内地地方政府首次引入NGO调停拆迁纠纷

2011年05月06日 07:45
来源：凤凰周刊 作者：商华鸽

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图：赵金梅与丈夫陆雷在已被拆迁的家的废墟上。（摄影商华鸽）

距2010年除夕夜还有五天，赵金梅在北京上访时喝了农药。巡警将其送至北京医院抢救脱险。

赵金梅家住在江苏灌云县侍庄乡陆庄村。家里楼房被强行拆除后，因不满房屋赔偿金额，一年来赵赴北京反复上访，饱受风霜之苦，当地政府亦备感维稳压力。

大年初九，赵金梅再度进京，经人介绍委托北京新时代致公研究院介入调停，并签订委托书。在她看来，新时代致公研究院院长周鸿陵，“是个劝架的”。她愿意相信周能帮自己要回更多拆迁补偿。

新时代致公教育研究院原为一家从事公民教育的NGO,曾主持北京九道湾社区居委会直选，以后转向社会治理项目。

接受赵金梅家委托后，致公研究院在全国“两会”期间，在北京与侍庄乡政府接触。

主管拆迁的侍庄乡副乡长李建军告诉《凤凰周刊》记者，“我说的话赵金梅听不进去，她说的道理我听不明白，如果有第三方来介入调停来解决问题，也不错。”双方签署了一份备忘文件，乡政府认可致公研究院参与调停这起拆迁纠纷。

3月24日，周鸿陵代表致公研究院与律师、记者一行五人前往灌云进行独立调查，介入调停。

“违章”争议

灌云县地处苏北，近年拆迁矛盾不断累积。曾经的陆庄村如今只剩一两栋残房。赵金梅和丈夫陆雷的租屋堆放着强拆时抢出的几件家具，更多的家当包括自行车等留在陆庄的废墟下。

赵金梅与乡政府的矛盾焦点是苗木补偿和房屋拆迁补偿。

赵家曾在2006年栽种4.31亩经济林，共有23000余棵。被乡政府以“土地附着物”强行砍伐后，赵获得每亩2700元赔偿。赵金梅称，这让已投入十多万元的赵家血本无归，自己种的树应按棵给予赔偿。

副乡长李建军则不以为然：“这样的种植密度能不能正常生长？事实上她的种植是在知道要拆迁后才开始种。”

更大的矛盾集中在房屋拆迁的补偿上。《灌云县拆迁补偿办法规》定，在2005年前建造的房屋为应获取全额补偿的合法房产。

在赵金梅家的844平方米拆迁面积中，赵认为有561平方米为2005年建造的合法建筑，这些均被作为违章建筑强行拆除，两者补偿金额差价近百万。

合法建筑如何认定建造时间？副乡长李建军向记者出示了一幅当地国土局于2006年完成的拆拍测绘图，“只要图上没有的建筑，可认定为无需补偿的违章建筑。”

但蹊跷的是，乡政府曾于2010年向陆雷出具一份《行政处罚告知书》，其中写有“你户于2005年6月未经批准，擅自建房屋561平方米”的表述，并勒令陆雷自行拆除。

李建军告诉记者，“这是工作人员的笔误。其实应写为2006年。”对于赵金梅家的“违章”建筑，李建军称完全是为了拆迁而建，基本算不上是房屋。

本刊记者在照片上看到，赵家部分自建房屋仅仅是竖起了水泥柱，堆砌了一些转头，甚至没有屋顶。

时近5年的纠纷中，双方各执一词，分歧无法解决。

双方举证

“一切材料和证据全部开放，你们想看什么都可以。我不会阻拦，同时也绝不干扰你们的调查。”

刚到侍庄乡，副乡长李建军向调查团亮明态度。作为基层官员，李曾做过十五年计生工作，近年又做拆迁。常年从事中共基层两项难度最大的政务，使李多年处于矛盾风暴眼，常感仅靠行政力量不足以解决问题。

调研团在灌云的三天过程中，侍云乡政府的承诺基本到位：除了拆迁当天的录像视频，李建军出示了随行律师想看的任何合同、证据，并同意复印留底；地方政府并未阻拦调研团的任何行动，但其工作人员出现在调研团到达的每一处。

赵金梅夫妇与李建军一直避免直接见面，致公研究院长周鸿陵则居中替双方传话，寻找协商立足点。

李建军称，政府和赵金梅已经无法沟通。事实上，在赵金梅因苗木补偿过低而不断上访时，乡政府曾以生活困难补助名义支付其35000元，并达成所谓“君子协定”：不得上访。

赵金梅同意。但领钱后立刻反悔。她和陆雷认为：“乡政府给我们100万元都不亏，能拿一笔是一笔。拿完就再要。”

此种“背信弃义”的行为三番五次上演，让李建军挠头，“这不是要我命吗？如果赵一直采取这种态度，问题永远不可能解决。”李建军曾为赵金梅赴京待40天，在他看来这是“劳民伤财”。

赵金梅并不清楚收集证据的重要性，她认为自己的561平米房屋建于2005年“人所共知”。在调研团律师建议下，赵寻找多位曾帮她家建房的工人开具证明。

李建军向记者表示，政府也可以找更多村民证明其房屋为2006年盖的。但当地另一位刘姓副乡长并不赞同李建军的这一做法，并认为这是在“弱化政府的管理职能”。

李建军反复建议调研团考虑：谁给她权力建这么多房子？是否合乎规划？什么因素使他们造这么多房子？谁家盖房子不盖顶棚？

在李看来，赵金梅加盖房屋就是为了套取补偿金。

而赵金梅和陆雷也向记者承认，自己在被拆迁的前一天仍在加盖房屋，但“陆庄村每家都是这么做的”。

解决之道

李建军告诉调研团，关于NGO来灌云调研协调事宜已上报，“上级领导都同意第三方介入调解。”

李坦言，解决问题的可能性不会很大，“但我愿意尝试。”他代表政府表示，可协助赵金梅获得两套经济适用房指标，同时提高赵家医保的报销比例。据估算，当地政府此举相当于变相补助赵金梅四十万元左右。

而赵金梅与陆雷并不同意这一提议，他们坚持认为应至少赔偿自己100万元，“兑现时可采取一半现金一半商品房的形式。”双方在赔偿数额和方式上再度陷入僵局。

最终，在致公研究院的调停下，双方形成口头协议，任何一方不得在协商中采取过激行为。一旦协商不成，通过诉讼方式来解决。

“最大成效是使地方政府认识到强行压制之外，还有另外一种解决方式。NGO并非去灌云闹事，而是去协助解决地方矛盾，对他们也有触动。”周鸿凌说，“NGO介入地方治理作为模式探索是有意义的。但对于赵金梅拆迁赔偿问题的最终解决，还需时日。”

社科院教授于建嵘称，自己没有见过地方政府引入第三方力量参与政务协调的案例。而第三方的独立性无疑十分重要。

治理平台

在周鸿陵看来，NGO要介入地方政府政务治理，根本上取决于力量的博弈。当政府认识到单凭行政权力不足以解决社会矛盾时，才有接受或引入NGO调停的动力。周鸿陵将其称为“社会治理”，他认为中国目前正处在由单纯的政府管理走向社会治理的途中。

灌云县地方政府最终同意致公研究院介入此事，是因为赵金梅的过激行为已经超出了当地政府的控制。而与此同时，彼此的不信任又使乡政府和赵金梅无法对话。

周鸿陵介绍，近年来，致公研究院以类似模式成功介入多起地方官民纠纷，相关案例被灌云县当地政府看到，这也是后者接受致公研究院介入的原因。

保定市容城县王家营村土地拆迁案例是一个案例。1990年代初期，曾有三家房地产公司在该村以“先上车后买票”方式买地430亩，此后闲置。土地转让中的历史遗留问题开始浮出水面，村民开始到国土资源部等部门频繁上访。

此时，房地产商在压力之下，开始接受NGO介入调停。与灌云拆迁协调不同的是，容城县委对于NGO的介入心存芥蒂。

2006年1月19日，由致公研究院牵头的王家营和谐实验课题组决定，在当年“两会”前召开关于王家营土地问题的研讨会暨新闻发布会。这个会作了很多准备，请到很多著名法学专家和“三农”问题专家，虽然最终没有召开，却引起了容城县委、县政府的极大关注，县政府和村民展开了直接对话。

最终，王家营村民获得更多补偿，当地政府放下了一个纠结多年的社会包袱。

北京大学法学院副院长王锡锌表示，搭建一个危机治理的实验和研究的公共平台，对于解决地方纠纷会起到促进作用。

而在周鸿陵看来，由单纯的政府管理转向社会治理，是眼下化解社会危机和维护稳定的有效出路。

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