西安候车亭制作:盐业自上而下形成官僚体制 十二五期间难改革

上周三，全国主要省份的盐业公司、盐务局的官员们都来到了北京，参加盐行业内部的一次闭门会议。他们在经过热烈的讨论后，达成一个共识——食盐专营制度是正确的。

这意味着，已经运作十年，将于今年开始推行的盐业体制改革可能还是难觅其踪影。

原本，今年将有100家食盐生产企业进入销售市场，从而打破食盐专营局面。

不过，计划真的赶不上变化。

在上周的闭门会议中，很多省份的盐业机构代表都提到了两周前发生的食盐抢购事件，他们认为，食盐专营制度在稳定市场、保证供应上发挥了重要作用。

中盐协会理事长董志华总结称：“食盐专营过去需要，现在需要，今后仍然需要。”在董志华看来，这次食盐抢购，完全证明了我们盐行业坚持专营是正确的。他表示，食盐专营今后一段时间仍然需要，也可能以后总有放开的那一天，但是现在看来近期不可能。

坊间说法称，在中盐协会和中盐总公司的多方斡旋下，盐业体制改革在十二五期间都很难突破。

专营是非

接近发改委的人士称，盐业体制改革已经陷入僵局。“具体下一步如何改革，何时放开专营，都再度成为未知数”。

上述人士称，2月底，中盐协会还就盐业体制改革与发改委体改司领导交换了意见。“双方从最初观点矛盾冲突，到现阶段开始理解行业意见，采纳协会建议，也就是说明年肯定还是专营，最快全面放开也要等到2016年”。

在上周的内部会议上，包括广西、云南、江西多家企业代表都在会上强调了食盐专营的必要性。董志华表态说：“如果2011年放开，后果不堪设想。实践是检验真理的唯一标准，这次抢购再一次证明了食盐专营政策是英明的、正确的，是完全必要的。”

董志华总结说：“食盐专营过去需要，现在需要，今后仍然需要。”他强调，通过这次事情，各方面对盐业的认识更加深刻。之前对盐行业的一些误解也能够扭转。盐业的特殊性和重要性得到了全社会的认知、认同，坚持食盐巩固专营更加有利。

在盐业行业内部，由于实行专营，中盐集团以及各地盐业公司掌控着工业用盐以外的所有盐业销售市场，每年通过计划和订单方式给生产企业确定产量。

不仅如此，目前，全国绝大部分的盐业公司和盐务局都是“两块牌子、一套人马”，盐业公司既是食盐和工业盐的经营者，同时又是盐业管理的政府管理部门，还掌握着生产企业赖以生存的食盐计划制定权。

中盐协会正是这个利益体的代表。资料显示，中盐协会成立以来，前四届理事会与中盐公司均是 “一套人马、两块牌子”，现任中盐协理事长董志华在1995年至2004年九年间同时担任中盐公司总经理和中盐协会理事长。

对于生产企业而言，每年能否获得食盐生产计划指标，是性命攸关的事情，在获得指标过程中，拉关系、找熟人造成的腐败问题，已经是盐业内部的半公开秘密。2007年浙江盐业系统出现了建国以来最大腐败案，涉及10个县市，其中杭州市盐务局领导班子全军覆没；2008年，广东盐业总公司也出现腐败窝案。

有媒体报道称，生产企业的食盐以450元/吨卖给中盐集团以及各地盐业公司，到达消费者手中时变成2000元/吨至2800元/吨。

盐业体制改革最终加速启动，源于2009年3月，全国人大《政府工作报告》提出了要加快盐业体制改革。之后，国家发改委体改司、工业和信息化部消费品司成立了盐业体制改革领导小组。领导小组在数月的调研后，2009年11月，提出了在2011年就全面放开食盐专营的方案草案。

这一草案虽然经过发改委、工信部和卫生部的会签，但在中盐协会、中盐集团紧急斡旋下，方案改成了2011年部分放开。即2011年，给100家食盐生产企业发放食盐定点生产许可证和批发许可证，有效期一年。

董志华回忆说，当时情况下，说不同意市场化是肯定不行的。“我们提出市场化分两步走。第一步应该是100个定点厂，加上多品种盐的十几个厂、定点企业，和盐业公司一起销售食盐，有联合，有竞争。”

不过，这并不是盐业垄断者想要的最终结果。之后中盐协会不断上书发改委、工信部以及相关高层，使得原定改革一再推迟。

在中盐协会上书的建议中，为食盐市场化改革提供了又一份时间表：即2011年至2012年，继续实行食盐专营政策。之后的三年时间是过渡期。在取消国家规定的食盐计划和国家定价前提下，实施实行特许经营。即由现在取得食盐定点生产许可证的各省盐业公司经销食盐，定点生产企业既可以采用自己的小包装品牌直接进入市场，也可以与盐业公司联合打破行政区域界限，进行有序竞争。在这之后，取消政企运行，实现完全市场化。

一家制盐企业的相关负责人表示，中盐协会在与上层的沟通还是很能把握他们的心态。此前，中盐协会以及各级盐业公司提出坚持专营的理由都是防止碘缺乏病。“但后来卫生部已经表态不支持专营，再以防止碘缺乏病为理由的话，那就太苍白无力了”。

垄断下一步

对于抢盐风波维护专营体制的作用，董志华并没有地方代表那么乐观。他告诫地方盐业公司的负责人，千万不要盲目乐观，认为通过这件事情，专营保住了。

董志华说，“一年、两年甚至三年、四年都问题不大。千万打消这种思想，改革的力度继续加强，改革的速度继续加快。就是继续专营，我们也得改变，也得进行内部改革，也得改变我们过去的老习惯、老传统、老作风，以一个崭新的面貌在专营体制下进行新的模式的运作。”

他亦承认，当时提出两步走实际上就是拖延，为了缓冲一下。在董志华看来，盐业体制改革核心问题是社会不能介入，还在我们盐商内部，在这个圈子中，我们自己来办。

盐业协会内部人士称，从去年开始，协会就注意团结生产企业和销售企业的关系。重庆盐业的相关人士称，现阶段虽然坚持专营，但下一阶段销售企业的确要加强改革，加强与生产企业的合作，不能像之前那样，要由向生产企业要效益，改成向自己内部改革要效益，向社会要效益，跟生产厂一起共创效益。

上述人士称，多年来，食盐销售企业只要就是单靠一个食盐，就是吃盐款，多年来导致了与生产企业产生矛盾。“盐业之所以面临改革。主要是内部折腾，这么小的一个行业，自己内部不折腾，谁顾得上啊”。

中国社科院国际法研究中心助理研究员毛晓飞称，盐业公司没有特别的产品，特别的经营方式，只负责流通。而流通领域有很多很多的物流公司，竞争非常充分。盐业公司为什么能在流通环节上获得这样的利润，实际上只是有“专营”这样一个特殊的权力。

会议上，地方盐业公司的代表们观点基本都比较一致，此次抢盐风波迅速平息，主要得益于专营机制的优势，确保了价格统一和合理储备，在面对突发事件的时候，只有专营企业才能承担这些责任，这些都是平息抢购的重要制度保障。

但反对声音同样存在。长期关注盐业改革的中国社科院法学研究所副研究员贺海仁就表示不认同。他说，抢盐风潮平息很快的原因在于民众知道了真相，对碘盐和防核辐射的关系有了一个正确的认识。

他强调，如果不专营这次很多情况反而不会那么严重。比如说，由于销售主体的多元化，公众能够有更多的选择，而销售商也是多元的，他会根据自己的情况来判断，因为他们是有竞争的，现在的盐业是没有竞争的。

在贺海仁看来，中国的盐厂是放开的，它不缺盐，有大量的盐生产，但是他不能自由地去卖，是由盐业公司来专营的。这个体制问题和这次抢盐风潮有一些背后的深层次的因果关系。要看到，导致抢盐风波的一个因素，主要是销售途径太单一。

国资专家祝波善则表示，现在盐业，自上而下已经形成一种官僚体制，这个是要打破的。现在的这种模式不伦不类，既是政府又是企业，这个问题是很明显的。