西北方缺角但是有电杆:周学东：健全金融法律体系 推动金融改革与创新

    中国人民银行条法司司长 周学东

    2011年3月17日

    “十一五”是中国特色社会主义法律体系形成的关键时期。“十一五”期间，人民银行以加强金融宏观调控、提高金融服务效率、维护金融稳定、优化金融生态环境为目标，以健全金融法律体系为核心，积极参与金融法律、行政法规的制定、修改，逐步健全和完善金融法律制度，推动金融改革和金融创新，为中国金融业健康发展和抵御国际金融危机冲击提供了强有力的支持。

    一、健全金融市场法律制度，大力促进债券市场的发展

    “十一五”期间是中国金融市场发展的重要时期。人民银行致力于推动金融市场改革、发展和创新，通过在银行间债券市场推出短期融资券和超短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等非金融企业债务融资工具，推动债券市场发展，优化企业直接融资与间接融资比例；通过林权抵押贷款创新、土地流转经营权质押贷款试点等，推动金融产品创新，促进金融市场全面协调可持续发展。在推动金融市场建设与发展过程中，人民银行始终坚持市场化理念，强调市场在金融资产资源配置中的基础性作用，注重发挥市场参与主体的作用，逐步形成政府职能监管与市场自律管理相结合的市场运行机制，2008年发布的《银行间债券市场债券登记托管结算管理办法》正是银行间债券市场管理方式重要转变的标志。此外，为顺应国内外市场和企业的要求，促进贸易和投资便利化，经国务院批准，人民银行于2009年会同有关部门制定并公布了《跨境贸易人民币结算试点管理办法》，稳步推进跨境贸易人民币结算试点。

    二、推动支付清算体系的法律制度建设，鼓励支付工具和手段创新，确保支付清算体系安全、高效运行

    随着信息技术的快速发展和支付服务的不断分工细化，越来越多的非金融机构借助互联网、手机等工具提供支付多样化和个性化的服务，大大丰富了服务方式，拓展了银行业金融机构支付业务的广度和深度，有效缓解了银行业金融机构人员不足、网点不充分而不能完全满足社会需求的问题，较好地满足了企业和个人的支付需求，促进了电子商务的蓬勃发展。但是，各类电子支付机构特别是非金融支付服务机构和产业的快速发展，以及支付结算资金规模的迅速扩大，也形成了较大的、系统性的潜在风险，迫切需要加以监管和规范。为此，人民银行经商国务院法制办、监察部等有关部门，在广泛征求社会各界意见的基础上于2010年颁布了《非金融机构支付服务管理办法》、《非金融机构支付服务管理办法实施细则》，保障和促进了非金融机构支付服务市场的规范有序发展，为防范和化解金融支付风险提供了支撑。《办法》及《实施细则》的出台符合非金融机构在遵循市场平等竞争规则基础上规范有序发展的需要，符合广大消费者维护正当权益、保障资金安全的需要，符合国家关于鼓励金融创新、发展金融市场的需要。此外，为加大支付清算系统的规范力度、提高支付清算的效率，人民银行还进一步完善了与支付清算业务有关的支付系统运行、小额支付系统业务处理、大额支付系统业务处理制度，为防范支付风险、保障中国现代化支付系统安全、稳定、高效运行提供了保障。

    三、积极参与《物权法》起草工作，推动建立适应信贷市场发展需要的物权制度

    在《物权法》起草过程中，人民银行向全国人大提出了包括完善动产担保制度，建立浮动抵押制度，建立抵押、质押统一公示系统等多项重要的立法建议并大多得到了采纳。《物权法》规定应收账款可以质押，对解决企业尤其是中小企业因缺乏担保品而难以获得融资的问题具有重要意义。根据2007年颁布实施的《物权法》规定，人民银行信贷征信部门成为应收账款质押登记机构，为此，人民银行于2007年制定发布了《应收账款质押登记管理办法》，规范了登记机构、登记人以及登记内容，保护了质权人、出质人和利害关系人的合法权益，保障应收账款融资业务的探索、创新和顺利开展。

    四、以征信管理制度为突破口，不遗余力地推动社会信用体系建设

    征信立法对征信业的发展和金融业乃至市场经济制度的完善等都具有十分深远的影响。近几年，人民银行加大资金和人力投入，加强以全国信贷征信为核心的人民银行征信中心及运行系统的建设，大大增强了央行的服务能力，为商业银行降低信用风险起到了重要作用；同时，推动征信法律制度建设，与有关部门共同研究制定《征信管理条例》，草案已于2009年10月向全社会广泛征求意见，此项工作今年有望取得突破；与此同时，努力完善企业和个人征信相关制度和规则，不遗余力地推进社会信用体系建设。此外，人民银行还进一步完善了银行信贷登记咨询管理办法、个人信用信息基础数据库管理暂行办法等一系列规章和规范性文件，规范企业信用信息基础数据库和个人信用信息基础数据库的运行，提高了借贷交易双方的信息透明度和对称度，改善了金融机构的信用风险管理。

    五、通过立法规范票据业务和贷款市场，促进资金融通，助力中小企业成长

    人民银行于2006年和2009年先后颁布《电子商业汇票业务管理办法》、《全国支票影像交换系统业务处理办法》等规章和规范性文件，促进票据市场的发展，充分发挥票据的功能和作用，更好地适应经济建设和金融活动的需要。

    根据国务院领导的批示精神，中国人民银行会同银监会、财政部、法制办，于2009年8月组成立法工作组，研究全面修订《贷款通则》，将非金融机构放款人、民间借贷也纳入信贷主体的范畴，致力于构建符合中国国情的多层次、多元化的信贷市场体系，合理引导民间融资活动健康发展。经过深入细致的调查研究和广泛征求各方面意见，立法工作组目前已确定了修订《贷款通则》的主要思路和指导思想，并初步形成了修订《贷款通则》的基本框架和主要内容。

    六、积极参与《企业破产法》的起草工作，推动构建存款保险制度和金融机构市场退出机制

    《企业破产法》起草过程中，人民银行先后就破产企业的劳动债权是否应优先于担保债权受偿、企业破产条件、金融机构的破产等重大问题向全国人大常委会、国务院反映我行的意见和建议，力促符合市场经济原则的破产机制和破产法律制度的建立。《企业破产法》已自2007年6月1日起施行，我行提出的许多意见和建议得到采纳，其中有关法院中止对被接管、托管的金融机构的民事案件的受理、审理和执行即 “三中止”措施的规定，为中央银行运用再贷款履行“最后贷款人”角色、顺利处置金融机构风险、维护金融稳定和社会秩序，提供了法律依据。

    存款保险制度作为金融风险补偿机制的重要内容，对于化解已经发生的金融风险、防止风险累积并演化为系统性金融风险具有重要的意义。近年来，人民银行积极配合国务院法制办，在研究建立存款保险制度的同时，做好起草《存款保险条例》的研究和论证工作，并借鉴国际金融危机中各国存款保险制度的实践经验，完善中国存款保险制度的方案设计，推动这一制度尽早出台。

    七、推动贸易外汇收支便利化，修订出台《外汇管理条例》，促进国际收支平衡

    根据我国对外经济发展新形势的需要，针对外汇管理领域出现的一些新情况、新问题，人民银行推动于2008年修订了《外汇管理条例》。新修订的条例吸收近年来经常项目、资本项目、外汇市场和人民币汇率形成机制等方面的改革成果，改进过去外汇管理长期存在的薄弱环节,突出对外汇资金流入流出实施均衡、规范的管理，为更好维持国际收支平衡、防范国际经济金融风险、进一步扩大改革开放等提供了有力的法律保障。此外，为适应我国个人外汇收支规模不断扩大的需要，充分便利个人贸易外汇收支活动并明确个人资本项目交易，深化外汇管理体制改革，人民银行于2006年制定了《个人外汇管理办法》，对个人外汇收支活动管理进行了重大调整和改进。

    八、反洗钱立法取得重大突破，为预防洗钱活动、维护市场经济秩序和金融体系健康运行、遏制洗钱犯罪及相关犯罪建立了制度保障

    洗钱活动不仅破坏市场经济活动的公平公正和有序竞争，损害金融机构的正常运作和金融体系的安全稳定，破坏金融管理秩序，而且与贩毒、走私、金融诈骗、贪污腐败、黑社会甚至恐怖活动等严重刑事犯罪相结合，对国家的政治稳定、社会安全也构成严重威胁。针对国内国际反洗钱和反恐融资面临的新形势，人民银行积极推进反洗钱法律体系的建设，参与起草《反洗钱法》并制定若干部反洗钱规章和规范性文件。2006年颁布的《反洗钱法》确立了我国反洗钱行政管理的基本体制，确定人民银行作为我国反洗钱工作的行政主管部门，规定了金融机构的反洗钱义务。为进一步完善反洗钱监管工作和规范各金融机构反洗钱职责，人民银行根据《反洗钱法》于2006年、2007年先后颁布了《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》、《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》，将反洗钱监管范围由银行业金融机构扩大到证券业、期货业、保险业等金融机构和部分特殊非金融机构，统一了本外币反洗钱管理制度，确定了大额和可疑交易报送的主体、标准、对象和监督管理措施。反洗钱“一法四规”的颁布建立了我国反洗钱工作的基本法律制度框架，标志着我国反洗钱工作向规范化、法制化方向迈进了一大步，对维护金融秩序，遏制洗钱及其相关犯罪具有重大意义，也为中国顺利加入反洗钱国际组织——金融行动特别工作组（FATF）创造了条件。

    九、参加《刑法》修订，加强惩治金融犯罪，建立和谐金融秩序

    人民银行积极参与2006年《中华人民共和国刑法修正案（六）》和2009年《中华人民共和国刑法修正案（七）》的起草工作，在进行现有法律分析、案例调研、国际比较的基础上，对惩治洗钱、挪用客户资金或资产、骗用贷款、“掏空”上市公司资产等严重金融违法行为提出了大量立法建议，进一步完善了有关金融犯罪的刑事法律制度，加大了对金融犯罪的打击力度，有力地保护了金融机构的合法权益，同时强化了对金融机构及其工作人员违法行为的刑事责任约束，为维护金融秩序、打击金融犯罪提供了有力的法律保证。

    十、对现行规章和规范性文件进行系统清理，强化法律法规的立法后评估制度

    “十一五”期间，人民银行以行长令形式公布的部门规章共12件，以公告等形式发布的规范性文件逾百件。在加强规章和规范性文件制定工作的同时，人民银行将规章清理工作制度化。“十一五”期间，人民银行依据《立法法》、《中国人民银行法》等法律，加大了规章和规范性文件清理的力度，先后公布了废止规章和规范性文件286件，宣布失效规章和规范性文件137件，保证了规章与规范性文件和上位法的一致性。

    立法后评估是检验立法效益的有效方法，不仅可以发现立法中存在的问题，从而及时调整法律规范，也可以为社会公众提供参与立法的机会。人民银行高度重视法规的立法后评估工作，先后对《个人存款账户实名制规定》、《储蓄管理条例》等进行评估，为下一步的立法工作打下了基础。

    十一、加强普法宣传教育，提高人民银行干部职工依法行政能力和水平，增强社会公众法律意识和法律素质，为金融发展营造良好氛围

    “十一五”期间也是法制宣传教育第五个五年计划的执行期间。2006年以来，中国人民银行认真贯彻实施《中共中央国务院转发〈中央宣传部司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年计划〉的通知》（中发〔2006〕7号），在全系统建立了普法宣传组织体系，同时制定了《中国人民银行法制宣传教育第五个五年规划》，对“五五”普法工作进行了全面的部署。一方面，围绕人民银行中心工作，加大对人民银行全系统的领导干部和广大职工的法制宣传教育力度，特别是坚持领导干部带头学法的制度，增强了全系统干部和职工的法律意识，提高了人民银行依法行政、依法治理的能力。另一方面，面向社会，通过多种形式和载体，利用宣传日、宣传周、纪念日、新法颁布等时机，开展全方位、多角度的金融法制宣传，有效传输了金融法律知识，社会公众守法和依法维权的意识显著提高。

    十二、“十二五”期间金融法制工作主要任务

    党的十七届五中全会通过的“十二五”规划建议对深化金融体制改革提出了新的工作要求。“十二五”期间的金融法制建设，要以“十二五”金融发展和金融改革的整体规划为依据，以进一步完善金融法律体系为目标，借鉴国际金融监管改革的趋势和最新进展，加快推进相关的立法。第一，修订与经济社会发展不相适应的有关法律规定，例如推动修订《中国人民银行法》，建立和完善金融宏观审慎管理的制度框架；修订《商业银行法》和《银行业监督管理法》，删除限制银行发展的规定；研究《票据法》的修改工作，适度放开票据的融资功能，将电子票据纳入《票据法》规范和调整的范畴；修订《证券投资基金法》，放松对证券投资基金业的不合理限制，将私募基金纳入监管范围，以适应证券投资基金业发展及强化金融监管的需要；修订《贷款通则》，取消《贷款通则》中不适应市场经济发展、存在制度性缺陷的规定。此外，还要对《现金管理条例》、《储蓄管理条例》、《金融机构撤销条例》、《国际收支统计申报办法》、《金融机构违法行为处罚办法》、《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》等进行评估、修订或废止。第二，研究制定新的法律法规，包括《征信管理条例》、《黄金市场管理条例》、《银行卡条例》、《金融控股公司管理条例》、《金融统计条例》、《存款保险条例》、《银行业机构破产条例》等。第三，研究探索新的金融法律制度，例如研究建立符合中国国情的金融消费者保护法律制度、个人破产法律制度等。

    总之，人民银行将通过不断健全金融法律体系，为中国金融业健康发展、为金融改革和金融创新创造良好的法律环境和制度基础。