小国爱沙尼亚还把自己全部的国企卖给了外国公司呢, 彻底吧.
将集体土地完全平均分给农民,产权归农民,同样的道理.
关键是分了之后,是否会在中国形成的歌舞升平的局面?
很难说! 很大可能是, 虽然分的时候很公平, 但分完之后,在市场竞争的压力下, 有的人(市场竞争的弱者)将自己的股份卖给强者或大资本家, 出现困难的农民将自己的土地卖给其他农民或大地主换回现钱. 这完全符合市场经济的原则.
可能国企被私人资本所垄断,局面可能不至于太坏,还能活下去, 最多大家给资本家打工而已,因为资本家也需要打工的给他干活. 但农民可能会很惨, 本来平均下来,每个人分的地不多,失去土地的农民, 很可能没有土地耕种. 因为大地主很可能拿地来盖房子,或者发展大型的机械化农场. 而8亿农民中如果有4亿没有土地的依靠,中国会是什么样子? 有这么多农民工的位置来安排吗? 农民工的薪资要求和生存要求会还是现在这样吗?
财政民主 ddm 2008-02-26 12:49:04
不论怎样，财政监督应该是各级人大的题中之义，这种监督还应该向社会公众公开！让人民大众都能对财政收支谏言表态！这样才能真正建立起现代政府，才能真正夯实党的执政地位，才能真正实践三个代表！才能真正避免所谓“周期律”，才能真正把中华民族纳入腾飞中兴的坦途！此外...
分了之后呢? georgeluo 2008-02-26 12:26:27
将国企的股份平均分给每个公民,这件事俄罗斯在91年之后干过, 东欧很多转型的国家也干过. 波罗底海的小国爱沙尼亚还把自己全部的国企卖给了外国公司呢, 彻底吧.
将集体土地完全平均分给农民,产权归农民,同样的道理.
关键是分了之后,是否会在中国形成的歌舞升平的局面?
很难说! 很大可能是, 虽然分的时候很公平, 但分完之后,在市场竞争的压力下, 有的人(市场竞争的弱者)将自己的股份卖给强者或大资本家, 出现困难的农民将自己的土地卖给其他农民或大地主换回现钱. 这完全符合市场经济的原则.
可能国企被私人资本所垄断,局面可能不至于太坏,还能活下去, 最多大家给资本家打工而已,因为资本家也需要打工的给他干活. 但农民可能会很惨, 本来平均下来,每个人分的地不多,失去土地的农民, 很可能没有土地耕种. 因为大地主很可能拿地来盖房子,或者发展大型的机械化农场. 而8亿农民中如果有4亿没有土地的依靠,中国会是什么样子? 有这么多农民工的位置来安排吗? 农民工的薪资要求和生存要求会还是现在这样吗?
分了之后呢? georgeluo 2008-02-26 12:13:58
根据陈教授的观点分了之后，可能平均每个人拥有大型国企的股票,每个农民拥有一点土地. (好象东欧国家,俄罗斯都这么干过, 至少部分).
然后呢? 不一定是歌舞升平了. 有一个可能是强者通过公平的市场竞争,不断扩大自己的财产分额,弱者不断损失自己的财产分额. 这个结局,可能好, 也可能坏. 但根据目前中国的人心, 很可能是一个很坏的局面. 尤其是国内的富人勾结国外的,来对中国进行掠夺.
陈志武 “这说法站不住脚” 李小军510 2008-02-26 11:13:38
1、财政年度口径不可比问题。
美国的财政年度是从每年的10月1日至次年的9月30日，并以终了日属于哪一年份，称为那一年的预算年度。美国的2007年财政年度是2006年10月1日至2007年9月30日。
中国的财政年度是每年的1月1日至12月31日。
中国的2007年财政年度是2007年1月1日至12月31日。
2、财政收入数字不实问题。
陈教授在文章开头说，“2007年，国家财政税收增加了31%，达到5.1万亿元；” 又说，“2007年，美国联邦政府的财政税收为2.4万亿美元。”
先看美国2007财年政府的收入：
据www.cnfol.com2007年12月18日 04:55外电报道
“美国财政部和预算管理办公室周一公布美国2007财年政府收入为2.6万亿美元，较去年
同期增加7.6%。”
再据中国证券报2007年12月19日报道，“美国财政部和预算管理办公室17日发布《2007财年美国政府财政报告》指出，美国2007财年政府收入为2.6万亿美元，同比增长7.6%，创下历史最高水平。”
再看中国的预计数字，全部数字要到三月才能知晓。
据财政部新闻办公室2007年12月19日报道（财政部网站），
2007中国财政收入预计将超过5.1万亿元　同比增长31％
财政部部长谢旭人在１９日开幕的全国财政工作会议上说，今年前１１个月，我国财政收入达到48177.12亿元，比去年同期增长33.5%。预计全年全国财政收入将超过５．１万亿元，同比增长３１％左右。
3、支出数字不实。
陈教授在文章中说，据财政部长谢旭人先生介绍，2007年政府在直接涉及老百姓的医疗卫生、社会保障和就业福利上的开支，总共约6000亿元，相当于财政总开支的15%。
据财政部新闻办公室2007年12月19日报道（财政部网站），
在支出方面，今年１－１１月（全年的支出数字也要到三月才能知晓），教育支出5578.19亿元，医疗卫生支出1418.85亿元，社会保障和就业支出4128.46亿元。医疗卫生和社会保障相加约为5547亿元。不知是否所说“2007年政府在直接涉及老百姓的医疗卫生、社会保障和就业福利上的开支，总共约6000亿元。”
一针见血 wangcao52 2008-02-26 08:02:06
最好是把许多国有企业资产民营化、把土地还给农民，因为这些本来就是我们国民自己的。——陈志武教授的文章有理有据，所言平实、客观而犀利，点中当今中国的死穴。支持！