腰扭了的说说:促进小水电发展是一项可持续发展的能源政策

1.水电开发面临着新的战略转移目前，世界电力工业的发展正在从以往的以解决缺电为主的需求型开发，局长到以促进社会可持续发展为目的的清洁优质能源建设，电力工业发展的外部条件发生了很大的变化，严格的环境要求已成了电力工业发展的主要制约因素，这其中一个最有争议的问题就是大水电，据初步估计，全世界的水是站为人们提供了大约19%的电力，并相应减少了约5.39亿吨的二氧化碳排放量。但是，由于大型水电工程对土壤，流水，植被，生物，气候及人类活动的影响，以及缺少必要的，与整个流域的环境相协调的保护措施，因此以一些环境保护组织为代表的越来越多的人认为，目前世界上一些大型水电工程几乎都不能与环境相协调，几乎所有的大水电都不能认为是能适用于社会可持续发展的能源，虽然很多人对此持不同观点，但一些国家还是为此制订了非常严格的许可证颁发条件，使得批准一个大型水电项目比核电还难，甚至是不可能，这种阻碍大水电发展的政策已导致了全世界水电在电力总装机中的比重，以及大水电在水电总装机中的比重逐年下降，在水电的两个比重认为是可再生能源，进一步使得水电开发由大水电转到了小水电，因此，从水电开发的角度讲，一个国际小水电即为国际水电的新局面已经来临。

在水电开发由大水电转到小水电的同时，还出现了由发达国家往发展中国家，特别是向我国的转移。据联合国的一份统计资料，目前世界在建的水电规模约为1.35亿千瓦，其中中国占了39%.中国去年的水电装机和年发电量均为世界第二（如不计入抽水蓄能，则中国水电装机已达世界第一），中国小水电的装机约占到全球小水电总装机的一半左右（较难统计百分比），可以说中国已成了世界小电建设的主战场，但是即使如此，小电两个比重下降的趋势在我国也不例外。自1975年以来，我国小电比重及大小电在小电中的比重也一直呈现同时下降的趋势，只是近年来由于西电东送及即将投产的三峡工程可能今后会短时期内多少改变这一趋势。但从本质上看来，占全国可开发资源总量64.9%的西藏，四川，云南的一些大水电很难上得去的相当长的一段历史时期内，也将会长期出现中国小水电即为中国小电的局面。

此外，由于电力体制改革的日益深入，并考虑到即将要执行者京都协议，新的电力的开发机制，管理机制及清洁发展机制（CDM）正在形成，投资者所有的小型独立发电厂（IPP）日益增多，出现了分布式供电（DS）的理论和运行方式，使行小水电本身的定义及在电力工业中的地位也出现的变化。并形成了发达国家比发展中国家更重视，在大电同覆盖区比边远地区还开发得多的局面。欧洲议会还通过了2010年要使可再生能源的电力占到其全部发电量的22.1%的计划，其中包括新开发6000MW小水电。如果了解一下世界各国小电开发发问，或是看下国内一些省的发展计划，可以发现世界范围内新一轮以小水电为主的水电建设的高潮正在兴起，小水电成了新时期世界水电建设主战场中的主角。

2.中国小水电的发展状况

中国政府历来重视小水电建设。在我国小水电建设过程中，从最初为解决山区农村用电，结合农村小型水利工程建设出发，发展到今天连续十余年每年投产约千兆瓦的大规模建设，几十年来我国小水电长盛不衰，创造了世界水电发展史上的一项奇迹。中国的这一作法也为我们自己在水电开发的战略转移 过程中赢得了时间，并引起了联合国有关部门的高度关注，称：在别人还在睡觉的时候，中国悄悄地搞了几百万千瓦的小水电，这一奇迹是发展中国家自力更生解决能源问题，加速当地社会经济发展的典范。

从开发潜力上看，中国小水电资源十分丰富，广泛分布在全国的1500多个县市，经济上可开发的容量约为1亿千瓦左右，经过几十年来的建设，截止2001年底，全国已建成小水电站43027座，总装机26262MW， 占可开发容量的四分之一左右，小水电年发电量的约为871亿千瓦时，全国以小电为主供电的县有760个，电网由水利系统管理的县有505个，全国主要省区（总装机300MW以上）小水电开发情况如表1所示。

除了规模的迅速发展外，还创造了我国小水电独特的管理方式，逐渐形成了以东部地区为主，直接接入国家电网以中西部地区为主，形成地方电网或孤立供电的具有自己供电区的三种运行方式，并出现了以各级政府投资为主的，更具有社会公益特性的小水电站，及以集体与个人投资为主的以经济效益为目的的投资者所有的独立小水是厂，根据装机规模，运行及管理方式，可列表将我国小水电站分类如下，参见表2， 表中微型，小小型，小型水电站分别是指装机容量100KW以下，101——500KW及501KW至25MW之间的水电站。

此外，小水电的发展还使我国地方电网的规模不断扩大，促进了小水电供电区内用电构成的变化，保证了乡镇工业和农村家庭用电的持续增长，并使得小水电供电区内乡，村，户的通电率从1985年的91.8%，78.1%和65.3%达到了2001年的97.3%，97.5和96.1%，基本上解决了全国农村的3亿人口的用电问题，被当地百姓称为共产党带来的第二次解放，这一意义深远的变化表明，小水电在促进我国农村社会经济发展与环境保护中所起的作用越来越重要，她已不单单是解决农村能源问题的一种技术和手段，而是形成了一个社会，经济和环境效益并重的新颖的小水电行业，成为我国农村两个文明建设的强大支柱。

这一切正如联合国前驻华总代表贺尔康先生在国际小水电中心的一次会议上所说的：分散方式的农村电气化可以提高人们的生活水平，为发展多种形式的工业创造条件，能创造更多的就业机会，在中国，分散方式的农村电气化在消除贫困，防止环境进一步恶化的方面是成功的，中国政府在过去十余年实施了以开发小水电为基础的扶贫计划，有数亿人口从中受益，中国的实践使我们相信，采用清洁的，相对比较便宜的小水电实现分散方式的农村电气化，将是改善人们生活条件的最好形式。

3.中国发展小水电的主要做法和经验

几十年来，根据艰苦奋斗，自力更生的精神和两条腿走路的方针，根据中国农村的特点，逐步发展形成了我国特有的小水电规划，设计，施工，运行和管理方法，其主要特点有：1）以地方为主的分散方式的管理体制。与其它发展中国家直接由中央政府执行项目的集中开发方式不同，也与欧美一些国家以公司为主为了经济上的目的开发单个电站的做法不同，中国小水电开发管理是以地方为主分散进行的，除了小水电的发展战略，目标，标准及方针政策由中央政府制订确定外，其它关于小河规划，设计，开发，运行，管理及设备制造等均由地方政府承担，这种以地方为主，自力更生建设小水电和由大电网延伸供电相结合的两条腿走路的方针，形成了我国农村用电由国家电网，地方电网及孤立小水电站供电互相补充的分散方式管理的局面。

2）对地方办电给予专门的优惠扶持政策，长期以来，中国政府为地方办电制订了一系列的优惠政策，鼓励各级政府和当地群众就近开发山区丰富的小水电资源，六十年代初出台的"自建，自管，自用"的三自方针，一直是指导我国小水电发展的正确方针，"自建"就是允许和鼓励地方政府和当地群众发扬艰苦奋斗，自力更生精神，利用当地的资源，技术和原材料，自行规划，建设地方小水电站，资金筹措也以地方为主，甚至一些地方还包括自己生产所需要的小水电设备？quot；自管"表示谁投资归谁所有，避免了政策上的平调，保护了地方办电的积极性，"自用"是指小水电站发出来的电应以当地就近使用为主，这就意味着小水电必须要有自己的供电区，形成发供用电一体化的统一的农村电力市场，又如税赋政策，在1994年初实行新税制之前，小水电只征收电站收入的5%为产品营业税，1994年起必为6%的增值税，比大电站征收17%的增值税优惠。

3）多渠道筹措建设资金。包括：——实行多渠道，多层次，多模式集资办电。鼓励农民个人或集体投资，也鼓励企业投资，采用股份制或合作制方式，允许外地资金来投资办电站，包括利用外资等。总之，不论谁来投资都受欢迎，实行谁投资，谁所有，谁收益"政策，这一政策长期执行的结果已形成了多种经济类型的小水电核算单位。

——政府支持，从中央到地方各级政府，每年都要安排数亿元资金用于小水电建设，一些低息贷款的还款期都较长，近年来国家在推动电气化县建设，送电到乡及边疆无电乡镇建设中更是投入了相当多的资金，并正在积极安排以小水电局代燃料项目的资金。

——从金融机构贷款，近十年来金融机构逐步成为资金来源的主体，银行设立专项贷款，用于支持地方小水电建设。随着市场经济的进一步发展，金融机构的融资作用将会越来越突出，2001年全国小水电建设资金的来源情况其中银行贷款占了38%左右。

4） 与中国式农村电气化建设紧密结合，七十年代初，随着农村粮食供应问题的基本解决和乡镇工业的出现，我国广大农村开始由传统农业向现代化农业转化，由自给自足经济向商品化生产转化，农村商品能源的需求日益增长，电的作用越来越突出，实现农村电气化，向农村地区提供足够的电力，已经成为四个现代化的一个重要前提。

但是，对于中国这样一个古老的大国来说，各地经济发展和资源条件必然是很不平衡的，要想完全依靠国家办电，依靠电网供电来实现农村电气化是不现实的，也是不经济的，因此，坚持两条腿走路的方针，允许小水电资源丰富的山区农村先电气化起来，用电的范围个人也都是有利的，1982年，国务院决定首先在一百个小水电资源丰富的县进行试点，这样，我国搞农村电气化以开发小水电为基础，这个大方方向就明确了，这一意义深远的决定开始了我国独特的以实现农村电气化需要为动力的大规模的小水电建设，至今15年过去了，全国共建成了653个电气化县，并到2005年还将新建成400个电气化县。

5）重视经济实用的小水电技术，我国农村小水电发展较快，也归功于在整个建设中，重视应用与我国农村发展水平相适应的经济实用的小水电技术，包括；——制定了从前期规划 到设计，施工，安装，验收，运行等各个环节一整套的技术规程，规范，标准，确保了小水电建设过程中严格按科学方法的保证质量，讲求效益，按期完成任务。

——推广新技术，新产品，如碾压混凝土财主，面板堆石坝，水电站优化调度，跨流域开始，用电管理等等，在机电产品方面，研究开发了高效转轮，无人值班控制系统，简易水机自动操作器，拦污栅自动清污机等等。这些新技术，新产品的推广应用，不仅节约了投资，加快了工期，提高了供电的可靠性，而且还创造了我国水电建设中的很多纪录。

6）形成地方电网，小水电有了自己的供电区，与其它发展中国家不同，我国十分注意发展小水电自己的供电区，在小水电资源丰富的一些地区形成了统一的发供用电系统，由当地的小水电公司负责向农村供电，地方电网与国家电网可以在某一点连接起来，以便充分利用季节性电能，在地方电网中小水电装机不多，电量不足的地区，还采用由大电网趸售给地方电网的办法向农村地区供电。

4.小水电发展中存在的问题

谈到小水电行业中存在的问题，有人可能估误以为小水电是一项落后的技术，是一些被代管了的企业和一个停滞发展了的行业；而一些同志对事物发展总是曲折前进的普遍性认识不足，对于从社会公益特性到市场经济再面对农村电力体制改革可能缺乏思想准备，因此常常强调的是大小水电网的外部关系等等。对小水电的这种"落后论"和"外因论"都是有害的，需要对小水电行业内的部存在的问题有充分的认识。例如：1）小水电的本质在于"小"，为了追求数量，放弃了"小"的优点，使小水电变得越来越"大".我国定义的小水电是装机25MW以下的水电站，政策上又放宽到50MW，而国际上通行的标准是10MW.虽然这只是一个数字指标，但它从一个侧面反映了我国小水电所面临的问题。如工程复杂，工期长，对环境影响大，筹资困难，超越了地方的办电能力等等。同时，容量大了，会谈化，混淆大小电站的本质区别，国家对小水电的扶持政策也难以落实，影响地方办电的积极性。

事实上，小水电的生命力在于"小"，从世界范围来看，由于生态环境方面的原因，包括小水电在内的可再生能源受到青睐，欧美已出现利用天然气为燃料的小型家用发电机，这种能为一幢建筑物或一户家庭供电的分散发电方式，由于成本低廉，不产生污染，被证明有市场价值，其它国家兴建的小水电，一般规模都很小，加上实现低水头开发，没有多少土建工程，与周围环境很协调，容易被周围的居民及投资者所接受，因此小水电要成为可持续发展的电源，就必须保持"小"的本质，以小取胜。

2）产权不明确，没有真正形成适合我国特点的农村电力市场，对小水电企业缺乏控制力，多年来我们长期强调的是小水电的公益性，对电站的产权是否明确不很重视，这样当电力市场竞争加剧，加上外部行政干预，内部还有这种那种原因的情况下，容易造成小水电供电区内电力市场混乱。事实上，本来一个几十甚至几百千瓦的小水电是以自发自供为主的，它们须与地方电网结合成一个整体才能生存下去，若产权不明确，这种农村电力高超是不稳定的，并将失去生存发展的动力。

这方面一些发达国家反而比我们要明白得多，美国从1935年开始搞农村电气化，今天美国农村大约有11%的电力和四分之三的国土面积是由全国1000多个农村电气化合作社会性供电的，根据电力用户法案，农村电气化合作社是由农村用户自己入股组织起来的非赢利性的特殊形式的电力企业，实行"自供、自用、自有|"的机制，其产权只能通过转股的方式改变，形成了一个产权明确的适合农民特点的农村电力市场，为了我国农村的未来，我们也需要有一个稳定的农村电和市场。

3）分散经营，行来缺乏凝聚力，单从单个电站的经济实力考虑，小水电是一个弱势行业，小水电将来的发展很大程度上取决于其社会效益、环境效益以及其公益性的地位是否会得到全社会的认可。从一定意义上说，将全社会作为社会效益、环境效益的受益者为小水电发展付出一定代价是合理的，也是一种“双赢”的安排，但问题是社会并不会主动付出这种代价，而需要去争取，在西方国家，这种为本行业争取利益的人会组成院外集团去国会或其它部游说。小水电行业处于一种相对比较混乱的状态之中，行业的凝聚力被削弱了，因此采取必要措施增强小水电行业的凝聚力就显得更为迫切。

4）管理滞后，内部缺乏有机的联系，在电力市场中缺乏竞争力。我国小水电虽然数量很多，而且国家在贷款，税收，资源开发，新技术应用，上网电量及电价等方面都有一系列的优惠政策，但缺乏竞争意识，总是被市场牵着鼻子走，容易处于落后挨打的地位，小水电的资产和供电区常常被恶意侵占，造成很多小水电站"江山"依然在，"业主"浪淘尽的局面。事实上，市场经济也导致了一些对小水电发展不利的因素，不利于象小水电那样初期投资大，经济规模小，还贷期长，且其社会，环境效益得不得回报的产业的发展。若不考虑其它因素，一个发电成本1角钱的几百千瓦的小水电站怎么去和一个发电成本1分钱的几十万千瓦的电站去竟价上网？如果小水电企业不能以已之长，认真研究参与市场竞争的方法，那怎么能生存下去？

5）安于现状，对开发应用先进技术缺乏热情，造成我国很多小水电技术明显落后于国外，一般认为，小水电技术是一种适用技术，应与当地发展水平相适应，力求简单化，自动化和低成本的开发管理，但近年来由于水利部门对小水电的科研不是很重视，也少有研究经费，技术创新变成了小水电企业自己的事，而企业又常常是承包经营的，使得经营者只注重眼前利益，缺乏长远意识，不愿花钱去搞技术创新，加上小水电效益比较稳定，很多人都愿意来小水电这棵"摇钱树"上"摇钱"，从而造成一种以人代机的逆向安排，小水电成了养人的大户，这也会对小水电行业现代带来深远的负面影响。

6）重建设，轻管理，少研究，行业缺乏理论支持，电力体制改革方案公布后，小水电在新的形势下何去何从呢？立法会承认小水电是一种特殊形式的企业吗？小水电行业应该争取绿色能源强制性的市场份额吗？如何量化小水电的社会效益、环境效益？是否应执行清洁发展机制，对常规能源征收二氧化碳排放税，从而增强小水电的竞争能力等等？这些问题都是影响新时期小水电发展的现实问题，值得我们认真研究。

以上这些问题并不是孤立的，要解决好这些问题，还需要理顺小水电行业的各种关系，特别是与大电网的关系，明确新时期小水电行业的定位，强化各级水电部门的职能，使这些部门真正成为小水电行业的主心骨，代言人，带领全行业练好内功，只有这样，才能从上到下，使问题逐步得到解决，推动小水电的发展走一上个新的台阶。

5.新时期小水电建设的主要任务

1）发挥小水电的优势，实现分散方式的农村电气化，中国政府对小水电在促进社会可持续发展中的作用一向十分重视，朱镕基总理曾亲临中西部地区的四川，贵州，湖南考察，批示要大力发展小水电，实现送电到乡，以电代柴，退耕还林，使中西部地区的广大边远山区形成可持续发展的机制，为此，国务院决定在已经建成了以小水电供电为主的653个农村电气化县的基础上，在"十五"期间将再由中央政府安排专项资金建设400个农村水电电气化县，解决境内无电乡村的用电和当地人民的生活用能问题。

2）实现送电到乡，改变边远地区贫困落后状况，根据普查，中国的无电人口主要分布在川，青，新，藏地区，到目前为止，中国仍有766个无电乡，16509个无电村，706个无电户，约2800万人口没有用上电，一些农村地区甚至连基本的生活用能都无法保障，致使许多地方植被破坏，伴随着人口的增加，更是加剧了这一困难，与其它地区的差距日益拉大，带来了严重的社会和环境问题，由于这些乡村及散居农牧户具有地处边远，交通不便，远离电网，用电负荷小而分散的特点，通过常规方法难以解决通电问题，困此，中国政府正在安排专项资金，通过小水电开发解决现有无电乡村的供电问题。

3）保护生态环境，实施小水电代燃料工程，促进边远地区可持续发展能源的建设，根据调查，一户居民，平均4口人，一般一年用于做饭，烧水，取暖的烧柴量约需2000-3500公斤，消耗十分惊人。四川有个理塘县，全县5万人每年要烧柴32万㎡，烧粪7亿斤，给当地带来了很大的生态问题，与此相对的是，小水电的廉价电能（如将代燃料电价控制在0.15元/KWH以下场如果用于煮饭，取暖的话，则每千瓦装机容量的小水电每年可节省木柴约4吨，可以使森林覆盖率上升，涵养水源，减少水土流失，为此，国家将实施以小水电代燃料工程，以便促进当地社会，经济的全面发展。

4）适应世界水电开发的战略转称，大力建设各种经济类型的小水电厂，小水电是新时期代表电力工业改革发展方向的一种优质电源，资源多，分布广，小水电是使社会可持续发展的清洁能源。据国外研究，小水电是能源的产出投入比，即能源回报率最高的电源，其回报率为205-267倍，其它风电为39、生物质能5-27、太阳能9、矿物质能发电为煤电11、油电21及天然气14、核电16倍等。小水电由于技术成熟、造价低廉及资源的当地可得性，因此，在促进社会可持续发展方面，它比其它形式的电源更值得发展，复印便于实行清洁发展机制。

5）实施小水电走出去战略，积极参与国际竞争，经过几十年的发展，我国小水电的设计，施工和设备制造能力得到了长足发展，目前，已经达标验收的电气化县，都有能力自行设计，施工，安装容量在3000千瓦以下的电站及35千伏输变电工程，有些县可以靠自己的技术力量建设25兆瓦的小水电站和110千伏的输变电工程，全国小水电行业现有从来人员约120万人，其中设计，施工人员30多万人，能建成任何类型的小水电工程，中国的主机设备制造厂家也达到了100多家，可以生产各种各样的小水电设备，因此，中国已经具备了完成任何国外小水电工程的能力。探索走出去的途径，通过一些小水电工程的成功建设，不但可以创造经济效益，而且可在所在国产生良好的影响，促进了中国与这些国家的友谊。

6）推动及参与电力体制改革，形成新时期小水电的开发机制、管理机制和清洁发展机制。由于历史原因，长期以来在我国形成了大电大网国家办，小电小网地方建的局面，各自具有一定的供电区，这种分治的供电管理方式，就很难改变一些垄断性公司争夺农村供电区及其资产的欲望，从而形成了垄断和反垄断的长期矛盾，改革中需要解决的问题很多，一方面，小水电行业作为反垄断的主要力量，应努力促成政府职能转变，取消行业部门对市场的微观控制；打破公司垄断，改变电力公司垂直一体化的经营方式；建立竞争性市场，形成以用户为市场主体，由市场决定交易方式和价格的新机制，实现电力工业与社会的协调发展等等。另一方面，作为改革的对象，要充分研究以大厂、大电网为特点的集中供电企业与小型、成片的分散方式 供电的农村电力企业之间的差别；研究实行厂网分开、取消特许供电区的改革对于多个农村水电站成片供电的农村电力系统的影响，使小水电行业在改革中得到更大的发展。

7）办好国际小水电中心，为世界人民服务，国际小水电中心在中国的成立是我国改革开放的一大成果，也是世界需要小水电的一个象征，反映了中国小水电开发的成绩和在国际上赢得的地位。中心建设创造了发展中国家、发达国家和国际组织三方合作的南南合作新模式，并在60多个国家发展了小水电的成员组织，在国内建立了湖南郴州、甘肃张掖基地。此外还正在与湖北、四川、云南，山西，湖南等省市探讨建立新的基地。

中心基地建设是继由地方政府，小水电公司及大电代管等方式之外的一种新的行业管理方式，有利于发展形成新时期小水电的开发、管理机制。同时可以利用中心的多边合作渠道走出去。开展对外的小水电经济技术合作活动。

8）实现小水电的行业创新。新时期小水电的发展需要我们建立形成小水电的行业理论。如应从理论上论证小水电企业是一种非赢利性的特殊形式的企业，在解决农村电力供应、实现山、水、林、路综合性治理、保护农村环境、扶贫和促进当地社会稳定，经济发展方面，小水电及具有很大的社会和环境效益，这是外界商业性的供电行为无法替代的。由于小水电企业创造出来的这种巨大的社会和环境效益至今还是没有回报的，因此小水电企业的定位只能是非赢利性的，应通过立法承认小水电企业是电力市场中一种非赢利性的特殊形式的企业。

又如小水电开发是一种地方政府主导下的经济行为，小水电的建设过程本身就是壮大积累地方经济的过程，建成后能给当地带来很大的效益。因此，应从理论上论证继续坚持以地方为主的建设管理体制的合理性。

通过行业创新，可以提出小水电可持续发展所需的内部机制，理顺小水电及供电区与大电网的外部关系。顺应水电开发的战略转移，把小水电行业的持续发展与当地社会的可持续发展结合起来，从而使促进小水电发展成为一项可持续发展的能源政策。

[《中国电力企业管理》第十期特邀论文，二OO二年十月]