江苏射阳“山寨银行”调查

江苏射阳一种名为“农村资金互助合作社”的“山寨银行”近年来大量涌现。这些地下融资渠道游走在法律边缘，暴露的却是合法融资渠道单一的窘境。

记者 庄庆鸿 实习生 陈兴忠 谭伟

江苏省盐城市射阳县长荡镇的退休小学教师施广英，拿着举报信，叹了一口气。

“看着农民哆嗦着双手，从怀里面掏出褪色的手帕，打开一层又一层，把里面皱皱巴巴的钞票交进这个‘山寨银行’的窗口，再满怀期待地领到一本‘山寨存折’，却全然不知他们的血汗钱，或许就会因为一次‘山寨贷款’灰飞烟灭！”举报信中写道。

她举报的是当地“非法经营”的农民资金互助合作社，当地人也称为“钱庄”。在长荡镇不到100米长的中心街道上，就有6家钱庄。

而这种“钱庄”，在当地已经存在了四年。

草台钱庄“有存折”

2008年9月3日中午课间，施广英到“长荡镇农民资金互助合作社”，为同镇的小企业主王益超做了20万元的借款担保。

同时签字担保的还有另两名教师和一名公务员。据该合作社工作人员介绍，“要从合作社贷款的话，规定是要有三个老师、一个公务员做担保”。

施广英回忆说：“当时叫我们去签字时，看到的合同上款项都还是空白的。我也问了合作社的人‘会不会有风险’，他们都说‘你放宽心，这能有什么问题呢’！我们就签了。”另一名教师王立善也证明上述情况。

但就在那年年底，王益超由于经营困难，携款潜逃。2009年9月，长荡镇农民资金互助合作社起诉担保人王立善、施广英，要求还钱。从那时起，施广英和家人开始追问“农民资金互助合作社”背后的秘密。

射阳县是苏北平原上的一个国家级贫困县，长荡镇人口不足4．8万，近年的人均可支配收入不足4800元。

中国青年报记者在当地看到，各家“钱庄”挂着“资金互助合作社”、“投资公司”、“担保公司”等各种招牌，墙上大都贴着存款利率的红纸，承诺的一年期存款利率大都在5．6％~6.9％之间，是国家规定的银行存款利率的2至3倍，存款时间越长，利率越高，甚至有8％~9％的利率。而发放贷款的利率基本在15％~20％之间，是国家规定的银行同期贷款利率的3倍多。

“农民看同样存一笔钱，能比银行多出两倍的利息，相当于存1年顶3年。”施广英说，“邻居都存在了合作社，自己存银行就好像冤大头似的。慢慢的，已经演变成：谁把钱存银行存邮局，谁就是傻瓜；谁存合作社、钱庄，谁是聪明人！”

而当地村民说“经营得最大、看起来最正规”的一家，正是长荡镇农民资金互助合作社。走进营业厅，厅内有大理石地面，工作人员坐在玻璃窗口后，还有休息等待的座椅。但厅内看不到营业执照、经营许可证。

记者当场咨询：“有别家比你们利息还高的，这是为什么？是不是存利率越高的地方越好？”

工作人员迅速回答说：“他家高，那风险也大啊！”

而来存钱的农民，就都不担心合作社有风险？

记者在交谈中了解到，农民放心存钱的重要原因竟是：“这家合作社能发存折”。

在出示给中国青年报记者的合作社存折上，有账号、资金流水记录等信息，和正规银行存折基本相同，还盖着“合作社储蓄专用章”的大红印章。有农民说：“怀里揣着存折，总该没问题吧！”

但在记者走访的这6家“钱庄”中，仅有1家有射阳县民政局发的民办非企业登记证。其余的墙上没有悬挂任何证件。

据当地农民说，现在基本上“就是两三个人，找个门面，挂块牌子就开张了”。然而这样的“草台班子”，合法吗？施广英持续在追问。

钱庄“合法不合法”？

对施广英的疑问，江苏省银监局姓岳的工作人员曾回答：“没有银监会批准，开展存款业务肯定是不可以的。只要有存款业务，哪怕是一家储蓄所的网点，都必须有我们的许可证，而且必须在网点挂出来。”

同时，这位工作人员还提醒她：“如果有资金在里面，还是劝你们最好拿出来，因为从保护自己的角度来讲，不知道他们用在什么地方，不是很保险。”

据此，王立善、施广英两名担保人在法庭上提出“合作社”本身性质违法，发放贷款也是违法行为，因此合同是无效合同。

而射阳县法院2010年2月一审判决认为，长荡镇资金互助合作社“是合法成立的民办非企业单位”，发放贷款合法，贷款合同有效。

负责此案的盐城市中院法官说：“合作社这个东西，其实操作上很多是不规范的，但是合作社这个制度本身肯定没有问题。”

而盐城市非法集资处置办公室工作人员最终解答了她的质疑：“农村资金互助社是由银监会来批的。而你所说的互助社不是叫这个名字，而叫‘农民资金互助社’，它是一种试点，不是由银监会审批，有各个地方的试点办法规定它。”

“农村资金互助社”和“农民资金互助社”，一字之差，后者就合法地不须银监会监督？

2009年底，江苏省盐城市委农村工作办公室发布了《农民资金互助合作组织试点调查报告》，把它定义为：“在家庭承包经营基础上，以一定区域内入社农户为主体、并为社员提供资金融通服务的互助性农民合作组织。”

根据《试点调查报告》，它需要经县、市、区农经部门批准，在民政部门办理民办非企业法人注册登记。

2005年，盐城市阜宁县硕集镇5位农民注册成立“硕集镇富民合作社”，自发地开展合作资金融通活动。

2006年初，盐城市委市政府发布1号文件，要求“探索发展适合农村特点的农民资金互助合作组织”。

2007年7月，盐城市委市政府下发意见，在全市范围内扩大试点。据《试点调查报告》统计，截止2009年底，盐城市已有试点合作社共95家，其中乡镇级81家，村级14家,包括一般村9家，扶贫村5家。

在这股浪潮中，共有近9万农户入社，吸纳社员股金及互助金8．69亿元，投放互助金余额7．01亿元，累计投放15亿元。

施广英的案子一审判决后，仅仅1个月时间，到2010年2月，长荡镇上类似的“投资公司”就新开到了6家。

施广英一家认为这是这个案子的负面效应。“镇上有些头脑门路的人看‘合作社’一间门面就能赚很多钱，而且没有人管，无本万利，还不都修饰门面开张？但是经营都特别的不规范！利息很随意，放贷很随意，任由这种情况发展下去，很多农民的血汗钱养老钱将面临巨大风险，甚至血本无归！”

“中国小额信贷之父”：合作社监管存在缺位

“目前盐城市的资金互助社整体上与国家的大政策吻合，但也出现了一些不好的苗头，有诸多存贷款不规范的现象。”盐城市银监局一位不愿透露姓名的工作人员告诉中国青年报记者。

他还透露，盐城市银监局经常会收到关于变相搞存贷款业务的举报，类似的纠纷很多。但鉴于该类“互助社”主要由盐城市委农村工作办公室主管，市民政局负责登记，而未通过银监局审查，银监局也始终未颁发任何金融许可证。所以对于农民的举报，银监局并未插手，坚持“谁管理，谁处理”的原则，不做任何干涉。“银监局不承认盐城市农民资金互助社的金融机构地位，也就不存在进行金融监管。”

记者问：“银监局有没有试图和农办进行协调，解决这种局面？”

这位工作人员回答：“这是上级部门和领导的事，我不便做过多阐述。”而对于农村资金互助社的利弊，他表示不好评价。

而在盐城市民政局，该局工作人员表示农村资金互助社与他们无关，让记者联系盐城市农办，随即挂掉电话。记者联系了盐城市委农办，但截至发稿前，电话多日无人接听。

“目前我国农村民间金融机构大体上有三类。”“中国小额信贷之父”、中国社会科学院农村发展研究所副所长杜晓山接受中国青年报记者采访时说。

“第一类是，经银监会批准，并在乡工商所注册的互助社，这样的在全国只有十几家；第二类是民间自发组织，未在银监会注册的，有1500家左右；第三类是国务院扶贫办、财政部在国家级和省级贫困县推行“贫困资金扶助项目”所设立的金融互助组织，截止2009年年底，此类有8000多家。”

杜晓山说：“而盐城市的农民资金互助合作社，就属于第二类。”

中国人民大学农村金融研究所常务副所长马九杰教授也将该类组织定性为“非正规的农民互助金融形式”。“‘非正规’不是违法，是指不纳入银监会的正式监管体系，但是合理合法的存在。”

杜晓山告诉中国青年报记者，这些民间自发组织的“资金合作社”市场运行整体上较为正常，但存在参差不齐。“某些地区出现过资金被大户占据，呆账、坏账多等情况。”

他比较了上面所说三类金融机构的潜在风险：“第一类银监会批准的互助社，由银监会负责管理监督。第三类则由对口的扶贫办、财政部负责。而这第二类——自发组织的互助社监管上存在缺位，基本是‘民不告，官不究’。一旦出现问题，只能诉诸政府，由政府定夺。”

杜晓山介绍，银监会对第二类“互助社”的态度是包容、开放的。但在运行中，地方政府、银监局对其态度不一，有所顾忌，各社发展并不平衡。

关于合作社的金融风险，他认为：“村一级是‘熟人社会’，金融风险相对较小，但乡镇一级则需要完善机制，适当加强监管。政府、银行需要去扶持，拓宽合作社的融资来源。另外，需进一步完善举报制度和定期报告制度。”

“农村资金互助合作社属于‘民有民管’的合作金融，它对商业性的金融机构是一个有益的补充，有效地满足了社会弱势群体的资金需求。政府应对其进行‘非审慎监管’，积极规范、引导这种民间借贷行为，既不能完全放任，也不能限定过紧。”杜晓山说。