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二、公文格式

（一）公文格式概述

公文格式是公文内容的表现形式，是公文不可缺少的重要组成部分。它由公文的内容所决定，又服务于公文的内容。

1．公文格式的含义

格式，原指法律文书，是法律的一种。《隋书·高祖纪》讲：“自古哲王，前人作法，前帝后帝，沿革随时，律令格式，或不便于事者，宜依前敕修改，务当政要”。隋代以后，法有律、令、格、式之别。格，指官吏处事的原则；式，指则列。格式，通用指有关官署制度、组织、官员职权等法则，后来泛指规格样式。

　　公文是人类使用的一种管理工具和交际工具。人们使用公文进行管理和公务交往过程中逐步形成的习惯，并把它确定下来，共同遵守，这就是公文的格式。通俗地说，公文格式就是公文的规格样式，即公文各组成部分在页面上的表现形式，也叫公文的外部组织形式。它是规范化和标准化的格式。它反映了公文的客观需要和内在规律，体现公文的权威和功能。它是公文的权威性和严肃性在形式上的体现，对公文的内容起表现和保证作用。公文格式经领导机关确定，其所辖范围的各级各类机关、企业事业单位和一切社会团体，都要共同遵守。

　　现代公文的格式科学、实用,易学、易记，实现了大众化。党政机关通用公文的格式大体一致，略有差别，均采用法定和特定的公文格式。其目的都是为了规范公文处理工作，提高工作效率，做到运行有序，易于识别，便于管理和批阅处理，便于归档查考。认真学习公文的格式，就是为了正确使用和处理公文格式，做到规范化和科学化，提高公文处理工作水平。

2．公文格式的组成

1996年5月3日中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》对公文格式作了明确的规定。1999年12月27日国家质量技术监督局发布的《国家行政机关公文格式》国家标准，从技术方面对通用公文的纸张、排版、印刷、装订和公文中各要素标识规则，都作了更加明确具体的规定。这个国家标准适用于国家各级行政机关制发的公文，其他机关公文可参照执行。

  　公文格式，一般由公文的文面格式、用纸格式和排印装订格式3部分组成。

（二）公文文面格式

公文文面格式是指公文中各要素（各组成部分）的搭配、排列和标识规则，包括版面安排、字体型号、各要素的标识排序等。实际上，公文的文面格式是公文全部书面内容的结构。不同的朝代、不同的机关、不同类别的公文，有不同的文面格式。目前，各类机关的通用公文的格式大体相同。党政机关通用公文的文面格式由版头（报头）、份号、密级、保密期限、发往地址、紧急程度（等级）、发文字号、签发人、收发报序号、公文标题、主送机关、正文、附件名称（附件说明）、发文机关署名、成文日期、印章、印发传达范围（附注）、附件、主题词、抄送机关、印制版记21个要素组成。这21个要素按其所在的位置，又可分成眉首（文头）部分（前9个要素）、主体部分（中间9个要素）、版记（文尾）部分（最后3个要素）。

眉首部分，位于公文首页上部，一般占整个页面的1/3左右。党的机关用特定版头制发的公文，眉首部分与主体部分用两条各长60.5mm、宽0.7mm的红色横线中间加2号实体五角星隔开；行政机关的公文用一条长159mm、宽0.7 mm的红色横线隔开,中间没有五角星;用电报传送的公文，眉首部分与主体部分用两条平行的黑色横线（密码电报为红色）隔开。用A4型公文纸，国家标准规定上报公文的眉首部分占55.89%，即166毫米。

主体部分位于眉首部分以下，版记部分之上。

版记部分位于公文最后一页下端，其中，印制版记包括印发机关、印发时间和印发份数3个要素（行政机关的公文只有前两个要素）。

1．版头（报头）。

版头（报头），又叫发文机关标识。版头是特定的、法定的、专用的，象征着领导机关的权威，起到增加公文庄重色彩和严肃性，识别发文机关、公文级别、重要程度，以引起受文者注意的作用。在党的机关的普发性公文中，还可起到印信的作用。不同的机关，不能共用版头,但规格样式是相同的，只是表示的发文机关不同。

党的机关公文版头的主要形式有两种：一种由发文机关全称或规范化简称加“文件”二字组成,例如,“中共××县委文件”；一种由发文机关全称或规范化简称加圆括号标注文种组成,例如,“中国共产党××市委员会(通知)”。版头字居中排印在公文首页上部，一般用长牟体字或长宋体字套红印制, 每个字的长度在15-22毫米之间，宽度根据字数多少而定，但都要小于“中共中央文件”字样。版头字、五角星与横隔线应美观、庄重、大方。版头一经确定, 须长期固定使用,一般情况下不作变动，更不得随意变动。

发文机关全称应以批准该机关成立的文件核定的名称为准；规范化简称应由该机关的上级机关规定，由本机关自定的，一定要明示其他机关，不能使用而社会不认同的简称。用A4型公文纸，发文机关标识上边缘至版心上边缘为25mm；对于上报的公文，发文机关标识上边缘至版心上边缘为80mm。

报头。电报是一种快速传输、发布公文的有效形式。电报的报头由报头文字和两条横隔线组成，密码电报套红印制，明传电报印成黑色。常用的报头有两种：一是特定报头。由发文机关全称或规范化简称加“发电”2字组成。例如，“中共××市委发电”。密码电报的报头印成红色，明传电报的报头印成黑色。使用这种特定报头，在发文机关署名处，可省略盖章这一环节，有利于提高工作效率，不盖章与盖了章的电报均具有同等效力。但是，除党委和政府及其办公厅（室）外，其他任何单位都不准用这种专用报头发布密码电报。在实际操作中要注意防止张冠李戴，即发文机关与报头所代表的机关应一致。例如，署名为党委的电报用“中共×××委发电”报头。二是通用报头。通用报头有两种：一种用“内部传真电报”6字标明；一种用“密码电报”4字标明。明传电报使用“内部传真电报”报头。绝密、机密、秘密电报均属密码电报，使用套红印制的报头。这种格式除报头部分与用特定版头印制的公文不相同外，从公文标题之下的格式是相同的。

使用特定电报报头的机关，不再使用通用电报报头，密码电报只在报头部分套红印制。报头字用长宋体居中排印在电报首页上部,报头部分一般占公文页面的1/3左右，用16开型纸张的，报头文字的上边距公文纸的顶边18-32mm，下边距第一条横线22-29mm。每个字的长度为15-22mm，宽度视字数多少确定，但要做到美观、庄重、大方。

2．份号。

份号，即份数序号，是同一件公文印制份数的顺序号。在党的机关，用特定版头印发的秘密公文应标注份号，不是用特定版头印制的秘密公文，有条件的也应标注份号，例如，经会议讨论要收回的公文、领导讲话等。在行政机关，秘密公文都要标注份号。份号从NO.000001号开始，用6位阿拉伯数字标注于公文首页左上角。

秘密公文印制份号的目的是：便于对秘密公文进行管理和利用。凡是秘密公文，一定要做好保密工作，防止失泄密事件发生。

用电报传送的秘密公文，不标注份号。但是，绝密、机密、秘密电报均属密码电报,均应按密码电报的管理办法进行严格管理。

3-4．密级与保密期限。

密级，即公文的秘密等级。公文中的密级分为绝密、机密、秘密3个等级。其中，秘密可划分为国家秘密和商业秘密，商业秘密划为“商业机密”、“商业秘密”2个等级。有秘密事项的公文应确定密级。用特定版头印发的公文，密级用3号黑体字标注。党的机关的公文，密级标注在份号下方，两字之间空1字；行政机关的公文，密级标注在公文首页右上角。如需同时标注秘密等级与保密期限，党政机关的公文，都用3号黑体字顶格标注在版心右上角第1行，秘密等级中间不空格，并与保密期限之间用“★”隔开。比如：“机密★3年”。用电传方式发布的公文, 密级用3号仿宋体字标注在公文首页报头部分的“密级”栏内。

5．发往地址。

在电报报头左下方设有“发往地址”栏，有的也简化为“发往”二字，用于标注电报发送的地点与单位。公文有主送机关的，可简化为“见主送机关”。公文没有主送机关的，如决议、决定、指示、意见、公报、规定、细则、会议纪要、工作要点等文种，应在“发往地址”的右侧标注发往地址或发送单位。发送单位可用统称,也可用特称，视情况而定。一般方法是：普发性电报用统称，限知性电报用特称。发往地址和发送单位用3号仿宋体字排印。如果字数太多，也可用4号或5号仿宋体字排印。

6．紧急程度（等级）。

紧急程度（等级），是对公文送达和办理的时间要求。用特定版头印制的公文办理时间要求叫紧急程度，用电传方式发布的公文办理时间的要求叫等级。用特定版头印制的党的机关的紧急公文，分别标明“特急”、“加急”，用3号黑体字顶格标注于公文首页版心右上角，两字之间空1字；行政机关的紧急公文，分别标明“特急”、“急件”，用3号黑体字标注于公文首页版心右上角第2行，如果该件公文无密级，则标注在第1行。

用电传方式传送紧急的公文有两种方式：一是用特定版头印制的公文直接电传；二是使用电报报头电传公文。电报的紧急程度叫等级，分 “特提”、“特急”、“加急”、“平急”4种，用3号仿宋体字标注，其办理公文的时间要求分别是1天、3天、5天、10天，即受文单位必须分别在规定的时间内办理完毕。

确定公文的紧急程度（等级）应实是求是，防止随意性。

7．发文字号（部委号）。

用特定版头印制的公文叫发文字号，用特定报头制发的电报叫“发电字号”，用通用报头制发的电报叫“部委号”。直接公开发布的公文没有发文字号；先用特定的版头印制、后公开发布的公文，仍用原来的发文字号。

发文字号（部委号，下同）是公文的代号，由发文机关代字、发文年度和发文顺序号3部分组成，是每一个用特定版头（报头）制发的公文不可缺少的重要组成部分。它起到便于识别公文、发文机关、发文年度和便于登记、管理、使用的作用。其中，发文机关代字由发文机关所在行政区(管辖地)地方代字、发文机关代字和公文类别代字3部分组成，有的可省略发文机关代字或公文类别代字，但发文机关所在行政区地方代字不能省略。发文年度和发文顺序号用阿拉伯数字书写，发文年度号标注在六角括号内。发文年度应标全称，不能简写，例如，“〔2001〕”不能简写为“〔01〕”。发文顺序号分年度从1号起，按公文的签发时间的先后依次编号，不能跳号，不留有空号,不随意编号，不编虚位（即“1”不编为“001”），不加“第”字。

使用发文字号,应注意3个问题：一是发文字号一经确定，应长期固定使用。二是联合行文，一般只标注主办机关的发文字号（部委号）。三是用特定版头印制的公文的发文字号，党的机关的用4号仿宋体字、行政机关的用3号仿宋体字标注于版头（发文机关标识）下空2行红色横隔线之上。下行文、平行文的居中标注，上行文的标注于左侧，与右侧的“签发人”对称，左右边各空1字排印。电报的发文字号用3号仿宋体字标注，用特定报头印制的电报，标注在“密级”栏之后；用通用报头印制的电报，标注在“部委号”栏内。

8．签发人。

上报公文应标注签发人姓名，平行排列于发文字号右侧。发文字号居左空1字，签发人姓名居右空1字；签发人由“签发人”3字加全角冒号与签发人姓名组成，标注于公文发文机关标识（版头、报头）下空2行红色横隔线之上。党的机关的公文用4号仿宋体字标注。某些重要的公文有会签人的，还应在签发人右侧用4号仿宋体字标注会签人及其姓名。

上报公文标注签发人的目的，是为了加强单位领导人对公文所负的责任，使之认真把好公文关。

标注公文签发人应注意2个问题：一是联合行文，有多个签发人，一般是主办单位签发人姓名置于第1行，其他签发人姓名从第2行起在主办单位签发人姓名之下按发文机关顺序依次顺排，下移红色横隔线；会签人的标注方法同签发人。二是签发人是指机关签发公文的领导人中最高职务者。

9．收发报序号。

收发报序号是机要部门对接收和发出的电报编排的顺序号。收发报序号由接收或传输电报单位的代字“×机”加收发报顺序号组成，其中，传输电报单位的代字，由传输电报单位所在行政区地方代字加“机”字组成。收发报序号设置在报头部分两条横隔线的最右端，由机要部门填写，分年度、分类别依次编号。

10．标题。

标题，一般由发文机关名称（全称或规范化简称）、公文主题和文种组成，位于红色横隔线下方空2行排印。主标题用2号小标宋体字，副标题用3号楷体字，居中排印。回行时应做到词意完整，排列对称，间距恰当。公文的标题应准确简要地概括公文的主要内容，做到规范、简洁、无歧义。

在处理公文标题时应注意3个问题：一是联合行文时各联署机关名称排序，一般情况下，主办机关的名称排在前面，其余依次排列。二是在有双文种的公文中，应简化标题。三是标题中一般不用除书名号以外的标点符号。

11.主送机关。

主送机关，即主要受理公文的机关，应当用全称，或规范化简称，或同类型机关统称；在标题下空1行，左侧顶格用3号仿宋体字排印，回行时顶格；最后一个主送机关名称之后用全角冒号。国家标准规定：“如主送机关过多而使公文首页不能显示正文时，应将主送机关名称移至版记中的主题词之下、抄送机关之上，标识方法同抄送。”

普发性公文，主送机关名称用统称，并做到规范、稳定。在党政机关常用的公文中，只有通知、报告、请示、批复、议案、函6种公文标注主送机关;决议、决定、指示、命令（令）、意见、公报、公告、通告、规定、细则、会议纪要、工作要点12种公文不标注主送机关；通报可标注可不标注主送机关，即一般情况下不标注主送机关，但表彰先进、批评错误、通报人大和政协选举结果，可标注主送机关。

12.正文。

正文是公文的主体，用来表述公文的内容，位于主送机关下方；不标注主送机关的公文，正文位于成文日期下方。县级及基层党的机关不标注主送机关的公文，正文在标题之下空1行排印。数字、年份不能回行。

正文中的结构层次序数应准确掌握和使用，即：第一层为“一、”，第二层为“(一)”，第三层为“1.”，第四层为“(1)”。常见的错误有:①第一层次用“(一)”;第三层次的“1.”写成了“１、”，把小圆点写成了顿号。②第一层次用“一、”，第二次用“(1)”，跳跃了两级。在正文层次不多的情况下，第一级用“一、”，第二级可用“1.”，但不能用“(1)”。为简化层次， 正文中尽量不用多层次结构。

正文的排印只能用宋、黑、楷、仿宋4种字体，均用3号字印制。正文中只有一级小标题的，小标题用黑体字排印；有两级小标题的，第一级小标题用黑体字排印，第二级小标题用楷体字排印；有多级小标题的，第一级小标题用小标宋体字排印，第二级小标题用黑体字排印，第三级小标题用楷体字排印，第四级小标题用仿宋体字排印。除小标题之外的正文文字，有双文种的，第一文种的正文用3号楷体字排印，第二文种的正文用3号仿宋体字排印。

法规性公文的编、章、节的序号及标题居中排印，占两行；非法规性公文的小标题的第一行与正文的每一个自然段的第一行左边空两个字排印，行距相同。独立成段的小标题，末尾无标点符号；小标题之后接着排印正文的,末尾用句号。

13-14.附件及附件名称。

附件，是公文的组成部分，对主件正文起说明、注释、补充、证实、参考等作用的文字材料或图表，置于主件之后，另起一页开始排印，并与主件装订在一起。

公文如有附件，应在正文之后、发文机关署名之前排印附件名称。党的机关的公文附件不空行、行政机关的公文附件空1行，左侧空2字，用3号仿宋体字排印“附件”2字，后面标全角冒号和附件名称。附件的序号（用阿拉伯数字）和名称前后的标识应一致。

附件的首页左上角顶格用3号黑体字排印“附件”2字及附件的顺序号。仅一个附件的,不排附件的顺序号。附件排印与公文主件排印的规格相同。附件是图表的，其文字部分用3至5号字灵活处理。

如果附件与公文主件不能装订在一起的，例如，应填报的统计表等，应在附件的左上角第1行顶格标注公文的发文字号，并在其后标注附件（或带顺序号）。在这种情况下，公文主题词与印制版记应标注在主件最后一页的下端。附件与主件装订在一起的，公文主题词与印制版记应标注在附件最后一页的下端。

15.发文机关署名。

发文机关署名，应当用全称或规范化简称，位于正文之后的右下方。

党的机关的公文，与正文的末行一般空两行排印。不标注主送机关和不需加盖发文机关印章的公文，正文之后不再署名。在县级和基层党的机关，公文印数较少，所发公文都要加盖发文机关印章；对于在正文之后不需署名的文种，采取变通的形式，即在正文之后用3号字署名，以便于盖章，但在正文之前仍不标注主送机关，只把印发传达范围由正文之后移至成文日期下一行排印。

行政机关的公文，单一机关和两个机关的联合行文不署名，3个以上机关联合行文，应署名。署名时，将发文机关名称排在成文日期和正文之间，主办机关排在前面，每行最多排3 个发文机关名称，最后一排如余一个或两个，均居中排印，以方便盖章为标准。

16.成文日期。

成文日期，一般以领导人最后签发的日期为准；经会议讨论通过的决议、决定等，以会议通过的日期为准；联合行文，以最后签发机关领导人的签发日期为准；电报以发出日期为准。成文日期应当写明年、月、日，年份不能简写。

党的机关的公文成文日期用阿拉伯数字标注。有主送机关的文种，成文日期标注于发文机关署名右下方，低两个字用3号仿宋体字排印；对于决定、决议、规定等不标注主送机关的公文，成文日期加括号用3号楷体字标注于标题之下居中位置。县级及基层党的机关发文，对于决定、决议、规定等不标注主送机关的公文，成文日期标注在发文机关署名右下方。

行政机关的公文成文日期用汉字标注，“零”写成“○”。单一机关行文，成文日期在正文之下一般空4行、右空4个字、用3号仿宋体字排印。联合行文，将成文日期拉开，左右各空7个字排印；成文日期与正文的距离，从实际出发确定，以方便盖章为准。

公文经领导人签发后因故不能及时发文时，成文日期可请示签发人重新确定，或由办文者提出意见报领导确定。

17.印章。

在党的机关，省和市州党的机关公文，除会议纪要、有特定版头的普发性公文和用特定报头印制的电报外，其余的公文均应加盖发文机关印章。县市区党的机关和基层党组织的公文，均应加盖发文机关印章。联合上报的公文，联署机关都应当加盖印章。

在行政机关，公文除“会议纪要”和以电报形式发出的以外，均应加盖发文机关的印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。

使用机关印章加盖公文时，要认真、细致，使每一份公文的用印都能做到端正、清晰，印章用红色。党的机关的公文印章在发文机关署名和成文日期处，上沿不压正文，下沿在成文日期之下。行政机关的单一机关行文，印章距正文2-4mm，居中压成文日期。当印章下弧无文字时，采用下套方式，即仅以下弧压在成文日期上；当印章下弧有文字时，采用中套方式，即印章的中心线压在成文日期上。当联合行文需加盖两个印章时，主办机关在前，两个印章均压成文日期，互不相交或相切，相距不超过3mm。当联合行文需加盖3个以上印章时，每行最多排3个印章，主办机关在前，印章盖在发文机关署名处，两端不得超出版心；最后一行如余一个或两个印章，均居中排布；印章之间互不相交或相切；在最后一排印章之下右空2字标注成文日期。当公文排版后所乘空白处不能容下印章位置时，应采取调整行距、字距的措施加以解决，务使印章与正文同处一面，不得采取标识“此页无正文”的方法解决。

用特定报头制发的普发性电报，一般不再加盖发文机关印章，但上行文和非普发性的下行文、平行文的电报，应加盖发文机关印章。

使用通用的电报报头制发的所有电报，均须加盖发文机关印章。在紧急情况下，为了提高办文效率，可标注签发人及其姓名，不再加盖发文机关印章。

县市区党的机关和基层党组织制发的公文，对于不标注主送机关的文种，先改变其格式，然后才能在其署名和成文日期处加盖印章。

18.印发传达范围（附注）。

公文如有印发传达范围（附注），用3号仿宋体字，居左空2字加圆括号标注在成文日期下一行，如果一行排不下，从第二行起可以顶格。

在党的机关的公文中，这一要素叫印发传达范围。它一般用于普发性公文。对于有主送机关的公文，对印发传达范围另有要求的，在印发传达范围处加以说明；对于没有主达机关的公文，起到标注主送机关的作用，并可对印发传达范围提出要求。

在《国家行政机关公文处理办法》中这一要素叫附注，其作用同党的机关的公文的印发传达范围，并可说明其他需要说明的事项。“请示”公文，在此处注明联系人姓名和电话号码。

印发传达范围的几种形式应相对固定，做到规范化,以便准确及时地确定公文的印发份数。例如：“此件公开发表”，根据实际情况，工作确实需要，可印少量有特定版头的公文存档备查。

19.主题词。

党的机关的公文，公文主题词按主题词法标注，即按中共中央办公厅秘书局编印的《公文主题词表》（修订本）标注，位于公文末页下端抄送机关或印制版记上方；“主题词”用3号黑体字顶格排印，后标注全角冒号；主题词用3号书宋体字；一篇公文最多不超过10个主题词。行政机关的公文，公文主题词分类标引法标注；“主题词”用3号黑体字，居左顶格标注，后标全角冒号；主题词用3号小标宋体字；一篇公文最多不超过5个主题词。

每个词目之间空1字。一行排不完的，另起一行与第一行主题词的第一个字对齐排印。主题词下方划一条与公文满行等长稍粗的横线，与印制版记的横线有所区别。

20.抄送机关。

抄送机关，指除主送机关以外的其他需要告知公文内容（需要执行或知晓公文内容）的上级、下级和无隶属关系的机关，应当用全称或规范化简称、统称。

用特定版头（报头）印制的公文，抄送机关名称标注在印制版记上方，主题词下方，并用横线与主题词和印制版记隔开，抄送机关名称前标明“抄送”二字并加冒号。抄送机关名称排列，按机关的大小和排列习惯依次进行排列，回行时与冒号后的抄送机关名称对齐。党的机关的公文，“抄送”2字顶格，用5号黑体字，后标全角冒号；抄送机关名称用5号宋体字，中间可用顿号、逗号、分号，末尾不用标点符号。行政机关的公文，“抄送”2字与抄送机关名称，都用3号仿宋体字，左空1字排印；抄送机关名称之间用顿号隔开，末尾用句号；如主送机关移至主题词之下，标注方法同抄送机关。

使用通用报头的密码电报的抄送机关名称，用3号仿宋体字标注在电报首页的“抄送”栏内。

21.印制版记。

印制版记是印制公文的标记，由公文印发机关名称、印发日期和印制份数3部分组成，位于公文末页主题词或抄送机关名称下方、页码上方，与公文页码不空行。党的机关的公文，两条横线之间的左右侧各空半个4号字，分别标注公文印发机关名称和印发日期，底线下边右侧离字边空两个5号字，加圆括号用5号宋体字标注印制份数，即“（共印××份）”。

行政机关的公文，只有印发机关和印发时间，印发机关左空1字，印发时间右空1字，用3号仿宋体字排印。

印发时间都用阿拉伯数字，均以付印日期为准，年份不能简写。上行文的,印发日期后接着排印“印”字,下行文、平行文的，排印“印发”2字。

用特定版头印发的公文的印发日期，必须在成文日期之后或与成文日期同一天；用电报传送的公文，印发日期与成文日期必须是同一天。

翻印上级机关的公文，应把印发单位改为翻印单位，印发日期改为翻印日期，用圆括号标注共印××份。

（三）公文用纸格式

党的机关的“公文用纸幅面规格可采用16开型（长260毫米，宽184毫米），也可采用国际标准A4型（长297毫米，宽210毫米）”。目前，我国党的机关普遍采用16开型公文纸，也有部分单位使用国际标准A4型公文纸。如果使用国际标准A4型公文纸，应与本机关的上级机关的公文用纸格式一致，并通盘考虑，包括纸张、档案卷皮、档案柜等供应和配套问题，不能随意改变或单独改变公文用纸格式。公文用纸格式一经确定，必须长期固定使用。

《国家行政机关公文处理办法》规定：从2000年1月1日起，国家行政机关的公文用纸，一般采用国际标准A4型纸，其成品幅面尺寸为：210mm×297mm。版心尺寸为：156mm×225mm（不含页码）。

 （四）公文排印、装订格式

 《中国共产党机关公文处理条例》明确规定：“公文的汉字从左至右横排；少数民族文字按其书写习惯排印。”用汉字排印公文，除版头（报头）用长牟或长宋体字排印外，一般使用宋、楷、仿宋、黑4种字体。

《国家行政机关公文处理办法》明确规定：“文字从左至右横写、横排。在民族自治地方，可以并用汉字和通用的少数民族文字（按其习惯书写、排版）。”行政机关的公文除发文机关标识、标题、主题词目用小标宋体字，密级、保密期限、紧急程度、“主题词”3字用黑体字，份数序号用2号全身黑正体字外，其余文字都是用3号仿宋体字。

用16开型公文纸排印公文，党的机关的公文，正文一般每页排20行，特殊情况，最多只能排22行，每行25个字。行政机关的公文，正文一般每页排19行，每行25个字。

用国际标准A4公文纸排印公文，正文用3号仿宋体字，一般每页排22行，每行排28个字。

特殊情况下，为了防止出现“此页无正文”字样，调整行距、字距时，每页既可减少1行、每行可减少1-2个字，也可每页增加1-2行、每行增加1-2个字。

公文要求双面印刷，页码套正，两面误差不得超过2mm。黑色油墨应达到色普所标BL100%，红色油墨应达到色普Y80%，M80%。印刷品着墨实、均匀；字面不花、不白、无断划。

公文页码用4号半角白体阿拉伯数字标注，置于版心下边缘之下一行，数字左右各放一条4号一字线，一字线距版心下边缘7mm。双页码居左空1字。空白页和空白页以后的页不标注页码。

公文装订与公文排印应一致，并考虑人们的阅读习惯。根据不同装订方法的要求，分别用骑马钉、平订或胶粘，左侧装订，不掉页。

（五）公文的特定格式和应注意的问题

在处理公文格式过程中，除了坚持正确的格式外，还要善于正确处理经常碰到的具体问题和特殊问题，既要坚持公文格式的规范性，又要把原则性与灵活性恰当地结合起来，正确处理具体问题和特殊问题，以确保公文格式的规范化、标准化和科学化。

党政机关的公文，除了规定的常用格式外，还有用其他形式印制的公文格式。凡是公文，都有一个格式问题，都要做到科学化、规范化、标准化。具体说来，主要有以下几种公文需规范其格式：

1.会议纪要。

会议纪要用特定版头、报头印发，分别按其格式办理。大部分会议纪要，用专用版头印发。其主要有两种形式：（1）用通用的“会议纪要”版头印发；（2）用特定的会议纪要版头印发，例如：“×市委委常委会会议纪要”、“×市委常委办公会议纪要”等。不论用通用的会议纪要版头,还是用特定的会议纪要版头，其格式是一样的。即:版头部分占公文首页页面的1/3左右， 版头部分用一条红色横线隔开。版头字用长宋体或小标宋体字套红印制；版头字下用4号仿宋体字（行政机关的公文用3号仿宋体字）居中排印年份与会议顺序号，例如：“〔2004〕第6次”；分年度编年度号和流水号； “〔20××〕第×次”之下排印红色横隔线。横隔线之下，使用通用的“会议纪要”版头的，排印会议纪要的标题；使用特定的会议纪要版头的，排印正文。正文要说明会议的时间、地点、出席会议人员、会议内容及议定事项；正文之后排印参加会议的人员情况，即会议的主持人、出席人、列席人、记录人；参加会议人员情况之下、末页下端标注公文主题词；主题词之下标注分送（印发）单位；分送（印发）单位之下排印印制版记，其字体型号与用特定版头排印的公文相同。

2.信函式公文格式。

信函式公文使用比较广泛，首页由发文机关全称或规范化简称加武文线与文武线组成，均套红印制。发文机关标识用小标宋体字，字号由发文机关酌定。

用16开型公文纸的，上边的武文线在发文机关名称之下3mm处，下边的文武线距页边18mm，有的省略了文武线。

用国际标准A4型公文纸的，发文机关名称的上边缘距上页边的距离为30mm；发文机关名称下4mm处为一条武文线，距下页边20mm处为一条文武线，两条线长均为170mm。每行居中排28个字。其他要素标注方法与用特定版头印制的公文相同。

3.会议材料。

会议材料使用比较多，有不少的公文是以会议材料的形式发布的。规范会议材料格式，是做好会议秘书工作的重要任务之一。会议有多种类型，但不论召开什么会议，只要在会议上印发会议材料，其格式应统一，并做到规范化。

会议材料的格式，除首页与特定版头的首页不同外，其余大致相同。即：在会议材料的首页左上角标注“××会议材料之×”或“××会议材料”，字号一般用4号楷体或仿宋体。如果是秘密材料，在“××会议材料之×”之下标注份数序号，在右上角顶格标注密级。标题居中排印，在标题之下居中用3号楷体字排印成文机关名称或领导人姓名，在成文机关或领导人姓名之下加圆括号排印成文日期（也可将发文机关署名与成文日期加括号并列标注在标题之下居中位置）。在成文日期之下排印正文，在正文之后、最末一页下端标注公文主题词、印发范围和印制版记。其字体使用与用特定版头印制的公文字体用法相同。

4.会议简报。

党的代表大会、人民代表大会、政协会议和其他重要的、召开时间较长的会议，除发会议材料之外，还编印会议简报。会议简报一般采取打印或铅印的形式发与会人员。其一般格式是：有报头“会议简报”或“×××会议简报”，用长宋体字或小标宋体字或行书体字印制；报头之下居中标注“第×期”；期数之下排印一条横线；横线的左上方排印“××会议秘书处”，右上方排印简报的成文日期“××××年×月×日”；横线之下排印标题及正文。一期简报可以排印一篇至几篇文章，其排印标准与用特定版头印制的公文相同；正文之后排印主题词和印制版记。会议简报与会议材料都要存档。

5.领导讲话稿。

领导讲话稿，一般由领导人在会议上讲话时使用，也有作书面发言的。领导讲话之前，有的讲话稿已先印好；有的是待领导讲话之后，在会议上印发，并在报刊上公开发表，或在内参材料、通报材料中印发，也有不印发的。凡做会议材料、内参材料、通报材料印发的，分别按其格式印发。如果领导讲话之后，不另印发，只作存档备查。对于这样的讲话稿，应标明何人、何时在何种会议上的讲话。其中，有两级标题的，在主标题中阐明讲话主题内容，在副标题中标明在什么会议上的讲话，标题之下居中署讲话人姓名，姓名之下居中加圆括号用阿拉伯数字标注成文日期，年份不能简写。只有一个标题的，应在标题中标明在何种会议上的讲话，标题之下居中标注讲话人姓名，姓名之下居中加圆括号标注讲话日期；或者在标题中标明某某在什么会议上的讲话，标题之下居中标注讲话日期。正文之后、末页下端可标注公文主题词与印制版记。

6.工作简报。

党政机关因工作需要，经常定期或不定期地编印一些简报，发有关单位，以沟通信息和指导工作。工作简报的名称由各机关根据工作需要确定。有的用“内参”、“××通报”、“参考材料”、“情况通报”等字印制。但是编印工作简报应从实际和工作需要出发，不能过多、过滥，均应按有规定分别报同级党委办公厅（室）或政府的办公厅（室）进行审批、登记，经登记之后才能编印工作简报。

工作简报的格式，其版头部分一般占公文首页页面的1/3左右,由各机关自己制定。版头字的字号未作统一规定，但要庄重、大方、美观，一经确定，不得轻易改变。版头字下居中标注发文字号或“第×期”；发文字号之下排印一条红线的横隔线；横隔线之下排印公文标题；标题之下排印正文；正文之后、末页下端排印公文主题词、印发范围和印制版记。用这些版头印制的公文，一般无主送机关，其字体型号与用特定版头印制的公文字体型号相同。

三、行文规则

（一）行文关系

行文，是指公文制发单位发公文给受文单位。受文单位一般是某个单位或某些单位或集群单位。这种发文单位与收文单位之间的公文往来关系，就叫做行文关系。它是根据组织系统、公文法定作者的职责权限、发文单位与受文单位之间是否具有隶属关系确定的。

正确处理行文关系，充分发挥公文的效用，是一切机关工作人员特别是从事公文处理的人员必须熟练掌握、正确使用的基本技能和方法之一。公文的行文关系，主要有以下六种关系：

1．领导与被领导的关系。

领导与被领导的关系，是指有隶属关系的上级机关与下级机关之间的公文往来关系。按照我国现行的政治体制、行政管理体制和组织制度，凡有隶属关系的上下级机关之间工作上的相互关系是领导与被领导的关系。

公文往来中的领导与被领导的关系，专指行文关系，是指具有直接领导关系的上下级之间的关系，不包括间接的领导关系，即处于领导地位的政党与其所领导下的人大、政府、政协、企业事业单位、社会团体等机关单位之间的领导与被领导的关系。

2．指导与被指导的关系。

指导与被指导的关系,是指没有隶属关系但有业务指导关系的机关、单位、部门之间的公文往来关系。例如，没有隶属关系但有业务指导关系的上级机关与下级机关之间的公文往来，上级机关的职能部门与下级机关的相关部门之间的公文往来，同级机关、单位、部门之间在各自的职权范围内进行业务指导工作时的公文往来等。这种关系与领导与被领导的关系比较，行文方式相同，但所用文种不尽相同，二者有本质的区别。

具有业务指导关系的上级机关向下级机关、上级机关的部门向下级机关的相关部门进行业务指导、答复问题、部署业务工作等，必须受政策、法律、纪律、办文制度和职责权限的约束，只能在各自的职权范围内活动，不得超越职权范围。

3．综合管理与被管理的关系。

综合管理和被综合管理的关系，包括归口管理与被归口管理的关系，前者是指党政机关与企业机关的综合部门与其他部门之间的工作上联系而进行的公文往来关系；后者是指党政机关与企业机关的有关综合部门，机关授权给他管理同级有关部门与直属单位的公文往来关系。综合部门与其他部门之间，在行政级别上和法律地位上虽然是平等的，没有隶属关系，但综合部门根据自己的职权范围和工作需要或接受领导机关及领导的授权，对其他部门实施综合管理和归口管理，如收集工作情况，交办领导批示事项，接受领导或机关的授权开展有关公务活动、进行催办督办等。因此，综合部门与其他部门之间的公文往来，是综合管理与被综合管理、归口管理与被归口管理的关系。其他部门、单位必须服从综合部门的管理，不得因本部门、本单位的级别与综合部门相同或比综合部门的级别还要高而不服从管理。这是因为各部门的职权范围和业务分工不同，并由综合部门的工作性质、职能和任务决定的。

目前，我国党政机关和企业机关的职能部门分为两大类：一类是综合性的，比如，党政机关和企业的办公厅（室）和机构编制、发展计划部门等；另一类是专业性的，比如，党委组织、宣传部门，政府的教育、农业、林业、卫生等；企业的生产、质检、供销部门等。

4．属地管理中统一管理与被统一管理的关系。

属地管理中统一管理与被统一管理的关系，是指党和国家的某些工作按照属地管理的办法进行管理，地方党委、政府及其各部门与其管辖范围内没有隶属关系的机关、单位之间的公文往来关系。在我国，不少工作进行属地化管理，所有机关、单位必须接受所在地党委、政府就有关事项的统一管理。他们与当地党委、政府的部分公文往来，是一种统一管理和被统一管理的关系。

在党的机关，有些是中央和其他上级领导机关垂直管理的机构，党组织关系在地方，在党的建设方面，这些机构应接受所在地党委的统一管理。党组织关系不在地方的机关、单位，有关事项，也应接受所在地党委的统一管理。

5．监督与被监督的关系。

监督与被监督的关系，是监督机关和有监督职能的机关与被监督机关、单位之间的公文往来关系。按照我国现行的政治体制，具有监督职能的机关与被监督机关、单位之间的公文往来，其中一种重要的关系是监督和被监督的关系。

监督机关、部门与被监督机关、单位之间的公文往来，主要是监督性和被监督性公文往来，比如，通报政策、法律和有关规定及有关决定执行情况，提出对违纪违法行为的处理建议或法律文书，作出质量鉴定结论等。所有监督机关与被监督机关之间保持着密切的监督与被监督的公文往来关系。

6．平行机关之间的协作关系和业务上管理与被管理的关系。

（1）平行机关之间的协作关系，是指没有隶属关系的机关、单位之间因工作上的相互联系而进行的公文往来关系。这种工作上的相互联系，一般以公文为媒介，请受文单位予以支持、帮助或予以协助或予以批准等。

处理平行机关之间的协作关系时常见的错误有：①行文对象级别高，就认为本机关与行文对象是上下级之间的领导与被领导的关系；②行文对象有管理实权，给这样的部门、单位行文，作上级对待，以示尊重。这两种行为都是不符合行文规则的，应予纠正。

（2）平行机关之间业务上的管理与被管理的关系，是指没有隶属关系的机关、单位之间，其某些业务工作应接受业务主管部门的统一管理。比如，干部工作，应接受干部管理部门的管理；财务工作，应接受财政部门的管理等。平行机关之间业务上的管理工作，比如，报请批准，批准后的答复，进行监督管理，下达管理规范等，应用函行文。

常见的错误有：把业务主管部门当作自己的上级机关，请求批准时错用文种，即该用“函”,却用“请示”、“报告”，这种现象应予纠正。

（二）行文方式

党政机关的行文方式分为下行文、上行文和平行文三种方式。

1.下行文。

下行文，是指上级机关给所属的下级机关行文，上级机关的职能部门给下级机关的相关部门行文。根据行文的目的、任务和传达贯彻的要求，下行文又分为一级下行文、逐级下行文、多级下行文和直贯到底下行文。

2.上行文。

上行文，是指下级机关向有隶属关系的直接的上级机关行文和下级机关的部门向上级机关相关的部门行文。给不相隶属的上级机关或不相关的上级机关的部门行文，不叫上行文。根据隶属关系和上行文的目的、任务、要求，上行文又分为一级上行文、逐级上行文、多级上行文和越级上行文。

3.平行文。

平行文，是同级机关和不相隶属的机关之间的行文。有些机关虽然是上级领导机关或下级机关，但与行文的机关没有隶属关系和指导关系，与这样的上级机关或下级机关行文，也是平行文。

平行文没有级别、地区之分。同级机关和不同隶属的机关之间联系工作、交流情况、答复询问和批准管辖的事项等都可以行文，但是，只能用“函”行文。

（三）行文规则

行文规则，是各级党政机关、企事业单位和一切社会团体制发公文、处理行文关系必须遵守的纪律和准则。它是根据国家宪法、有关法律法规和现行的领导管理体制、行文机关的职责权限、各单位的法律地位及隶属关系，在总结公文处理工作经验的基础上，本着有利于加强领导和管理，进行有条不紊和高效优质的文秘工作而确定的。《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》确定党政机关的行文规则如下：

（一）行文应当确有需要，注重实效，坚持少而精（行文应当确有必要，注重效用）

这是公文处理工作中实事求是的原则在行文规则中的具体运用，也是党政机关行文的总原则。它集中体现了党的实事求是的思想路线和求真务实的作风。具体说来，应做到以下几点:

1．行文必须确有必要。行文必须实事求是，有必要性和可行性。没有行文的必要性和可行性的，不行文；贯彻上级文件精神，没有新的具体措施，仅表态性的或照抄照搬的，不行文；已开会作了布置，可用电话或当面议定的事项，不行文；会议文件、会议纪要和领导人在会议上的报告、讲话，不另行文。凡是部门工作，部门自己行文能够解决问题的，应由部门行文，不应由党委或政府行文。

2．行文必须注重实效。公文必须紧密结合实际，制定的政策、措施、方法等切实可行，能解决问题，收到实效。对于脱离实际，不符合国情、省情、市情、县情、乡情，超越了干部、群众的承受能力，行不通和收不到实效的，不行文；违背了人民群众长远利益和根本利益的，不行文；不符合党的路线方针政策和国家法律法规的，不行文。

    3．必须控制行文数量，所发公文力求精练、简短。所发公文，必须作总量控制，科学决策，民主决策，依法决策。应发的公文，提倡写短文，在语言文字上反复锤炼，精益求精，力求简短，达到“一字入公文，九牛拉不出”的标准。

（二）根据隶属关系和职权范围确定行文关系

在处理行文关系上，党政机关必须遵守以下规则：

    1．向下级机关的重要行文，应当同时抄送发文机关的直接上级机关。每一个领导机关，既要对下级机关和人民群众负责，又要对上级机关负责。为了便于上级机关了解本级机关的工作情况和贯彻上级指示精神的情况，便于上级机关指导工作，本级机关向下级机关或本系统的重要行文，应同时抄送直接的上级机关。

2.党委各部门在各自职权范围内可以向下级党委的相关部门行文。政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文。党委、政府的各部门在自己的职权范围内可以分别向下级党委、政府的相关部门发布指导性、批复性、规范性、周知性等公文，但无权发布指挥性公文。

3.党委办公厅（室）根据党委授权，可以向下级党委行文；党委其他部门，不得向下级党委发布指示性公文。政府的各部门除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。这是为了加强党和人民政府的集中统一领导，也是我们党和人民政府的光荣传统。党委、政府的办公厅（室）是党委、政府的办事机构和综合部门，党委和政府的决策、工作意图等均分别由其办公厅（室）承办、传递和督查抓落实。根据党委、政府的授权，分别向下级党委、政府行文。党委、政府的其他部门，只能以“函”的形式同下级党委和政府商洽工作、询问和答复问题、审批职权范围内的事项。

4．部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。这一规则强调了公文的准确性、连续性和一致性，是从有利于工作、有利于执行、防止公文之间互相矛盾而作出的符合实际的规定。部门之间对同一问题的规定应当一致，否则，会产生矛盾，无法贯彻执行。对擅自行文的，采取惩戒措施，是完全必要的，也是可行的。

5．同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文。同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。联合行文应明确主办机关。这里规定了联合行文的条件、内容和主办机关。联合行文的条件是：级别相同、共同管理的事项或有关事项。联合行文，应当确有必要。但联合行文不宜过多，凡属政府职责范围内的事项，则不需与党委联合行文。凡是在各机关、各部门、各单位职责范围内能够解决的问题，则不需与其他机关和单位联合行文；如果联合行文还不能解决的问题，则按有关规定报请同级党委或政府行文，或由党委、政府批转、转发。

联合行文,应明确主办机关或部门,以利于答复下级机关在贯彻执行中碰到的实际问题的询问,做好公文中涉及有关政策性问题的解释和有关事项的协调工作。同时,便于下级机关报告工作情况。

6．属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。这是减少党委、政府行文的一条重要的行文规则。各级党政机关及各部门行文，应当认真贯彻落实这一规定。自行行文的方式有四种：（1）直接向下一级政府的相关部门行文；（2）经政府批准或同意后向下级政府的相关部门行文；（3）涉及其他部门的事务时，与其他部门联合行文；（4）各部门之间可以互相行文。应当从实际出发，具体情况作具体分析，采用恰当的行文方式。

7．部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。这是为了加强集中统一领导而作出的规定。因为，部门的办公厅（室）是部门的办事机构和综合机构，经领导同意或授权，可以对外正式行文。部门的其他内设机构不是独立的单位，不具备法人资格，也不能代表部门，所以，不得对外正式行文。

8.受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关，由主送机关负责答复请示事项；上级机关向受双重领导的下级机关行文，（必要时）应当抄送其另一上级机关。这一规则，责任明确，规定了受双重领导的机关和其上级机关，如何处理行文关系，如何行文，由谁承办和答复请示事项。受双重领导的机关向上级机关行文，既要遵守一事一文的规则，又要注意是谁管理的事项向谁行文。为了让另一上级机关及时了解其下级机关的情况，下级机关有责任和义务向上级机关报告工作情况，请示有关问题。由主送机关负责承办公文，责权分明，可防止“踢皮球”，有利于承办公文和提高办文效率。抄送，是为了让被抄送的单位了解应当了解的情况。这是上级机关在领导、管理工作中对下级机关必不可少的要求，也是上级机关了解下级机关工作情况、决策情况的重要方式之一。

上级机关向受双重领导的下级机关行文，抄送其另一上级机关，也是为了让另一上级机关了解情况，便于工作，防止瞎指挥，使之提高管理水平。

9．不相隶属机关之间一般用函行文。在党政机关中，不相隶属的机关之间，不论级别如何，只能用函行文。用函行文是平等的关系，用协商的口气以尊重对方，用陈述性语言以示礼貌，不能在函中带有指令性、指示性、指挥性、决断性的语言，不能居高临下，不能用上级对下级的口气行文。

10.县级党委、政府的没有下设机构的职能部门在自己的职权范围内，有关工作部署和工作任务需要下级机关的相关人员执行、有关事项需要下级机关的相关人员阅知时，可分别给下级党委、政府行文；需要下级党委、政府或下级党委、政府的正副职执行和阅知时，应分别报请同级党委、政府行文。这一条不属行文规则，但是对县级党委、政府的没有下设机构的职能部门下行文实际情况的处理意见，也是可行的。因为县级党委、政府的大部分职能部门没有下属机构，只有具体的工作人员，但公文不能发给个人，只能发给组织。这样处理是比较恰当的。

（三）必须按隶属关系和有关规定请示问题和报告工作

对于请示、报告公文的撰写和办理，党中央、国务院作出了一系列明确的规定。但在实际工作中，请示、报告的撰写和办理，存在不少语法、逻辑、结构等方面的问题。其中，有文种和内容方面问题，也有办文程序方面存在的问题，制造或扩大了上下级之间的矛盾。

“请示”公文是下级机关向上级机关请求指示、批准、帮助解决问题的文种；“报告”是下级机关汇报工作、反映情况、提出建议、答复上级机关的询问使用的文种。“请示”与“报告”比较，行文的目的和作用不同，内容和结构不同，行文时限和批转的重点不同。然而，由于行文弊端的存在，直接或间接地增加了请示公文办理的难度，影响工作效率。因此，《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》作出了明确规定。

1.向上级机关行文，应当主送一个上级机关；不得在非请示中夹带请示事项。“请示”应当一文一事，一般只写一个主送机关；需要同时抄关其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。这是各级党政机关必须共同遵守的行文准则。一文一事，是唐朝开始建立和使用的请示制度，即一件请示公文只请示解决一个问题。这个规定，反映了请示公文的特性——专一性，有利于主管机关审阅、批示和答复。

    向上级机关请示问题，应当写明一个主送机关，其他机关需要周知和支持的，应当抄送。

请示上级机关批转本部门的公文，应当同时报送批转通知及被批转公文（如报告、意见、方案等）的代拟稿。

    2．不得越级向上级机关行文，尤其不得越级请示问题；因特殊情况必须越级行文时，应当同时抄送被越过的上级机关。在我国，党政机关都实行一级管一级，逐级负责的原则，向上级机关行文，一般应逐级上报。特殊情况是指突发情况、突发事件、紧急信息等，为了使最高领导机关以最快的速度了解情况，不得不采取越级行文的方式。越级行文时，必须同时抄送被越过的上级机关。

向上级机关请示问题，本级机关能够解决的，不要把矛盾上交。本级机关解决不了的，再向直接的上级机关请示，一级对一级负责。

    3．请示事项涉及其他部门业务范围时，应当经过协商并取得一致意见后上报;经过协商未能取得一致意见时，应当在请示中写明。这是从有利于请示事项办理而作出的规定。如果请示事项不与涉及的其他部门协商一致，不利于解决所请示的事项。经过协商未能取得一致意见时，应当在请示中写明。这样，有利于上级机关了解情况，进行协调和正确决策，以利问题的解决，防止产生不同机关公文之间的矛盾、执行上的混乱和社会矛盾。

4．除特殊情况外，请示应当送上级机关的办公厅（室）按规定程序处理，不应当直接送领导者个人。除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。机关的办公厅（室）是机关的综合性办事机构，既了解各方面的情况，又了解上级的政策规定，是机关领导集体得力的参谋与助手。办理请示、意见、报告，必须按规定的程序办理，否则，会影响办文的质量和效率。

特殊情况，是指突发事件、上级机关负责人已了解情况和直接交办的事项。对突发事件的处理，必须分秒必争，不能按部就班，否则，环节太多，不利于争取时间，甚至会耽误处理突发事件的时机。上级机关负责人已了解的情况并直接交办的事项，有两种情况，一是领导人明确要求呈报机关将公文直接送给他个人的；二是领导人批示或口头指示按办文程序办理的。前者因为领导人已经对整个情况都清楚了，不需要再由办公厅（室）提出预案和拟办意见，直接交领导人阅批；后者交秘书部门按正常的程序办理，这是秘书部门的职责范围内的工作，秘书部门必须严把办文关，不得因领导人有批示而降低办文的质量。

5．属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。向上级机关的请示问题，如果是主管部门职权范围的具体问题，不涉及重大决策事项，一般应报送上级主管部门处理。主管部门应当依法认真履行自己的职责，不得推卸责任，不得上交矛盾。

6．党委各部门应当向本级党委请示问题。未经本级党委同意或授权，不得越过本级党委向上级党委主管部门请示重大问题。党委是一个地方或一个单位的最高领导机关，并对各方面的工作负总责。党委各部门是党委的职能部门和工作机构，首先应对本级党委负责。各部门解决不了的问题，应先向本级党委请示，本级党委有责任解决各部门请示的问题。本级党委解决不了的问题，或者不是本级党委职权范围内的事项，经党委同意或授权后，才能按规定的程序向上级机关的主管部门请示。这是从有利于工作，有利于加强党委的统一领导和管理，防止混乱和上交矛盾而作出的正确的规定。

7．对不符合行文规则的上报公文，上级机关的秘书部门可退回下级呈报机关。这是党中央、国务院赋予各级党政机关的秘书部门的职责与权力，也是对不符合行文规定的上行文采取的一种惩戒措施。秘书部门必须认真贯彻执行，切实履行自己的职责。国务院及部分省、市、自治区的党政机关，对不合格的公文实行退文制度，对于规范行文，提高公文质量，发挥了重要作用。在实际工作中，各级机关、单位应制定退文的细则，先宣传贯彻，然后实施。

不符合行文规则的上报公文，主要指不符合行文规则的请示、报告和不符合行文规则及办文规定的代拟稿。对于这样的上报公文，上级机关的秘书部门应退回下级呈报机关，说明原因。

以上七条关于对如何办理上行文的规定，都是从有利于问题的解决和提高办文效率，提高领导机关的决策水平、办文水平及整个领导管理水平，为领导简政而作出的符合实际的正确的规定，也是对实践经验的科学总结。

    （四）公开发布的公文一般不再印发，有的可印少量份数发有关单位存档备查

公开发布的公文，是指直贯到底行文。有的先作内部文件，后公开发布；有的在附注处注明“此件公开发表”或“此件可公开发表”。它与用特定版头印发的文件具有同等效力。公开发布的公文，一般不另行文。公开发布的政策性公文，为了便于存查和利用，可印少量份数发有关单位存档备查，省里可发至县级机关，市州县可发至乡镇级机关。

凡是公开发布的公文，均为正式公文，在其所管辖的范围内，任何单位和个人必须遵照执行。

四、公文写作

（一）    公文写作的特点

1．公文写作是一项知识性、专业性、预决策性的工作。

公文写作人员只有具备了与公文写作活动相适应的专业知识、社会知识、科技知识，并掌握了与所写公文需要的情况（包括世界情况、国情、省情、市情、县情和某一行业的情况等），才能撰写出合格的公文。否则，完不成公文写作任务。公文是决策的载体。撰写公文，也可以说是拟制决策的预案，供领导决策（签批）。领导一经签发，公文就变成机关决策的成果。因此，公文写作是一项知识性、专业性、预决策性非常强的工作，要求公文写作人员必须具备与公文写作相适应的素质，精通政策法律，精通业务，熟悉情况，博学多才，见多识广，有较强的预决策能力。

2．公文写作是一个动态的制造决策产品的过程。

秘书部门最重要的产品之一是公文。公文写作不能一蹴而就。它是一个对决策事项的感知、认知、论证、深化、提高、完善的过程，必须慎之又慎，正确把握大局与小局、宏观与微观、知识与技能、个别与一般、对上级负责与对下级负责对人民群众负责、政策法律与实际情况的有机结合，公文写作人员则是这个结合的“加工厂”。在这个结合中包括8个过程：

(1)学习的过程。每一篇公文写作之前，都要学习有关政策、法律、法规和有关知识。

(2)调查研究的过程。每一篇公文特别是政策性很强的公文写作，必须先作深入细致的调查研究，掌握有关情况，然后进行分析、研究、加工之后，才能推导出正确的结论。

(3)协调的过程。公文中涉及有关主管部门的事项，应当进行协调并达成共识后才能写进公文。这样作出的政策规定和决策，才能得到有效的贯彻执行。

(4)再认识的过程。通过对某一公文的写作，同时也是对某一方面的工作、情况、特点及其规律认识和再认识的过程，是由感性认识上升到理性认识的过程。

(5)预决策的过程。换句话说，就是提供决策预案的过程。秘书人员和业务人员撰写公文，实际上是参与决策，但无决策权，是预决策。在撰写公文过程中，提出决策方案、意见或对策建议，供领导决策时选择、参考。

(6)提高和完善的过程。通过撰写某一篇公文或某一方面的公文，必然对某一方面的工作进行调查、观察、分析，找出存在的问题，提出解决问题的方法，进一步完善机关及领导的决策。公文写作的过程，是对公文内容涉及的工作再认识和完善决策的过程。

(7)开拓创新的过程。公文写作，没有一成不变的模式；国家管理也没有永恒的规定。它总是不断开拓创新，与时俱进的，总是根据变化的情况不断作出相应的决策及规定、规范，以适应经济社会发展的需要。

(8)奉献的过程。秘书人员是无名英雄。公文写作，必须恪尽职守，乐于奉献，执著追求，才能不遗余力地写好公文，写出优秀公文。

（二）公文写作现状

在我国，随着科学技术的进步和社会事业的发展，全社会科学文化水平的提高，特别是党政机关干部科学文化水平的提高和各级各单位开展的公文写作、公文处理培训、考核、评比活动，促进了公文写作水平的提高，撰写了大量的优秀公文。许多高等院校开设了秘书专业和公文写作课，全国各地出版了大量的学术成果和工具书，涌现了高素质的写作群体。当前，公文写作总的发展趋势是：公文写作的主体，由个体向群体、由秘书人员向全体公务员（机关干部）方向发展；公文写作人员的选拔、配备，由专门的人才向复合型人才方向发展；公文内容的涉及面，由局部向整体、由微观向宏观与微观相结合的方向发展；公文写作机制，由人治向法治即科学化、制度化、规范化方向发展。

但是，在党政机关、企业事业单位的公文写作中仍然存在不少问题，主要有：对公文及公文写作的重要性认识不足、发文的动机不纯、文风不正、对公文拟制工作责任不到位、公文写作及公文处理的业务水平不高等，因此，完全合格上报公文及公文代拟稿很少。对于这些问题，必须通过认真学习和公文写作实践尽快予以解决。提高公文写作水平，撰写出高质量的公文，是落实党中央、国务院的指示精神，依法治国，提高领导、管理水平的内在要求。

    （三）公文写作的基本要求与方法

撰写公文，是机关工作人员和一切公务人员特别是文秘人员的基本功。一个机关的公文，体现了这个机关的决策水平、工作水平及整个领导管理水平。要撰写好公文，从领导到文秘人员必须重视公文写作工作；必须具备和掌握公文写作业务知识；必须贯彻执行党和国家关于公文处理工作的各项规定；必须认真学习，刻苦钻研，反复实践，不断总结提高，正确把握公文写作的特点和规律。只有这样，才能提高公文写作水平。

1．公文起草的基本要求

    公文起草是公文处理工作的基础性和核心环节，是确保公文质量的第一道关口。公文起草应当达到以下12项基本要求：

   （1）必须符合党的路线方针政策、国家的法律法规和WTO规则

这是公文写作必须遵循的第一位的、根本的要求。它是公文的阶级性和党的政治纪律、组织纪律、组织原则在公文写作工作中的具体体现，也是以法治国、依法行政的具体体现。《中华人民共和国宪法》规定：“ 一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”《中国共产党章程》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”我国的一切活动,包括党政机关、企业事业单位、经济文化组织和社会团体组织的各项活动,必须在党的路线、方针、政策和国家法律、法规及WTO规则允许的范围内活动。党政机关的公文起草工作，是党政机关的决策、领导、管理等公务活动的重要组成部分。党政机关制定的方针、政策、措施和工作部署等，制成公文发布后才能实施。所以，公文起草工作在加强党的领导、实施国家管理等工作中具有举足轻重的和不可替代的重要作用。

    党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，是我们进行各项工作的依据和准绳。我国加入WTO后，国家对世界贸易组织的承诺，将逐步通过立法程序写入国家的法律、法规之中。所以，遵守WTO规则与遵守国家的法律、法规是一致的。制发公文的具体目的虽各不相同，但从根本上说，都是为了贯彻落实党的路线、方针、政策和国家的法律、法规。随着社会的发展和情况的变化，虽然有的具体政策和法律、法规要适时作必要的调整，但必须经过中央和有调整权力的机关作出决定，下级机关无权在自己的行文中改变中央和上级机关的政策规定；涉及国家法律、法规的修改，只能按法定程序由有关的权力机关或最高决策机关作出决定，在上级未作出新的决定之前，下级机关起草公文必须符合正在执行的方针、政策和法律、法规，绝对不能在行文中有与国家现行法律法规不一致的表述。

    （2）必须符合上级机关的指示

    这是我们党的民主集中制的组织原则在公文起草工作中的具体体现，也是维护我国政令统一的具体体现。下级必须服从上级，全国各级党政机关必须维护中央的权威，维护国家的政令统一，不得政出多门、各自为政。这不仅是组织原则和组织纪律的要求，而且是从实践中得出的正确结论。因为上级机关比本级机关更了解全局情况，更能把握全局，熟悉它的下级机关，它的指示有很强的针对性。这里的指示，是广义的指示，包括上级机关用各种文种发布的政策、规定、措施等。所以，在起草公文时，不但要了解和研究党的路线方针政策、国家的法律法规和WTO规则，而且要了解和研究上级机关的有关文件精神，把上级机关的指示同本地区本部门本单位的实际结合起来，体现在本级的公文中，使之具体化和切实可行，从而使上级机关的指示在本地区、本部门得以贯彻落实。

   （3）必须完整、准确地体现发文机关的意图

    这是指发文的目的和公文的主要内容都要很好地、全面地体现发文机关的意图。发文机关的意图，是发文机关领导集体的意图，即发文要这到的目的和设想。它包括两层意思：一是指发文的目的（主旨），即通过发文所要解决的问题；二是指在公文中提出政策和措施办法，即公文的主要内容。切忌把个人的想法当成的机关的意图,自己有好的建议，必须报经领导认可之后才能写进公文中。有些公文是以领导人署名印发的，但这不是领导人的私人身份，而是公务行为，以机关代表的身份署名。这类公文体现的同样是发文机关领导集体的意图，有的署名文还要经过领导集体研究和审定。要做到完整、准确地体现发文机关的意图，必须注意以下三件事：①必须在党的路线方针政策、国家法律法规和WTO规则的范围内体现，在马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下的体现，而不是部分的、片面的、机械的、形而上学的体现；②必须是全局利益的体现，而不是小团利益的体现。③公文起草人员应全面地、仔细地了解和听取机关领导集体的意见和要求，特别要听取机关主要领导人的意见，从领导角度和全局的高度思考问题。

    （4）必须同现行有关公文相衔接

    这里包含四个方面的含义：①指同有现行效用的公文相衔接。②有关公文包括本机关与其他机关的有现行效用的有关公文。③在同一个问题上，有关公文可以从不同侧面作出某些规定，但它们之间应当互相配合，统一于上级的某一规定之中，不能互相矛盾。④根据新情况、新问题、新形势对现行公文的有关规定作某些改变，制定新的政策、规定等，既要符合实际情况，切实可行，又要在新制发的公文中以适当的形式有所交待或说明。例如，在公文的未尾可以加上交待性语言：“凡过去的文件规定与本文不一致的，以本文为准。”这样，清楚明了。

    在公文起草时，涉及有关部门的事项，不仅要认真查阅有关部门的文件，而且要同有关部门进行协调，以防公文与公文之间相互矛盾和不相衔接。

   （5）必须全面、准确地反映客观实际情况

    全面、准确地反映客观实际情况，是党的实事求是的思想路线和公文处理实事求是的原则在公文起草工作中的具体体现。正确地理解和实践这一要求,应把握以下三点：

    ①全面性。这是对反映实际情况“量”的方面的要求。在纵向方面，有历史情况、现实情况及未来发展趋势，即某一事物产生以来的全部情况与未来发展方向；在横向方面，有各部分、各方面的情况，本单位和外单位的情况，本地和外地的情况等。在工作分类方面，有党务工作、思想政治工作、业务工作、经济工作等；在工作业绩方面，有成绩,也有缺点。在上行文中,应有喜报喜，有忧报忧，喜忧兼报；在下行文中，既要注意点上的情况，又要注意面上的情况。典型情况反映事物发展的方向，面上的情况反映事物的本来面貌，不能偏听偏信，一叶障目，以偏概全，应从事物的各个层面反映实际情况。

    ②准确性。这是反映客观实际情况“质”的方面的要求。公文中所反映的情况必须是真实的、可靠的，是没有“水分”的情况，必须体现事物的本质和规律性的情况。应透过现象看本质，抓住事物的主要矛盾和本质特征。

    ③客观性。这是马列主义、毛泽东思想、邓小平理论中唯物主义观点在公文起草中的体现。公文中所反映的情况必须是客观存在的实际情况，不是主观臆想或故意编造的情况，不能断章取义或搞实用主义。要作深入细致地调查研究，取得大量的真实的第一手资料，以增强公文所反映的情况的客观性。

    公文所反映的情况的全面性、准确性和客观性，是一个不可分割的整体，互相联系，互相依存。只有全面、准确地反映客观实际情况,才能对事物作出正确的结论,找到解决问题的方法，增强决策的科学性和公文的可行性。

   （6）提出的政策、措施必须切实可行

这是公文写作及整个公文处理工作的核心问题，是公文的生命力之所在。政策、措施制定必须符合现实条件的要求，充分估计各种环境因素对政策的影响与制约。也就是说，政策、措施的制定，必须以现实可行为前提。政策、措施的可行性一般包括四个方面：（1）政治可行性，即某项政策、措施可能被多数政治团体或大多数群众接受，政治风险不高；（2）经济可行性，即实施政策、措施必需的资源是能够充分获得的，是不会产生难以承受的经济负担的；（3）技术可行性，即将政策、措施付诸实施在技术上是可行的；（4）心理可行性，即政策、措施的实施与受文对象及执行者的心理承受能力是相适应的。

具体的政策、措施主要是两类：一是属于规范行为方面的，主要是：什么事，要怎样做，不能怎样做，违反了政策规定怎样处理等。二是属于物质条件方面的，主要是解决人、财、物的问题。制定具体的政策、措施，必须坚持“按照实际情况决定工作方针”的马克思主义的原则，既要作深入细致地调查研究,又要作周到的科学论证；既要坚持政策制定的原则，又要坚持正常的程序；既要讲速度，更要讲质量；既要考虑需要,又要考虑可能,使之切实可行。

    （7）表述要准确严谨

    这是从公文内容方面对运用语言文字的要求，应做到观点明确，条理清晰，内容充实，结构严谨，表述准确。

    ①观点明确。是指公文语言表述的主题要鲜明突出，赞成什么,反对什么,提出的各种主张、意见、政策、措施、要求等,都应清楚明白,一看就懂，没有含糊或模凌两可之辞。

    ②条理清晰。是指公文写作都应按照人们的思维规律和各部分内容及各词、句之间的逻辑关系布局，即先说什么，后说什么，将公文分成若干部分依次进行表述。每一部分的内容集中表述，部分与部分之间、层次与层次之间，在内容上不交叉。每个句群的内部，陈述有序，语言流畅，生动活泼，条理清晰，易读易记。

    ③内容充实。起草公文，必须占有丰富的材料，有充分的论据，以增强公文的说服力，使受文者知其然，并知其所以然。占有材料，是起草公文的基础。起草公文必须下大力气收集和占有丰富的材料，包括各种情况、典型事例、论点（提出问题）、论据（解决问题的实例和理论依据）等。然后将收集来的材料进行认真地阅读和分析研究，选用与公文要阐述的问题有关的、真实的、新颖的、典型的、有代表性的、能揭示事物本质的材料，按照公文写作的规律和公文的需要组合在公文中。

    ④结构严谨。这是从公文的逻辑结构、布局上对起草公文提出的要求，即公文的开头、主体和结尾各部分的段落、层次安排井然有序，环环紧扣，脉络清晰，层次分明，无赘述，无交叉，无重复，无矛盾，全文构成一个不可分割的有机整体。

   ⑤表述准确。这是从公文的准确性上对起草公文提出的要求。公文的观点、论述要符合实际情况，符合党的路线方针政策、国家的法律法规和WTO规则，符合发文机关的意图，符合行文的规定和语法规则，使公文表述的每一句话、每一个词、每一项政策规定、每一项实施措施，均非常周密明确，无歧义、无漏洞、无语法逻辑方面的问题，经得起实践的检验和逻辑检验，无懈可击。

    （8）文字要精练

    这是指公文起草应当做到开门见山，文字精练，篇幅简短，文风端正，以极简短的文字，表述公文的全部内容。

    开门见山，是一种形象的比喻，指的是公文一开头就要切入主题，先给受文者一个总的概念，以引导受文者进一步阅读全文。直接进入主题，简洁明快，引人入胜。每一部分、每一段落、每一层次都应做到开门见山。

    文字精炼，是公文写作中运用语言文字的基本要求、基本方法和基本特点。公文的写作要锤字炼句、言简意赅，用概括性语言，力戒形式主义和繁锁冗长。

文风端正，是公文写作的一项基本原则。是指起草公文应当做到认真负责，一丝不苟，出发点正确，杜绝形式主义和繁琐哲学。在公文语言文字方面，做到庄重得体（得体，是指公文语言符合发文机关的身份和文种的特点、要求）、平实无华、简洁明了，通俗易懂，既要突出公文的生动性,但不片面地追求文辞的华丽,使之华而不实；不用生僻、怪僻、浮华的词，避免造成公文晦涩难懂；不能为发文而发文。

篇幅简短，是处理公文的重要原则和基本的行文规则。只要做到了开门见山、文字精炼、文风端正，必然能够达到篇幅简短的效果。四者是相互依存、互为因果、互相联系、不可分割的统一体。

    （9）人名、地名和其他专有名字、时间、数字、引文要准确规范

    这是一个国家进行规范化、科学化管理的内在要求。在公文写作工作中执行国家标准，实现文字表述的规范化，以便于阅读、理解、记忆和贯彻执行。

    ①人名应用全名。在执行职务所定的任务或反映身份时，采用“单位＋职务＋姓名”的方式，比如，××市委书记王××，人名后面不再写同志。姓名前面没有冠以单位与职务的，应在姓名后面加“同志”二字。

   ②地名要用全称。为了便于查找，地名的前面应冠以省、市州、县市区、乡镇（街道）、村名。县名的前面只冠省名就行了。以地名取名的市辖区，在省内行文，区名前面可不冠市名,向全国行文,区名前面应当冠以省名和市名，但以方位取名的市辖区，无论何种情况，区名前面必须冠以市名。举世闻名的地名可以直接表述。

   ③机构名和其他专有名字要用全称或规范化的简称。机构名的简称应以批准机关发文认可的简称为准。批准机关未为其确定简称的，如需用简称，在一件公文中，第一次出现时用全称，并加括号注明简称。不能自造简称，不能使用行业内通用、全社会不能通用的简称。书名、文件名、文章名、会议名、展览名要用全称。引用书名，在其后加圆括号注明出版社名与出版时间；引用文件名，在其后加圆括号注明发文字号；引用文章名，在其后加圆括号注明作者与出处；会议名要在前面说明开会时间与地点；展览名要说明主办单位。

    ④时间和数字用法要符合《中华人民共和国国家标准出版物上数字用法的规定》。

    ⑤引文准确规范。在公文中引用其他文件、书刊和领导讲话中的文字，一定要查对原文，包括发文字号、刊号、每一个文字与标点符号等，都要做到与原文完全一致，准确无误。

    （10）汉字、标点符号和计量单位的使用要准确规范

    ①正确、规范地使用汉字。这是爱国主义的表现之一，也是便于阅读公文的要求之一。要准确规范地书写汉字，必须认真学习汉字，尊重祖国的文字和了解祖国文字发展史，不写错别字，不用繁体字、异体字和生僻字，严格执行国家语言文字委员会发布的规定及《简化字总表》的规定，每一个汉字的使用都要做到准确规范。

②标点符号的使用要符合《中华人民共和国国家标准标点符号用法》的规定。标点符号是公文的重要组成部分之一。它对于准确、规范地表达公文内容和作者的思想感情，具有不可替代的重要作用。因此，必须认真学习、研究和规范地使用标点符号。同时，把学习标点符号知识与学习其他知识相结合，才能更有效地提高运用标点符号的水平。

    ③公文中计量单位的使用，要符合《中华人民共和国法定计量单位》规定的计量单位量的名称、单位名称、单位符号和书写格式。

    （11）文种使用要恰当

    每一个文种，反映了它的行文方向、公文性质、重要程度、语言要求和篇幅长短等。恰当地使用文种，是确保公文质量的重要因素之一。在公文起草之前，要根据行文的目的、要求、内容、行文机关与收文机关之间的关系确定使用恰当的文种，以便采用相应的格式、体裁、篇幅、语言起草公文。不同的文种，具有不同的功能和作用，并体现发文机关与受文机关之间的关系。有的文种具有指导功能，适用于上级机关对下级机关行文，如决议、决定、指示，批复、工作要点等；有的文种具有请示和报告的功能，适用于下级机关向上级机关行文，如请示、报告等；有的文种具有周知的功能，适用公开发布或在一定范围发布，如公报、公告、通告、通报、通知等；有的文种具有规范功能，适用于对特定范围的工作或事物制定具有约束力的行为规范，如条例、规定、细则等。决定、通知既可用于周知性公文，也可用于指示性公文。函具有协商功能，适用平行机关之间协商有关问题或事项。文种使用得当，能增强公文的效能，如果文种使用不当，会影响公文的效能，甚至会造成行文关系的混乱。所以，文种的使用，一定要恰当。公文起草人员要深入研究文种，准确使用文种，实现文种使用与行文关系、行文目的、行文格式、公文语言的一致性。

    （12）公文格式要规范

    公文的格式是公文的外部特征。它的作用是以规范、庄重的形式和逻辑力量引起人们对它的重视，并为人们阅读、承办和管理公文创造便利条件。公文文面格式中的21个要素和用纸格式、装订格式等都要准确地掌握和应用它。紧急公文应当体现紧急的原因，并按照实际需要标注公文的紧急程度；秘密公文，应按照《保密法》的要求和有关规定准确定公文的密级，机密级、绝密级公文应标注分份序号。

    2．公文起草的基本方法

    公文起草的标准明确，方法对头，才能达到事半功倍的效果。否则,欲速则不达,事倍功半。公文起草的基本方法有：

    （1）认真做好公文起草前的准备工作

    首先，要明确发文目的和要求。明确发文的目的，是公文起草人员接受公文起草任务之后第一位的任务。具体说来要明确以下几点：

    ①明确发文机关的意图。发文机关的意图主要包括行文的对象、要解决的问题、公文的主题及内容（发文的意义、政策措施和执行要求等）、用何机关的名义、用何种发布方式、发布的时间等。应注意两个问题：一是对于熟悉情况和有关政策的人，不要自以为是，犯经验主义错误，即接受任务时好象明白了，实际上并没有完全明白领导的意图，到动笔时却感到困惑；二是对于不熟悉情况和有关政策的人，不要有畏难情绪或犯急性病的错误。不论是谁接受了公文起草任务，都要准确全面地领会发文机关的意图，如果对某些方面的意图还不够明白，应向机关领导特别是机关主要负责人询问，向机关的有关部门询问，直至弄清楚为止。

    ②学懂弄通有关的方针、政策和法律、法规。这是保证公文起草质量和提高公文起草效率的基础性工作，也是必不可少的重要环节。对于政策性、规范性、指示性、指导性、计划性公文的起草，在明确机关发文意图之后，必须学懂弄通有关方针、政策和国家的法律、法规及上级机关的有关指示。并结合本地本单位的实际情况，酝酿新的政策措施和解决问题的方法。

③了解实际情况。对实际情况的了解有两种方式：一是在平时的工作中了解情况；二是接受公文起草任务之后专题了解情况，即调查研究。这里所说的了解情况是指在日常工作中要经常地了解情况，包括本地区、本单位、本系统工作范围内的各方面的情况和未来的发展趋势等。既要了解面上的情况，又要了解重点情况；既要了解甲地的情况，又要了解乙地的情况；既要了解好的方面的情况，又要了解中等的和差的方面的情况。对各方面的情况了解多了，又熟悉有关方针、政策，自然对有关工作有发言权，当接受单位领导布置的公文起草任务之后，能够准确地理解领导的意图，明确发文的目的。

    其次，要进行深入细致地调查研究和充分论证。围绕公文主题进行深入细致地调查研究和充分论证，是公文起草的基础性工作，是起草指挥性、报请性、规范性、计划性公文不可缺少的重要环节。

①调查研究。调查研究是对公文主题及所要论述的问题、涉及的事项进行专题调查研究。这项工作做得充分，公文才有可能写得充实有力，否则就会造成公文内容上的先天不足。调查研究的特点是：（1）紧紧围绕公文要解决的问题进行调查研究，着重探索解决问题的方法。调查之前要拟好调查提纲，突出重点，明确要解决的问题，然后采取召开座谈会、走访、问卷、个别谈话、查阅有关资料等形式开展调查。（2）调查研究要全面、深入。（3）调查与研究紧密结合。边调查边发现问题，边探索解决问题的新方法。既要收集成功的经验，也要注意失败的教训，更要探索新的有效办法；既要作定性分析，又作定量分析。通过研究，把感性认识上升到理性认识，作出新的理论概括。（4）调查研究与起草公文相结合。边调查研究边考虑公文起草，拟订写作提纲，打好复稿，形成书面调研成果，对公文中提出的要在调查研究中解决的问题，一个一个地加以解决，为正式起草公文打下坚实的基础。

    ②充分论证。是指运用逻辑论证、试点（局部实践）论证、专家论证等方法，将公文要提出的政策、措施和解决问题的方法进行科学论证的过程。论证必须是充分的而不是仓促的，是全面的而不是部分的，即对提出的新的政策、措施进行逐一论证。经过论证之后是切实可行的，才能写入公文；是行不通的，不能写入公文。这样，可减少决策失误，使领导机关的重大决策及提出的政策、措施等更加正确、合理和切实可行。

    其三，要恰当地选用材料。占有丰富的材料是公文起草的物质基础。对于从调查中获得的各种情况、资料等，要根据起草公文的实际需要予以取舍。总的要求是，突出主题，精选材料。要选用与公文主题有关的、真实的、新颖的、典型的材料，选用有代表性、能够揭示事物本质的材料，使之更好地表现主题，增强公文的说服力。

    （2）科学地安排公文的结构

    科学地安排公文的结构,是指公文内容中各个组成部分布局、搭配和排列得严密细致、符合逻辑。具体说来,是指按照人们的思维规律，科学地安排好公文的开头、主题内容的层次与段落、过渡和照应、结尾等，使公文的各个组成部分紧密衔接，全文成为一个有机的整体，用逻辑的力量征服读者和执行者，达到便于阅读、理解和贯彻执行的目的。

    （1）公文结构的形式

    公文的结构，从形式上看，主要有篇段合一式、分段式、分项（条）式三种。①篇段合一式，即一篇公文只有一个自然段。内容简单的公文，一般采用这种形式。②分段式，即一篇公文分为几个自然段或若干个自然段。公文内容包含若干层次或若干方面的，一般采用这种形式。③分项（条）式，即一篇公文分成若干项（条），在一项里又可根据需要分为若干个小项。每项依次用数码或并用小标题标明。这种公文又有通篇分项和非通篇分项两种。

从公文各组成部分在全篇中的地位和作用看，一般有开头部分、主体部分和结尾部分。①开头部分，主要说明行文的原因、理由，带有导语的性质。具体内容是：简要地说明行文的目的、意义、依据、背景或所述事物的概况、结论等。②主体部分，主要用以说明行文所要说明的各种事项。这部分内容在不同种类的公文中，分别称为决定事项、通知事项、报告事项、请示事项、议定的意见等。在指挥性公文中，主体部分又可分为“意义”和“具体内容”两个部分。③结尾部分，或称结束语，主要用以简要说明有关结束全文或落实全文的话。在指挥性公文中，结尾部分又叫“执行要求”，主要提出落实本公文的组织领导、工作方法、时限等方面的要求；在报请性公文中，称为“结束语”，如，“特此报告”、“专此请示，当否，请批示”等。有的公文没有结尾部分，主体部分写完，公文结束，干净利索。

    （2）公文结构安排的原则

    ①客观性和逻辑性原则，是指按照客观事物的发展规律、人们的思维规律和内在的联系安排先后顺序。即先写什么、后写什么，要遵循客观事物的发展规律，按事物的内在联系、逻辑顺序进行，以增强公文的效用。

    ②联系性和层次性原则，是指一篇公文的各个部分和段落之间，应当按照它们内容上是否有联系、是否属于同一层次进行安排，不能把没有联系和属于不同层次的内容放在一起并列进行论述，否则会造成条理不清，层次混乱。

③专一性和完整性原则，是指公文的每个部分和段落内部，应保持有关内容的专一和完整，既不能把不同的内容放到一个部分或一个段落或一个问题中来，也不能把同一内容分散到不同的部分或段落中去。

安排公文的结构，不仅仅是一个写作技巧问题，而且是一个思想认识问题和写作水平问题。要做到科学地安排公文的结构，必须思路清晰，情况熟悉，业务熟练，根据公文的主题布局谋篇。古人说，“匠心经营，天衣无缝”。只有在公文结构的安排上下了功夫，才能达到逻辑严密、结构严谨的目的。

    （3）紧扣公文主题，扼要地安排公文内容

起草公文要突出主题，抓住重点。一是要紧扣公文主题和突出公文主题。公文的主题是公文的中心思想。它揭示公文的主旨和目的，是贯穿全文的灵魂。公文的主题既要体现在公文的总体内容之中，又要突出地体现在公文的标题、正文的每一个部分之中，做到标题与正文一致。二是要用概括性语言。公文中的语言文字是从大量的客观的材料中概括出来，不是材料的简单相加，而是材料的抽象。要把感性认识上升到理性认识，把调查得来的材料进行深入地分析研究，抓住事物的本质，找出其规律性，从个别中把握一般，把那些具有普遍意义的材料用最精练的、高度概括性的语言反映出来，使观点与材料溶为一体，自然形成。忌用零碎的、个别的、没有典型性和代表性的材料。三是要用事实说话。每一个论点要有论据，每一个理论概括要以事实作为基础，不说假话，不凭空捏造，不主观臆断，一切结论来源于事实，来原于调查的末尾。四是不说空话、套话。在公文起草工作中也要发扬求真务实的作风，端正党风、文风和工作作风，坚决摒弃形式主义和八股文，反对假、大、空，坚持真、实和少而精。

（4）采用恰当的表达手段

表达手段又叫表达方式，公文中常用的表达手段有叙述、说明、议论三种，一般不用或很少使用描写、抒情等表达方式。

（1）叙述。在公文中，是指表达事物的发生、发展和变化过程的一种写作方法。叙述是公文使用较多的一种表达手段，除法规性、计划性公文一般不采用叙述和指示性公文较少使用叙述外，知照性、报请性、记实性公文一般都以叙述为基础。公文中的叙述的特点是多为概括和顺叙，即着重事物的整体勾画，讲清事件的原委，通过叙述讲明事理。采用叙述表达方式时，要注意把叙述的六要素即人物、时间、地点、事件、原因、结果交待明白。还要注意线索清楚，公文中的叙述常以时间、空间、具体事物或其发展变化为线索。

（2）说明。用来阐述事物的性质、特征、原理、规律、作用等。说明，对事物的介绍偏重于知识性、科学性，是为了解释说明事物的原理、方法、特征。说明又分为解说说明、定义说明、分类说明、比较说明、举例说明、数字说明、图表说明等形式，要根据具体情况分别采用。公文中使用说明，一般与叙述、议论结合运用，完全采用说明的表达手段主要是规范性公文。说明的对象多为党的方针、政策和国家的法律、法规。由于说明的对象关系重大，所以，说明必须准确，清楚明白，通俗易懂，无歧义。

（3）议论。议论是运用概念、判断和推理的思维形式阐明事物的内在联系，揭示事物的本质和规律的一种表达手段。议论包含论点、论据和论证三个要素。很多公文中都含有一些议论成分。公文中使用议论的特点是，一般不做多方面、多层次、多角度的论证，只是概括、原则地表达事理，阐明观点。

（5）选用得体的语言

公文的思想内容，经过一系列组织安排，最后都要通过语言表达出来。公文语言既有其他文章的共同要求，但因公文受本身内容特点和表达方式的制约，又有别于其他体裁文章的语言要求。学习并掌握公文语言，对于起草公文具有重要的意义。因此，公文起草人员，必须遵守语法规范，讲究公文修辞，所运用的语言要符合逻辑。要认真学习和把握好公文语言准确、简练、平实、得体、庄重、规范的特点，也就是说要选用准确、简练、平实、得体、庄重、规范的语言，撰写优秀的公文，为公文写作服务，为领导机关决策、管理工作服务。

（6）拟出初稿

对于重要的公文，要先拟出统一的写作提纲，然后按提纲和公文起草的基本要求拟写出全文。由几个人分头起草的公文，应经过共同研究，统一思想认识。提纲的确定有两种方法：①先由某一个人拟出提纲，然后再进行集体讨论修改，最后由领导确定。②参与公文起草的人员，各拟一个提纲，然后进行集体讨论，交换意见，各谈各自所拟提纲的理由，经过讨论形成共识，集中大家的智慧后，由领导集体确定写作提纲。再把任务分到个人，分头起草。分头拟好初稿后，再进行集体统稿或由某一两个人统稿，使公文的各部分在语言、语气上前后一致，在内容上避免重复，在文字上做到准确、精练。

公文的初稿拟出来以后，要对照行文规则和起草的基本要求进行修改。要逐字逐句地反复推敲，精益求精，直至修改到自己完全满意、领导满意时为止。如果是集体起草的公文，应由集体分头修改，最后由统稿人负责统稿。

（7）征求意见和协调修改

对于政策性、规范性、指挥性、计划性公文，文稿拟好后，对文稿中提出的具体政策、措施、规定是否符合有关方针政策和法律法规，是否切实可行的问题，要征求有关部门特别是主管部门的意见。当主管部门的意见与公文起草单位的意见不同时，要进行协调。经过协调形成共识，然后根据有关部门提出的意见再次进行修改。征求意见和协调的对象是有关的主管部门。征求意见、协调修改的方式主要有两种：一是书面征求意见。在公文的标题之下用圆括号标明是“征求意见稿”，在文稿前面写一个函，将文稿分送与公文内容有关的主管部门，请他们提出修改意见，并确定一个反馈意见的时间。届时负责收集，并进行综合。对合理的、正确的意见都要采纳；对不合理的、不符合党和国家有关方针政策的意见，要进行说服和解释。二是采取召开协调会的形式征求意见。把有关部门的负责人请到一起召开协调会，集体修改。还可以采用当面联系、电话联系、上门协商等方式进行协调。对于某些单位对某一问题协商不一致时，可请单位主要领导或上级机关出面协调，直至达成共识时为止。有些重要的公文还要印发到下级机关征求意见。文稿在征求意见过程中，对应保密的事项，要注意做好保容工作。

（8）报请校核、签批

在公文文稿征求有关部门的意见和进行协调修改之后，将文稿及其背景材料、征求的意见和上级机关的有关文件都附上，交上级机关或本机关的秘书部门。必要时应将起草经过和政策措施的依据及不同意见一一说明，以便校核和领导审批。实现了办公自动化的单位，还要将写公文拷入磁盘（或发电子邮件），一并送上级机关或本机关的秘书部门。公文起草人员还要随时准备答复公文校核人员和领导提出的问题。

五、公文校核

对公文进行校核，是由党的方针、政策和国家法律、法规的多样性和机关领导人的领导工作与管理工作的多样性决定的,也是由实际情况的多样性和公文的科学性、严肃性决定的。认真做好公文校核工作，对于确保公文质量，提高办文效率，为机关领导人简政等，具有重要的意义。

（一）公文校核的原则

公文校核的原则是指贯穿于公文校核工作始终的基本法则。公文校核的原则主要有：实事求是的原则、党政分开的原则、依据原则、质量原则、效率原则、精简原则。

（二）公文校核的内容

公文校核的内容，在《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》中的表述虽然不尽相同，但校核的内容是相同的。《中国共产党机关公文处理条例》第十八条规定“公文校核的内容是：（一）报批程序是否符合规定；（二）是否确需行文；（三）内容是否符合党的路线、方针、政策和国家的法律、法规及上级机关的指示精神，是否完整、准确地体现发文机关的意图，并同现行有关公文相衔接；（四）涉及有关部门业务的事项是否经过协调并取得一致意见；（五）所提措施和办法是否切实可行；（六）人名、地名、时间、数字、引文和文字表述、密级、印发传达范围、主题词是否准确、恰当，汉字、标点符号、计量单位、数字的用法及文种使用、公文格式是否符合本条例的规定。”《国家行政机关公文处理办法》第二十七条明确规定：公文送负责人签发前，应当由办公厅（室）进行审核。审核的重点是：是否确需行文，行文方式是否妥当，是否符合行文规则和拟制公文的有关要求，公文格式是否符合本办法的规定等。”这些规定概括起来，公文校核的内容是：①校核报批程序，包括校核发文意图、起草过程、征求意见情况和会签手续、审签程序等。②校核是否需要行文。③校核公文内容是否符合党的路线、方针、政策和国家的法律、法规。④校核协调事项和公文的可行性。⑤校核语言文字。⑥校核公文的格式。

（三）公文校核的方法

公文校核的方法有通读法、对照法、讨论法、协调法、论证法、借助法、上交法7种方法。

（四）公文中常见的主要问题

公文中常见的问题主要有：不按程序办文、从部门利益和小团体利益出发乱办文、语言文字不规范、文风不正等。其中，公文标题存在的主要问题有：缺发文机关名称；文种使用不当；文字太长，不简练；语气不对；范围太窄，没有含盖正文的全部内容，文不对题；表述不准，有歧义；表述不当，不符合实际情况；有语病；不符合逻辑等。主送机关名称标注工作中存在的问题主要有：主送机关名称不全，漏掉了一些单位；机关单位的排列不规范；标注位置不当；标点符号使用不当等。正文存在的主要问题有：①整篇公文从内容、结构到语言，都不符合公文规范，应从新确定主题，重新构思，重新起草。②公文的主题可以，但结构混乱，不符合公文语言，应重新起草。③从总体上看，公文的主题、结构、语言符合公文要求，但仍有局部的问题，主要有：某些规定不符合马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想，不符合党的路线方针政策、WTO规则和国家的法律法规，有重大的政治性错误；不符合实际情况，在实践中行不通；结构混乱，条理不清；文字太长，废话连篇；行文的语气不符合发文单位的身份；有逻辑矛盾；有语法问题。其中，语法方面存在的问题有：误解词义、成语使用不当、词语使用不当、简化不当、生造词语、缺少虚词、搭配不当、逻辑混乱、句式杂糅、复句与句群混乱、标点符号使用不当、比喻不当、表达方式不当、口语化等。

六、公文送审、签批