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以健康的城市化缓解环境发展矛盾
——戴星翼教授在复旦大学“上海论坛”上的演讲

2009-09-21 20:05:18                          来源： 《解放日报》2009年09月13日
戴星翼　经济学博士。现为复旦大学环境科学与工程学院教授，复旦大学城市环境管理研究中心主任，人口、资源与环境经济学博士生导师。主要研究领域为环境经济学、可持续发展以及相关的政策研究。近年来主持的研究课题主要有国家重大科技专项之“水专项”中的“中国城市水务产业发展战略”、“城市水环境质量评估体系”，教育部社会科学重大课题“节能减排的宏观政策”，“上海市循环经济白皮书研究”，以及低碳经济、节能减排、循环经济和环境保护领域的其他课题几十余项。主要专著包括《环境与发展经济学》、《走向绿色的发展》、《新农村环境建设》、《生态服务的价值实现》、《经济全球化与生态安全》等几十部。
发展航道上的明礁暗滩
当前，我国一方面存在着今后的发展动力问题。另一方面，则面临碳减排、环境污染、耕地流失等资源环境因素的制约。随着我国经济规模的不断扩大，来自所有这些因素的压力会继续增大，也更有必要处理好这些关系。
进入新世纪之后，我国的经济增长保持着很高的速度。改革开放以来，我国GDP的平均增速在9%以上。在三十多年中保持如此快的速度，在各国的发展史上几乎找不到先例。但是，特别需要注意的两点是：其一，任何正的增长速度，到一定的时间节点上，都会呈现爆炸性增长的态势。然而，在增长的过程中，随着经济存量的增大，维持同样增长速度所需的增量也越大。其二，经济增长不是简单的数字问题，同时也必然会导致经济结构的变化。为了维持一种明显高于由内需拉动的增长速度，庞大的增量要求需要通过庞大的新项目来获得满足。于是，已经可以看到的是，在我国，各地政府越来越依赖大型建设项目，产业结构越来越趋于重型化。
事实上，当前形势下如果不依靠大项目拉动，想在短期内逆转或缓和经济下滑的趋势有着很大的难度。但这也正是问题关键之所在。自党的十四大提出“两个转变”以来，摆脱传统的粗放型经济增长模式一直是我们的奋斗目标，但迄今为止，这种转型还正在进行中。在思想上和制度上，我们也尚未做好充分准备。在此情形下，诉诸钢筋水泥依然是保增长最重要的手段之一。
但钢筋水泥的发展模式已经使我们付出了代价。2002至2006年间，我国的能源消费弹性系数达到1.2，能源消费总量和温室气体排放量急速上升。我国耕地数量在招商引资和各地新城建设的浪潮中不断缩减，中央为此提出了坚守18亿亩耕地红线的保护目标。各流域的水污染持续加剧，严重影响到生产以及人民群众的饮用水安全。此外，我国还不得不忍受昂贵的石油和铁矿石价格。从各方面看，资源环境因素对我国的经济发展形成了严峻的制约。正因如此，中央对环境保护的重视达到了前所未有的程度。但当前如果仍然持续以“起吊机经济”保增长，可以预期，我国的资源环境形势会因此出现反复。
梳理一下，当前，我国一方面存在着今后的发展动力问题，另一方面，则面临碳减排、环境污染、耕地流失等资源环境因素的制约。随着我国经济规模的不断扩大，来自所有这些因素的压力会继续增大，其相互关系会更为纠结，也更有必要处理好这些关系。
以城市化为发展的基本动力
只要我们坚持以人民群众生存和发展的基本需求为发展的动力，“以人为本的发展”就不是一句空话。而在这一发展与奋斗进程中，城市化应该在今后的几十年始终处于最为重要的地位，成为提供内需持续动力的主引擎。
能够真正为我国带来长远发展动力的，必然是由人的发展带来的需求：基本的、非歧视的和全覆盖的医疗服务、养老保障、教育和培训机会，体面的就业机会，不断提高的国民知识和技能水平，以及通过完善的制度和政策体系激发的全体国民的创业、创造和创新积极性。只要我们坚持以人民群众生存和发展的基本需求为发展的动力，“以人为本的发展”就不是一句空话。而在这一发展与奋斗进程中，城市化应该在今后的几十年始终处于最为重要的地位，成为提供内需持续动力的主引擎。但此处的城市化，不能仅仅被理解为人口从农村向城市的迁移，而是一种更为全面和系统的过程。
推动全面而系统的城市化，对我国而言，至少在以下方面有着重大意义：
首先是在发展的效率上。城市相比农村，有着更高的效率。相比一般城市，中心城市有着更高的效率。如果弱化中心城市功能，理论上讲会造成资源配置范围的割裂，并由此造成效率的损失。显而易见，效率上的损失意味着创造同样的人类福利需要较多的资源，因而对可持续发展是不利的。推动城市化，能够使农民群众从根本上摆脱贫困，国家在反贫困上的投入也会更有效率。由于城市化带来的效率提高，国家也会更有能力投入于农村，增强城市反哺的力度。
其次，工业化过程之所以对城市化产生要求，很大程度上是出于基础设施的规模效益。道路、通讯、上下水道、垃圾处置和污染治理，都要求工业和居住有一定程度的集中。否则，这些设施的投资会是无效的，而投资的无效本身又会抑制投资。之所以农村简单仿效城市的基础设施是不可行的，原因就在于此。小城镇之所以难以拥有中心城市的基础设施水平，也出于同样原因。
广义的基础设施包括医疗、教育、文化和体育方面的公共设施。它们向广大市民提供的公共服务，是散居于农村的群众不可能获得的。任何国家都不可能在广大农村，按照城市乃至中心城市的标准配备这些公共设施，因为效率上不允许这样做。但是，从社会主义公平正义的原则出发，给予农村群众以城市化的公共服务，又应该是我们这个社会为之奋斗的重大目标。这一效率与公平之间的矛盾，只能通过城市化来消除。
第三，从第三产业的发展考虑，也应该尽可能地推进城市化。城市化过程不仅仅是居住和生产场所的移动，更为重要的，是生活方式的转变。工业化过程提高了人们的收入水平，但收入增量并不必然或同步地使生活质量提高。在传统的农村社区，人们将“生产”的概念局限于物品生产，而服务主体上是通过家庭的自我供给和邻里亲缘网络的互助提供的。在就地工业化方式下，当富起来的农民仍居住在传统农村社区时，其观念、行为和亲缘网络依旧，因而生活方式的转变非常缓慢。在这样的条件下，商业性服务业是很难成长起来的。只有在城市化之后，原有家族和邻里关系淡化，自给自足的生活方式才会随之转向对社会化服务的依赖。这时，第三产业在国民经济中所占的比重才会达到与国外类似的水平。
再则，第三产业的发展总体上是有利于环境与自然资源保护的。这种生态效益来自各个方面。第三产业总体上以较小的投资、能耗和物耗创造较多的就业机会，进而有较强吸收剩余劳动力的能力。这对于提高城市的人口吸纳能力，缓解人口压力对国土系统的消极作用是有利的。第三产业以较低的能耗和物耗，以及较少的污染创造较大的GDP，从而能显著降低单位经济增量的产污系数，直接有利于污染控制。
当然，真实的城市化拉动经济的路径错综复杂，不能简单地理解。直观上，城市化会导致大规模的城市建设，要求庞大的城市基础设施投入。但从内需角度看，这只是很有限的一部分。在整个城市化过程中，来自民间的拉动作用是巨大的。一般而言，迁移本身的消费会非常可观，每年数千万人由此造成的市场需求难以估量。迁入者与在原住地相比，生活方式会发生根本性变化，不仅包括物质消费水平的提高，还会导致对商业化服务的需求增加。部分迁入者会有在城市开业和创业的需求。
此外，城市化的另一重要作用是为城市注入活力。当前，我国的“人口红利期”已步入后期。随着我国人口老龄化进入加速期，城市人口的老化会是一个非常痛苦的过程。有效缓解其负面作用的基本途径，就是吸收农村相对年轻的人口进入城市，向城市补充劳动力，引入更为吃苦耐劳、发愤图强的创业人口。当然，由此可能会导致农村的空心化和活力丧失。但我国城乡经济活动的效率差距大致在4倍以上，换言之，劳动力进入城市能够导致明显的效率改进。在此基础上，由城市反哺农村会优于二元结构下的情形。
总之，城市化将是我国未来几十年内最强大、最可持续的发展动力。但该过程是否会受到资源环境因素的严厉制约，是需要认真对待的问题。
城市化的资源环境损益账
从根本上讲，自然保护就是要将尽可能多的国土从人类经济活动范围划出去，不允许人口进入，解决人类过度挤占野生生物生存空间的问题。而要实现这一点，城市化是唯一的出路。
城市化，常常成为人口压力论者的批评目标。有人会称城市为“寄生的”系统，因为城市需要外界输入的能源和物质，并依靠外界处理其废弃物。更多的人在列举环境生态问题时，总是将城市作为一种问题。诸多文章中会有“随着城市化，环境变得怎样怎样”的陈述。人类的整个资源环境历史表明，这种过于简单化的观点对于解决问题是毫无帮助的。
人类缓解资源环境压力的基本出路正是城市化。这样说主要来自以下几方面的理由。
首先，为了保护土地和自然生态，保护生物多样性，人类必须将自己最大限度地集中起来。从根本上讲，自然保护就是要将尽可能多的国土从人类经济活动范围划出去，不允许人口进入，解决人类过度挤占野生生物生存空间的问题。而要实现这一点，城市化是唯一的出路。一般而言，城市在土地使用上比农村有效，大城市比小城镇有效。所以，各种逆城市化的，或主张发展小城镇的思路，至少从土地和生态保护的角度是不合理的。
城市化之所以有利于缓解人口压力，还在于城市基础设施的效率较高。生活垃圾处置体系、纳污管网和污水处理设施，往往因城市人口和经济活动的高度聚集而变得有效。因为基础设施的有效，也因为城市经济活动的效率较高，城市能够建设并长期运行这些设施。也就是说，如果污染不可避免，那么，将污染集中起来加以治理，显然优于分散治理。同样的生活垃圾，我国农村或城镇往往采取不处理或权宜处理的方式，这些方式其实只是分散污染与集中污染的差别。我国污水处理厂中三分之二以上运行不正常或基本闲置，其根本原因也是因为城镇的经济效率难以支持污染治理的成本。较为复杂的是城市的大气污染问题，需要从不同角度加以观察。首先，与那些没有工业的农村地区相比，城市的空气质量确实较差，这是无法改变的事实。其次，不能忽视城市化对减少空气污染的积极作用。城市交通发达，人员和物资的运动空间距离较短，因密度较大导致电力输送的消耗较小，所有这一切都意味着能源的节约和污染物排放的减少。当然，城市交通拥堵导致的排放损失另当别论。最后，多数城市在减少大气污染方面有着巨大潜力，如优化交通系统、优化城市布局、优化产业布局、减少对轿车的依赖、减少交通拥堵等。对于我国来说，煤的清洁利用更是改善大气质量的主要路径。
在能源上，城市化毫无疑问会增加我国的能源消费。但这笔能源账还有另外一种算法。如果我们承认，广大人民群众拥有发展的权利，中低阶层尤其是广大农村人口拥有着现代化社会生活的权利，那么，以下两种情景中哪一种更为节约能源是不言而喻的：一种情景是就地的现代化。也就是说，让农村人口保持现状，将城市的基础设施和公共服务体系扩散至农村。让广大农民在农村享有城市居民同样的教育、医疗卫生、社会保障及其他公共服务。另一种情景则是让农村人口的主体进入城市，使之在城市参与现代化进程并共享发展的成就。显然，前一种情景成本太高，与之相关的能耗也太高。而后一种情景可以说是必然之路。从这一意义上讲，城市化依然是更节约能源的一条途径。
追求健康的城市化
所谓健康的城市化，首先是城市不能以剥夺农村为手段发展自己。其次，从能源角度看，健康的城市必须有着很高的能源效率，必须能够在保障城市功能正常运行和人民生活质量的同时，将城市能耗最小化。
所谓健康的城市化，首先是城市不能以剥夺农村为手段发展自己。城市并不必然代表了先进，农村更不意味着落后，工业区边界的推进和农田的退缩并非天然正当的。的确，如果单纯依据经济效率，则自然用地必然比不上农用地，而农用地又必然比不上工业和城市用地。但所有这一切，只是自然和农业需要被保护和反哺的理由，而不是城市无止境地侵蚀农村的理由。
发达国家的经验证明，农村的价值会随着现代化的进程不断增加。一个城市越发达，对农村就越应该保护。其最重要的理由在于，一个在延续传统的基础上实现现代化的农村，是现代城市居民的精神家园———城市的生活节奏越来越快，于是人们渴望舒缓；城市拥挤、空间狭隘，于是人们向往农村的广阔；城市繁华而嘈杂，于是农村的朴素、宁静变得重要；城市过于人工化，于是农村的自然价值就越来越大。同时，一个洁净的农村，其实也是城市的生态服务体系，能够以可持续方式提供净化服务、景观服务和其他宝贵的服务。所以，各城市必须从圈地热中清醒过来，善待农村，反哺农村。而要考察一座城市的发展是否健康，一定要观察它与周边农村的关系。
其次，从能源角度看，健康的城市必须有着很高的能源效率，必须能够在保障城市功能正常运行和人民生活质量的同时，将城市能耗最小化。对此需要看到，所有对土地的滥用必然带来对能源的滥用。尤其，在耕地相对稀缺的我国，城市大量占用土地导致的自然生产力损失没有其他办法弥补，只能通过加大单位耕地的投入来维持农业产出。而地膜、大棚、化肥、农药、农机、灌溉，所有这一切说到底，都直接导致能源消费的增加。
在城市内部，土地占用与能耗之间似乎存在着两种关系———互补与替代。两者间的互补关系比比皆是。城市建设中的一切环节都需要能源和土地，其运行也是如此。即便是绿地和水面，其维护管养也都是要耗能的。建设之时大手大脚，维持之时就不可避免较高的能耗。由此而来的后果是，如果政府机构过度占用土地，耗能必然居高不下。如果住宅建设中听任豪华奢侈，大套型住宅也就必然消耗更多的能源。我们的文明成果是长在能源这根藤上的，一切浪费最终都是浪费能源。
与此同时，土地占用与能耗之间的替代关系也十分明显。比如，高楼是用来替代土地的。但高楼的能耗显然较大，说到底是用能耗替代了土地。又如，当前所谓的节能建筑，成本普遍要高于普通建筑。从能源角度讲，是用一次性的高耗能换取长远的节能。诸如此类的替代关系，意味着需要我们寻求某种平衡，以保证能耗、土地消耗和其他成本的合理性。但就多数领域而言，我国还缺乏足够的、相关的理性，缺乏基础性研究和基础数据。
当下我国城市内部的土地利用有诸多值得反思之处。当前一种普遍的现象是，一座城市的规划人口远远超出该地区城乡人口的总和。之所以普遍如此，其根本原因还是当地政府对用地指标近乎贪婪的渴求。于是，貌似科学的城市规划制度就成为了滥用土地的重要路径。其二是新城的建设问题。不少地方新城空空荡荡，缺乏人气，造成土地资源的重大浪费。新城变空城的原因是多方面的。用地过大而人口不足。人气不足导致商业服务业不愿进入，而商业服务业的不足又导致人口因缺乏就业机会和消费场所而进入缓慢，两者恶性循环。在部分城市，政府为了集聚人气，而首先推动政府机构进入新城。但也往往因此，相关区域道路过宽、广场过大、绿地过多。不言而喻，这样的区域并不适合发展商业服务业。所以往往事与愿违。
又如，当前存在一种生态教条主义，认为城市绿地或水面越大越好。于是，城市之间攀比绿地指标，竞相上马大型绿地，甚至在干旱缺水地区造人工湖，似乎这样就是生态城市了，学术界在其中也推波助澜。生态学会计算城市绿地产生的生态服务价值，规划学家会援引“世界一流”的城市绿化案例，而经济学家则为城市旧貌换新颜叫好。然而，在所有这些声音的背后，很少有人考虑由此引发的成本问题。
一座城市的绿地到底应以多大比例为宜，不应该是教条化的。例如，滨海城市由于可以享受到海洋的生态服务，绿地的比重就没有必要太高。而在周边山地森林保持完好的情况下，山区城市的绿地比重也应该缩小。因为，水田有着良好的，甚至高于绿地的生态服务功能，这一点已经为日本、韩国和我国台湾的学者所证实。也因此，我国南方平原地区的城市，尤其是城镇，也许就没有必要拥有较高比例的绿地。我国江南水乡的那些著名古镇，历史上都林木甚少，是很有道理的。
总之，城市化有利于我国处理好发展与环境的关系，但并非任何城市化方式都是如此。推动城市朝资源节约与环境友好的方向发展，其潜力非常大。在土地和能源方面更是如此。至于什么是“健康的城市化”，也许不应该有什么绝对的标准，主要还是要遏制其过程中一切浪费土地和能源的现象。这些方面做得越好，城市化对缓解我国环境资源问题的贡献越大。
【责任编辑： 朱添洪 】