诸暨城市地图:细析“实质性转变”

细析“实质性转变”
2011年04月13日 14:36:50 　来源： 《瞭望 》新闻周刊


“十二五”规划纲要提出，推进发展方式的“实质性转变”。《瞭望》新闻周刊记者在调研中发现，即便多数地方干部认识到了转变经济发展方式的迫切性和紧迫性，对于如何使经济发展方式取得“实质性转变”仍存在困惑。
对此，本刊记者近期独家约访了国务院发展研究中心研究员张军扩、中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林等多位权威专家。专家们认为，实现发展方式实质性转变的核心在转变政府职能，“该管的管起来，不该管的不要管，致力于建立有利于科学发展的体制机制。”张军扩说。
简单地说，政府对企业的社会责任约束要“硬”起来，增加外部规制，提高对环境保护、产品质量、资源产出、劳动报酬、创新能力等方面的要求，而对企业的外部环境则“优”起来，如通过财税体制改革削弱地方的卖地冲动、投资冲动，通过完善创新保护扶持机制提高创新能力，通过收入分配改革扩大内需等等。最终使政府、企业乃至个人自觉参与到发展方式的转变中去。
15年“转变”史
采访中，张军扩表示，经济发展方式转变目标的确立，最早可以追溯至1995年9月的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。
该纲要指出，要实行两个具有全局意义的根本性转变，一个是经济增长方式的转变；一个是经济体制模式的根本性转变。
随后的“十五”计划，以结构调整为主线；“十一五”规划则进一步提出，“必须加快转变经济增长方式”。
而最终实现由经济“增长”方式到经济“发展”方式转变的，则缘于胡锦涛2007年6月25日在中央党校的讲话。
在张军扩看来，由“经济增长方式”到“经济发展方式”，由“加快转变”到“实质性转变”，用词的变化，打下了鲜明的时代烙印，反映了不同时期中国的经济社会发展特征。
张军扩指出，经济增长方式的转变，是指由粗放的外延式增长向集约的内涵式增长过渡；而经济发展方式的转变，则不仅包括经济增长方式的转变，“还要化解一系列的结构矛盾，解决经济发展中的一系列不协调和不可持续的问题。”
提出推进发展方式的“实质性转变”，则反映了全国上下对经济发展方式转变迫切性认识的深化和取得进展的更大期望。
权威专家向《瞭望》新闻周刊记者指出，虽然转变发展方式已提出多年，但是，实际进展却不理想。张军扩表示，当前，转变发展方式不仅必要性和迫切性在增强，而且，与以往相比，也具有了越来越多的有利条件，可行性也在增强。
“实质性转变”的四个内涵
结合国务院发展研究中心课题的研究，张军扩向本刊记者阐释，所谓发展方式的实质性转变，主要指四个方面的内容。
转变发展方式成为全民自觉的和积极的行动；在解决制约经济社会发展的结构性矛盾上取得突破性进展；经济增长由主要依靠增加物质资源消耗转到主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新的轨道上，产业结构层次明显提升，持续增长的动力显著增强；又好又快发展的格局基本形成。
转变经济发展方式，是生活方式、消费观念的变化。比如中国酒店常见一次性洗漱用品，在张军扩看来，这种浪费就是国内各界对转变发展方式缺乏自觉性和积极性的缩影。
王小鲁认为，当前中国的经济增长以过高的投资率、过多的资源投入、大量的环境破坏为代价，透支了未来的经济发展。其中，现行土地开发方式的问题非常大。土地资源是有限的，但在目前体制下，地方政府从土地开发中获取大量收入，将70年的土地收益一次性收取、一年花掉，成了推动不少地方政府大量征地、大量开发的一种激励机制，导致掠夺性开发、土地资源浪费，因强制拆迁导致的群体事件层出不穷，激化了政府和老百姓的矛盾。这也导致了到处搞形象工程、政绩工程、政府楼堂馆所建设，大量浪费资源。这种开发方式是不可持续的。
就企业而言，由于缺乏规制，企业“乱排滥用”的成本较低。一些地方政府出于GDP的考虑，对此“睁一只眼闭一只眼”，“无法可依”、“有法不依”、“执法不严”等现象同时存在。
对此，张军扩认为，首先应加大对经营主体的教育引导，让每个经济主体都从自身的行为出发，为转变发展方式做出贡献。
其次，最根本的还是要靠政策和制度。受访专家指出，一方面，要将企业污染成本内部化，同时，进一步理顺资源品价格形成机制，使资源价格真正反映资源稀缺程度和对生态环境的影响；另一方面，要加强对企业行业的规制，比如产品安全、质量、能耗标准、土地集约指标、创新驱动指标等。既要有强制性规制，也有对企业社会责任、创新能力等的指导性规制。在方式上，激励与惩罚并用。
达到这一目标，关键是要切实转变政府职能，“该管的一定要管起来，不该管的一定要放给市场，要致力于建立有利于科学发展的体制机制。”张军扩说。
张军扩认为，当前和今后一个时期，要着重在缓解制约经济社会发展的四个结构性矛盾上取得突破性进展。
一是内外需的不平衡。不仅不利于对外开放战略的长期有效实施，对我国国内的发展也会产生多方面的不利影响。比如，容易引起国际贸易纠纷和遭受贸易保护主义的冲击；发展成果的共享性较差，资源也未能得到充分利用；对我国宏观经济政策的实施形成制约，是造成流动性过剩的重要原因；对国内产业的升级也有一定程度的不利影响。
二是消费和储蓄比例失调。长期以来，由于文化传统和发展阶段等因素的影响，我国消费率相对较低，储蓄率相对较高。但进入新世纪以来，我国消费和储蓄比例关系的变化，明显超出了用文化传统和发展阶段因素所能够解释的范围。“打个比方，现在每生产100个东西，居民消费才30多个，加上政府消费也不到50个。”张军扩说。
三是区域、城乡差距大的问题需要解决。就人均收入来看，最低的省市和最高省市相比，相差近10倍。
四是环境生态恶化的势头必须得到控制。在此方面，“十二五”期间，最理想的状态是能够有所好转，最起码的一点是，恶化的势头必须控制住。
产业结构层次提升则要求，首先，推动服务业特别是生产性服务业大发展，是产业结构优化升级的战略重点。数据显示，发达国家服务业增加值占GDP比重平均超过70%，发展中国家也接近50%，而“十一五”期末我国服务业增加值占GDP的比重只有43.3%，并成为三项未完成的预期性指标之一。
其次，制造业内部的产业档次和技术水平也需大力提升。在张军扩看来，这个更加重要。一方面，传统产业需加快转型升级。当前，随着劳动力和土地成本的上升，中国制造业的传统优势在减少，如果还停留在原有水平上，很有可能被其他在土地和劳动力成本方面更具优势的发展中国家超越。另一方面，战略性新兴产业，也需取得较大进展。
另外，农业现代化也需引起重视。张军扩表示，当前，农业现代化已和城市化、工业化并称，要进一步提升农业的基础性地位，尤其需要加强水利的现代化。
在推动创新方面，张军扩认为，要解决中国创新能力不足的问题，首先，需要营造有利于创新的制度环境。在他看来，像深圳这样的地区之所以能够在创新方面走在全国前列，关键就在于其形成了一个有利于创新的制度环境和文化环境。
本刊在广东顺德调研中了解到，当前，相当数量的企业没有精力搞创新，传统制造业仍处于低水平的恶性竞争，由于创新需要大量投资，而且未必成功，即使成功也容易被模仿，因此，对不少企业而言，创新的积极性也不高。
另外，科研和教育体制、促进产学研一体化、搭建公共创新平台等方面，也需要进一步加强政府的作用。
张军扩认为，只有上述各方面取得进展，才能形成有利于科学发展的机制，才能促进发展方式实现实质性进展。
两大抓手为突破口
 
“中国经济发展方式最突出的问题就在于对投资和出口，尤其是投资的过度依赖。”王小鲁向《瞭望》新闻周刊表示。
 
他分析指出，对投资的过度依赖，不仅造成了过高的投资率，更重要的是，它影响着经济效率的发挥。
 
王小鲁认为，投资增长过快，而居民消费增长相对缓慢，必然造成生产能力过度扩张，造成产能过剩。其中大量的投资是被浪费掉的。“发展到一定程度，政府必须依靠行政手段压缩过剩产能，强迫政府认为不经济的企业下马，用摧毁过剩产能的方式恢复平衡，实际上是对资源的大量浪费。”
 
与此同时，中国消费率却提升乏力。原因首先在于，中国收入差距过大。王小鲁认为，长期以来，高收入群体收入增长速度，快于低收入群体，这意味着收入分配偏向于高收入群体。然而，收入达到一定水平后，高收入群体的边际消费倾向就会自然下降，储蓄率上升。而低收入群体却购买能力不足。这种情况导致了居民储蓄率不断上升和消费需求疲软。
 
同时，现行体制也导致政府和企业储蓄不断提高，居民消费空间进一步被压缩。以土地开发为例，王小鲁指出，土地收益已经成为地方政府最重要的收入和投资来源，而且没有反映出来的更严重问题是，由于对土地出让金的监管不足，成为腐败、滥用资源、公共资金流失等问题的温床。部分高收入群体的灰色收入，包括垄断性企业和公共部门的账外收入分配，也因财税体制和监管制度不健全而成为监管盲区，进一步加剧了收入分配的不公平。
 
社会保障体系不健全也是导致居民消费意愿降低的原因。当前，中国还有大量工薪劳动者缺少社会保障体系的覆盖，基本公共服务不健全且分配不均等，城乡之间、区域之间、不同人群之间差别很大。王小鲁表示，这些方面的欠账进一步扩大了收入差距并降低了普通老百姓的消费意愿。
 
他因此认为，中国的消费率过低、储蓄率过高、投资率过高、经济过多依赖投资和出口等问题实际上是相关的。一方面，过高的储蓄率支撑了过度投资，使生产能力过快扩张；另一方面，居民购买力不足，加剧了产能过剩。在此情况下，中国经济不得不依赖于外需，造成了中国经济外需依存度高的局面。而对出口的过度倚重，又进一步造成外汇储备不断增加，这部分资源不能得到有效利用。这些都会影响未来中国经济的可持续发展。
 
王小鲁表示，导致这些问题背后的原因是体制问题。政府职能迟迟没有转变，导致收入分配失衡的制度原因迟迟没有解决，才是发展方式转变难以落实的两个根本原因。只有解决了上述这两方面的体制问题，才能抓住中国经济结构失衡的关键。他认为，长期来看，推动技术进步、产业升级也非常必要，但是，打造创新型国家是一个更长期的问题，短期来看，中国经济在科技创新方面还很难和发达国家站在同一起跑线上。但是，中国经济过度依赖投资和出口的问题，消费率过低、储蓄率过高、投资率过高等导致的结构失衡问题，则已迫在眉睫。
 
成败系于体制改革
 
“促进发展方式的实质性转变，其实是要让背后支撑它的发展方式的制度因素的根本转变，否则光靠号召是不行的。”权威专家向《瞭望》新闻周刊分析。
 
这位专家指出，“九五”时期在解释“两个根本性转变”的关系时认为，没有经济体制模式的转变，经济增长方式也转变不了。当前，没有制度改革，发展方式的实质性转变同样实现不了。
 
他坦承，“十二五”时期，实现发展方式的实质性转变难度较大。一方面，这是由中国所处的发展阶段决定的。另一方面，原有的体制发展存在惯性，要建立新的体制机制，有很多困难和矛盾要解决。
 
本刊记者整理发现，当前，以经济发展方式的实质性转变，体制改革主要包括六个方面。
 
一是推进资源和要素价格改革，充分发挥价格机制在促进发展方式转变方面的基础性作用。张军扩认为，首先，要加强对非传统资源的产权界定和保护。其次是要在充分研究论证的基础上，进一步完善我国资源税费制度，提高税费标准，并参照国际经验，改进资源税费在不同利益主体和不同利益相关者之间的分配关系。再次，要着力推进土地资源、水资源、矿产资源、生态环境容量以及利率、汇率等要素价格体制改革，建立有利于资源节约和环境友好的、反映市场供求状况和资源稀缺程度的资源要素价格形成机制，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高资源配置效率。
 
二是切实加强对资源、环境、质量、安全等方面的社会性规制，尤其是对企业的外部性规制，正确和有效发挥政府在促进发展方式转变方面的应有作用。张军扩指出，要把企业的外部成本内部化。与此同时，进一步完善相关法律法规，并确保其在执行中不走样。比如，严格执行《劳动法》，企业就不得不保障职工的应有权利。
 
三是着力完善社会保障和基本公共服务体系，改变社会发展与经济发展不相协调的状况。张军扩认为，中国基本公共服务的滞后，需要中央政府尤其要发挥主导和关键作用。而且，要进一步改进我国不同层级政府之间在公共服务事务方面事权和财权的划分，完善财政转移支付制度，使各地政府都有充足的收入来提供基本公共服务和基本社会保障。
 
四是深化国有企业和垄断行业改革，完善国有企业和垄断行业剩余分配机制。张军扩表示，在进一步研究论证的基础上，建立国有资产（国企股份、国有土地和资源等）及其收益补充社保基金的长效机制。同时，将国有企业利润，按照合理的比率进行“分红”，上缴国家财政，彻底改变国有企业实际上在无成本地使用国有资产的状况。调整国民收入和国有资本的分配结构。
 
五是改革财政税收体制。张军扩表示，现行的税收体制一定程度上和中央产业结构调整的要求相悖，它某种程度上鼓励地方政府大力发展GDP，而非鼓励发展服务业。受此影响，各地大幅上马重化工项目，因为，一个大的重化工项目可能就能增加几十亿元甚至上百亿元的GDP，而几十个旅游公司也未必有此规模。而且，现在财税体制也有问题。分税制以后形成的“财权上移、事权下降”局面，使地方政府财政压力较大，只能依靠土地资源吸引重化工“落户”。
 
六是大力推动技术创新，促进经济结构优化升级。加快构筑基础性、共用性的技术平台，增加政府在共性技术领域的资金投入，强化政府整合科技资源和组织重大科技攻关项目的作用。
 
而实现上述六个方面的转变，核心是转变政府职能。王小鲁认为，中国经济的结构失衡问题，和政府职能迟迟未能转变关系密切。在他看来，地方政府对GDP和财政收入的过分追求，必然导致其不断地推动投资、大项目建设、搞征地、搞开发。一个原因在于，卖地有巨大的收入，是一种极强的激励，与此同时，各级政府又掌握了大量的资源和政策工具，可以直接进行投资，也可以引导经济发展方向，如此导致结构失衡的现象迟迟得不到解决。
 
“从中国改革开放的进程与趋势看，至少应当包括两次大的转型与改革：第一次转型与改革是1978年中共十一届三中全会开启的经济体制改革，突出特点是改变生产关系、做大经济总量；第二次转型与改革是从当前到未来的一个时期，突出特点是改变经济结构、实现公平与可持续发展。”迟福林最后指出，“‘十二五’是二次转型与改革的关键五年。推进以公共服务为中心的政府转型，既是“十二五”改革攻坚的重大课题，也对“十二五”经济发展方式转变具有决定性影响。”