土地强征： 新时期的以农补工“剪刀差”大限已至
——辛逸、高洁《从“以农补工”到“以工补农”》
城乡二元结构并非缘起于新中国成立之后，而是伴随着工业文明的兴起逐步形成的；而城乡二元体制则是计划经济时代的产物，是指为优先发展重工业，固化乃至强化城乡隔绝的一系列制度安排，更强调人为的政策和制度性因素对城乡二元结构的强化作用。就新中国而言，在其工业化的起步阶段，国家通过“以农补工”的政策与制度安排逐步控制乡村的各种资源，以保障工业化所需的原料与资金，由此确立和巩固了中国的城乡二元体制。
一
新中国成立之初，急于实现工业化的中国共产党制定了以统购统销为核心，以农业集体化和户籍制度等为制度保障的“以农补工”政策。这三项制度形成了一个相互支撑和补充的比较完备的刚性制度体系，共同确保了农业对工业、乡村对城市的长期、巨量，而且是制度化的近乎无偿的“以农补工”。
新中国伊始,由于大规模工业化建设和城市化的急遽扩张，再加上粮商和农民惜售粮食，造成粮食供需矛盾日益紧张，直接威胁工业化建设的进程。于是, 1953年11月23日，政务院颁布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》（以下简称《统购统销命令》），规定：“生产粮食的农民应按国家规定的收购粮种、收购价格和计划收购的分配数量将余粮售给国家”。国家通过具有法律意义的统购统销，强制征购农副产品，实现了最大限度地汲取农业剩余。首先，国家统、派购的农副产品几乎无所不包。到1970年代末，国家收购的农产品种类已高达230余种。其次，从征购数量上看，农民须将绝大部分剩余农产品上缴国家。1955年《农村粮食统购统销暂行办法》明确规定：“国家向余粮户统购粮食，一般应占其余粮数量的80%至90%”；“在一省、自治区或数省发生严重灾害，影响国家粮食收销计划不能平衡时，国务院可指定丰收的省、自治区酌量增购”。在实行统购统销的30多年间，粮食的收购量占粮食总产的20%至30%，有个别年份甚至超过三分之一；棉、油的收购量居然占其总产的80%至90%。
从收购价格上看，国家制定的农产品收购价格始终明显低于其收购产品的成本，而国家销售给农村的工业品价格却又大大高于工业产品的价值。1977年中国农产品价格低于其价值至少34%，而工业品价格高于其价值至少19.6%。据此，1977年农民交售农产品少得、购进农业生产资料和生活消费品多付三项共计335亿元，相当于当年国家财政收入的三分之一。在这样的价格体制中，农业剩余通过工农业产品价格上的“剪刀差”转向工业部门，成为“以农补工”最主要的途径。1952-1990年，中国工业化利用各种方式从农业中取得的剩余总量高达11594亿元，其在国民收入积累额中所占的比重，在工业化起步阶段达到40%以上。
为了统购统销制度的顺利实施，国家采取行政命令的方式使粮食市场由国家统一管控，逐渐阻断了粮食等主要农产品在城乡之间的自由贸易，以保证农业剩余无可选择地向工业部门转移。统购统销制度完全切断了农产品在私商、农民和城镇居民之间自由流通的渠道，将农产品及其剩余全部纳入国家计划经济体系中，为工业化提供稳定的资金来源。
实行对主要农副产品严格而全面的统购统销，不可避免地造成国家与1亿多个体农户的摩擦和冲突，国家因此需要支付难以承付的高昂的交易成本；而降低这一交易成本最简捷的办法，就是毛泽东形容为把“小辫子”编成“大辫子”的农业集体化。所以几乎在实施统购统销的同时，1953年底，中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》，全面发动了农业集体化运动；并在1955年夏季掀起农业集体化的高潮，最终在1956年底在全国基本实现农业集体化，将1.1亿户自耕农合并、简化为70多万个农业生产合作社。农业集体化将农民的所有生产资料和生产经营活动统一收归和编排到农业合作社中，直接接受国家的统一指挥。离开了半行政化的农业合作社，统购统销在乡村社会的实行是难以想象的。
如果说统购统销中的“统购”是依靠农业合作社和后来的生产队才得以顺利实施的话；那么对城镇居民低价限量供应粮食的“统销”，则需要借助户籍制度来明确和固定计划供应的对象。对城镇的粮食计划供应，最初是凭证供应。《统购统销命令》规定:“在城市，对机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织，进行供应；对一般市民，可发给购粮证，凭证购买，或暂凭户口薄购买”。1955年发布的《市镇粮食定量供应暂行办法》规定：“对非农业人口一律实施居民口粮分等定量”供应；同时发放市镇居民粮食供应证、全国通用粮票、地方粮票等7种粮食供应票证。粮票制度排除了农民获得计划供应粮的可能。不久公布的《关于城乡划分标准的规定》，将全国居民划分为“农业户口”与“非农业户口”。从此，居民能否获得国家计划供应粮食的权利，完全取决于居民与生俱来的户籍身份。
为阻止农民获得低价的计划供应粮，中央依托户籍制度严格限制农村人口进入城市，以保证统购统销的贯彻执行。1955年6月，国务院颁布《关于建立经常户口登记制度的指示》，开始在全国城乡全面建立统一的户口登记制度，并限制农村人口向城市的自由流动。《指示》要求：“迁出原乡、镇地区但不出县境的，应向乡、镇人民委员会领取迁移证，并由乡、镇人民委员会登入迁出登记册；迁出县境的，应向乡、镇人民委员会或者由乡、镇人民委员会介绍到上一级户口主管机关领取迁移证，并由乡镇人民委员会登入迁出登记册。”同时，为了阻止农民进城获得低价计划供应粮，中共中央、国务院在1956年底至1958年初，连续发布4个关于限制农民“盲目外流”的指示。1958年1月公布的《户口登记条例》完全把农民堵在了城市大门之外，“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”。自此，新中国的户籍制度具备了最为严格的限制农民自由迁徙与择业的功能，城市和农村之间建起一道难以逾越的鸿沟，成功地将农村人口排除在粮食供应保障体系之外。城乡二元体制最终形成。
新中国的前30年，以统购统销为核心、农业集体化和户籍制度为制度支撑的城乡二元体制，确保了长期且制度化的“以农补工”。一方面，国家工业化虽得以初步实现，却严重抑制了农业的正常发展。若以1952年为100，1979年工业总产值指数达1734.4，其中，重工业指数竟高达2991.6；但同期农业总产值指数只有249.4。另一方面，工业化建设对农业剩余长期、巨量的攫取，使广大农民常年生活在赤贫状态之中。截止到改革开放之初的1980年，在总共529.57个农村基本核算单位（生产队）中，人均年收入低于50元的有145.17万个，占核算单位总数的27.41%，即四分之一多的农民终年不得温饱；同期，人均年收入低于100元的基本核算单位达391.69万个，占核算单位总数的73.96%。这种以高度牺牲农业现代化为代价的工业化，如若离开新中国独特并固守的城乡二元体制，是无论如何也难以实现的。
二
改革开放至新世纪初，在市场经济的冲击下，中国共产党开始逐步摒弃“以农补工”的政策，而代之于“工农互补”，城乡二元体制有所松动。但限于观念的局限、体制的惯性和既得利益者的掣肘等诸多因素，期间的城乡政策依然延存着“以农补工”的浓厚色彩。一方面，中共推出一系列放活农村经济的市场化改革，广泛推行家庭联产承包责任制，允许农民自由办厂、经商和进城务工，呈现了一定程度的“工农互补”的新格局。另一方面，刚性的户籍制度在各地虽有探索性改革，却未现实质性的改变；大规模半强制性低价征用农地的浪潮席卷乡村。新时期城市化的急遽扩张和GDP的高速增长，很大程度上是以廉价的农民工劳动力及低成本的建设用地为基础的。新中国初期形成的城乡二元体制在新时期依然没有实质性的变革。
十一届三中全会之后，中国共产党启动了农村市场化改革，放宽了一部分挤压农业的强制政策，使得在某些领域出现了“工农互补”的新局面。首先是农业经营体制的改革。在废除人民公社制度、逐步确立家庭联产承包责任制的基础上，鼓励和支持发展多种经营、乡镇企业和个体工商业，充分发展了农村的商品生产。其次是劳动力流通体制改革。1984年，《关于农村个体工商业的若干规定》和《关于农民进入集镇落户问题的通知》相继出台，放松了户籍壁垒的限制，允许农民外出经营和务工，解决了大批农村剩余劳动力的出路问题，成为“工农互补”的另一条重要途径。最后是农产品流通体制改革。1985年《关于进一步活跃农村经济的十项政策》决定，取消统购统销制度，代之以合同定购和市场收购，打破了国家对农副产品的高度垄断，提高了农业的自身积累。以上改革使农业生产获得空前的发展，农民收入迅猛增长。中共中央通过废止一系列强制性的“以农补工”政策，并积极推动发展农村工商业和劳务经济，初步打破了城乡隔绝的格局，城乡二元体制开始弱化。
1980年代中期至新世纪初，在追求GDP高速增长及农业在国民经济中的比重日趋减小的背景下，农民的弱势和农村的衰弱均不可逆的发生与强化了；而此时中央的城乡政策并未及时做出相应的调整，在政策和制度层面上大力扶持“三农”，使得“三农”问题由经济问题日益演变为严重的社会问题甚至是政治问题。这主要表现在，以户籍制度为依托的社会保障和公共产品在城乡之间的分配不公日益严重；农村进城务工人员在工资和社会保障等方面备受歧视；城镇建设征地过程中的低价强征，造成数以千万计的“三无农民”。在建立市场经济体制的过程中，带有计划经济特征的户籍和征地制度造成严重的社会不公和农村资源持续大量外流，使改革开放初期初步弱化了的城乡二元体制在一些方面又重新有所强化。
人民公社体制废止后，中央延续了农村公共产品供给基本由农村自身承担的制度。1983年《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，在废除公社体制的同时明确规定：“村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作”。这表明，农村必须依靠自己的力量提供公共产品、进行行政管理和实现农业现代化。1991年的《农民承担费用和劳务管理条例》明确了向农民集资收费的具体范围，即三项村提留费、五项乡统筹费（简称“三提五统”）和无偿劳务，并明确规定：“向国家缴纳税金，完成国家农产品定购任务，承担前款规定的各项费用（即‘三提五统’——笔者注）和劳务，是农民应尽的义务”。此《条例》规范并强化了公共产品的城乡二元供给制度。仅1998年，农民直接缴纳的“三提五统”和其他各种费用达900亿元左右，相当于农业税的3倍。与此同时，国家财政支出的城乡二元政策依旧。在市场经济体制下，随着农业产出效益递减和公共产品费用的递增，基本依靠农村自筹资金供给公共产品的制度，既不能满足农民对公共产品日益增长的需求，也严重阻碍了农村社会的进步。城乡差距出现进一步拉大的趋势。
以户籍制度为依托对农民工的制度性歧视，是新时期城乡二元体制延存的另一重要表现。1986年颁行的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，其第四、五两章分别规定了工人的工资和各种福利保险待遇，但又明确指出：“本规定第四、五章不适用矿山、建筑、装卸、搬运行业等从农村招用的户、粮关系不变的劳动合同制工人”。这就把相当一部分农民工排除在社会保障体系之外。此后，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（1991年）、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997年）和《失业保险条例》（1999年）等，将建国初建立起来的城镇职工的养老和失业保险制度不断巩固和完善，却始终未制定过保障农民工权益的专项法规。一亿多农民工在为工业和城市创造财富的同时，却不能与城市人口平等地享受发展的成果。2004年，农民工的月平均工资比同类城镇职工少500-800元，按1.2亿进城务工农民计算，仅工资差一项，农民工一年就减少1万多亿元的收入，这还不包括城镇职工独享的制度化的福利待遇。劳动者合法权益的城乡差异，实质是利用农民工的廉价劳动力成本支撑和推动外向型经济和GDP的高速增长。就以劳动力低成本换取工业和城市快速增长而言，本质上无异于计划经济时代的二元体制。
新时期实行的城市建设用地征用制度，具有与统购统销相似的行政性低价强制征购的特征，是新时期城市汲取农村资源的主要方式之一。首先，新时期的征地制度赋予各级政府强制性征地的特权，这是其“以地生财”的前提条件。1998年新修改的《土地管理法》第2条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但该法并未对“公共利益”进行严格界定，这给各级政府滥用征地权提供了很大的空间。该法第43条又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就使政府垄断了建设用地的供给，部分地损害了农村集体的土地所有权。其次，各级政府以大大低于土地市场价格的标准对失地农民进行补偿，使政府基本垄断了土地资本的增殖收益，严重损害了农村集体和农民的权益。《土地管理法》第47条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原有用途给予补偿”；“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。”这样的补偿办法，没有考虑市场因素和土地的增值收益，只是土地价值的部分补偿。温铁军指出，在土地征用出让过程中，若以成本价为100%，农民仅获其中的5%-10%，村级集体只获得25%-30%，其余60%-70%的利润为政府及各部门所得。该法第47条还规定：“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”对于逾9亿的中国农民来说，土地不仅是生产资料，更承载着农民的社会保障功能。在人地关系高度紧张的国情下，征地中的单一货币补偿安置办法，不可避免地会造成大量失地农民的就业和社保无法落实。1979年至2000年，因征地而产生的失地农民已超过2000万人次，各级政府从征地中获得收入不少于20000亿元。新时期的土地征用制度，以侵害农村集体土地产权和失地农民权益为代价，是这一时期最主要的“以农补工”。
低社会保障、低工资和低征地补偿的“三低”制度，是在市场经济体制下“以农补工”的三种主要方式。虽然中央在很多领域开始实施“工农互补”的政策，但这一时期整体的城乡政策取向仍然是依靠汲取农村资源追求GDP的增长和城市化的扩张。只要财政分配、户籍和征地等制度继续以工业化和城市化为取向，城乡二元体制的根基就无法动摇，城乡差距将会持续扩大。
三
进入新世纪，尤其是2004年开始,中共中央的城乡政策开始了由“以农补工”向“以工补农”阶段的历史性转变。
从2004年开始，中共中央连续出台六个聚焦“三农”的“一号文件”以及一系列“多予”、“少取”政策，实施对三农稳定而全面的扶持，开始了全面破除城乡二元体制的历史变革。在“少取”即减轻农民负担方面，最终彻底废除了农业税。2004年中央“一号文件”《关于促进农民增加收入若干政策的意见》规定，农业税率总体降低1%，同时取消除烟叶外的农业特产税，进一步减轻农民的负担，为实现城乡统一税制创造了条件。自2006年1月1日起全面取消农业税，标志着在中国延续了两千多年的“皇粮国税”从此退出历史舞台。全面取消农业税后与税改前的1999年相比，全国农民平均每年减负1250多亿元，人均减负140元左右。此举是破解城乡二元体制的伟大壮举。
中央对农业的“多予”政策重点体现在增加支农资金、提高农村社会保障水平和维护农民工权益等三个方面。第一，中央财政开始增加对农业的投入和补贴。2004年“一号文件”决定，对农业进行粮食直补、粮种补贴和农机补贴；2007年“一号文件”又增加了对农业生产资料的补贴。2005年至2009年，中央连续下发五个“一号文件”，都明确提出要继续加大农业补贴力度。第二，国家不断增加对农村基础教育、医疗和养老等公共产品的投入，这是消除社会资源城乡不公平分配的重大突破。2003年1月，国务院转发《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，明确各级政府对农村医疗卫生事业承担更大的责任，突破了农村卫生医疗“民办、公助”的传统模式。2005年底，国务院发出《深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，规定：“全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费”，将农村义务教育全面纳入国家财政保障之内。2008年十七届三中全会指出：“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则，建立新型农村社会养老保险制度”，改变了原有的“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的养老筹资方式。第三，建立确保农民工工资和社会保障制度，使农民工的合法权益受到前所未有的尊重。
应该看到，新世纪中央的支农惠农政策尚处在“以工补农”的起步阶段，城乡二元体制的彻底解构仍然任重道远。首先，城乡二元体制的破解，本质上是社会利益的重新分配，销蚀其强大的制度惯性，实现城乡间社会资源的重新配置，自然不可能一蹴而就。目前农村建立的基本社会保障，虽然实现了从无到有的突破，但远未达到“城乡一体化”的程度。国家财政社会保障的重点仍集中在城市，低水平的农村社会保障远远不能满足农民的现实需求；农民工权益的保障虽然受到中央的高度重视，但是与城镇职工的工资水平及制度性福利待遇相比，农民工同工不同酬的问题依然严重而且普遍；城市化扩张中不合理的征地制度，依然难以保障被征地农民的基本权益。其次，由于现实条件的制约，当前的“以工补农”仍处在向大规模反哺农业的转折时期。一方面，工业化和城市化的水平尚不具备大规模反哺农业的条件。2007年底，农业就业比重为42.8%，人口城市化率只有44.9%；而发达国家和战后新兴工业国进入大规模反哺农业阶段时，农业就业比重一般低于32.7%,城市化率均达到50%以上。另一方面，低下的农业现代化水平，庞大的农业人口，紧张的自然资源，分散的小农生产方式以及以劳动密集型产品出口为主的经济增长模式等因素，都使农业持续增长和农民增收的条件日益严峻。上述种种制约因素说明，中国距离完全、大规模的“以工补农”阶段尚有差距，对国民收入分配格局的调整应该量力而行，反哺农业的水平如果超越经济发展阶段，将会造成国民经济的全面失调。
——20010年第1期《新华文摘》
九乡新闻网