（一）经营城市及其实质
　　为政一方，当然希望有所作为。如果因循原有体制下的财政投入和建设管理模式，地方官员往往会发现城市建设资金捉襟见肘，城市发展受制颇多。于是，有人提出“经营城市”的概念，赞成者有之，反对者也不少，政界、学界展开了热烈的讨论，“经营城市”成为各个地方政府尝试破解城市发展中资金筹措难题的一把钥匙。
　　笔者认为，姑且将城市管理者在实践“经营城市”中的过激或不规范行为搁置一边，单从提高城市整体管理水平，重视城市经济体的资源合理开发这个角度看，“经营城市”的提法还是有它的积极意义。
　　我们对“经营城市”的理解是指城市管理者基于全局性系统观点，运用市场化方法，对城市的土地、市政基础设施、国有企业资产、特许权利（如征税权）等各类经济资源进行综合开发，以求实现城市经济的可持续发展。当然有学者提出经营城市应该把人文传承、科技教育、治安法制等人文社会环境的发展包括在内，但笔者认为将这类追求公序良俗的制度性目标纳入整体城市发展的思维框架更合适，“经营城市”还是限于讨论城市经济资源的有效配置和合理开发为宜。
　　因此，经营城市的实质在于将企业管理精神引入行政管理体制，采用企业经营管理中的一些有益经验来管理城市，再造其运作机制，促使行政体制更为高效、灵活、富有应变力和创新力，是一种现代城市管治的思路。
　　然而，经营城市当中必须努力避免的一个误区是把“经营城市”变成政府的直接经营，而相反应该沿循“小政府、大社会”的方向，政府主要发挥建规立制、引导监管的作用，实际的运作环节更多依靠市场化方法，交由市场去解决。
（二）城市公用基础设施是“经营城市”的关键
　　如上所言，经营城市的主要内容是城市政府可以调配的各类经济资源，从地方政府的事权范围、对政府财力的影响度看，以土地资源和市政基础设施的“经营”最为关键。地方政府在公用基础设施的投资、建设和经营管理方面，如果能探索出一套“以城养城、以城建城”的持续发展新路，城市面貌就有可能迅速改善，城市财力可能得以提升。
　　基础设施（infrastructure）是从西方经济学中引入的一个术语，但其使用范围非常广泛，有关它的准确定义和内涵也众说不一。狭义的基础设施专指提供有形产品的部门，如交通运输与能源动力部门；广义的基础设施则是在上述基础上还包括教育、科研、卫生等提供无形产品或服务的部门。我们通常所言的市政基础设施大致按照狭义标准，指城市经济提供基础性有形产品的设施包括道路、桥梁、隧道、港口、机场、能源、通讯系统等；同时，城市还拥有公用事业部门包括公共交通、供排水、供热、垃圾清运、固体废弃物处理等。简化起见，我们将两者统称为城市公用基础设施。所以可以毫不夸张地说，基础设施是城市社会、经济生活的重要命脉，是城市工业生产和居民生活的基本条件。

二、城市公用基础设施的市场化运作

（一）公用基础设施市场化的背景与理论依据
　　传统上，我国城市公用基础设施的建设资金由政府在财政资金中安排，政府的建设指挥部或政府性投资公司负责建设投资的具体实施。西方古典经济学一直将公用基础设施视作公共物品，是市场失灵的领域，需要政府投入经济资源来解决这个问题。从这个意义上讲，东西方经济学理论都把基础设施视为应由政府投资的禁脔之地，是公共财政承担责任的领域，社会资金不宜介入。
　　然而，20世纪70、80年代以来的一系列变化改变了上述传统认识。
　　首先，西方现代经济学的发展导致人们对政府行为和政府职能定位的再认识，其中最重要的就是公共选择理论的兴起。公共选择理论的支持者认为可以找到一个合理的标准来界定公私两个部门有效提供产品和服务的范围，与私人物品对应的公共物品实际上有“纯公共物品”和“准公共物品”之分。具有非竞争性和非排他性的“纯公共物品”，如国防、外交等，由政府通过税收筹集资金来提供给民众看来是最为可行的办法；而“准公共物品”则由于有排他性，其受益者和成本负担可以相对容易地联系起来，使建立收费取偿机制成为可能。
　　在基础设施领域，由此引申出“项目区分理论”，将公用基础设施项目按照有无收费机制和竞争性划分为非经营性项目、准经营性项目和经营性项目。项目区分理论认为非经营性项目仍应由政府“提供和生产”；而经营性项目完全可以由私人部门有效提供，政府应该退出；准经营性项目则可以由公私合作或政府提供补贴支持，将其转化为经营性项目交由私人部门“生产和提供”。进一步看，即便是那些应该由政府“提供”的产品和服务，在具体的“生产”环节，也可以委托私人部门来运作，政府只借助签订合同、授予经营权、经济补贴、法律保障等手段进行支持。
　　其次，世界性的思潮转向使缩小公共部门规模、放松管制、民营化等话题彰显出来，并最终在美国里根政府和英国撒切尔政府时期掀起大规模的公营基础设施部门非国有化浪潮。这一时期，大量的能源、航空、电信企业被出售给私人投资者或推向资本市场成为上市公司。而且其后由世界银行等研究机构进行的专题研究表明，社会资金参与的市场化运作确实提高了公用基础设施的投资效率和运营效率。
（二）公共基础设施市场化的现实意义和作用
　　笔者认为，当前我国在公用基础设施领域进行的大部分投融资体制改革的实质是一种结合中国国情的市场化过程。在我国进行经济结构调整的今天，公用基础设施市场化的现实意义体现在以下几个方面：
　　(1) 符合“有所为、有所不为”的总体改革思路和要求。中国经济体制改革通过二十年的“摸石头过河”式的发展，已经清晰认识到国有经济不可能包办一切，政府资源应该集中于战略性、全局性或市场失效的领域，因此“十六大”提出国有经济应按照“有所为、有所不为”的总体改革思路进行收缩、调整和加强。从上面的分析看，当代经济学理论研究和实践都说明绝大部分公用基础设施是可以进行市场化运作的。
　　(2) 提高投资效率和运营效率。为什么我们要致力建立社会主义市场经济体制，很大部分原因在于原来的计划经济体制在资源配置上的低效率甚或无效率。以前我们在基础设施投资项目上常常遇到的“三超”等投资效率低下现象，运营成本居高不下、政府补贴没完没了等问题，与传统体制下投资主体“虚位”“缺位”大有干系。公用基础设施投融资体制改革和市场化运作，能够较大程度上有效解决这一问题。
　　(3) 减轻政府财政压力。这是政府吸引社会资金，推动公用基础设施市场化运作的最直接激励因素。毋庸质疑，地方政府在经济转型期面临着“吃饭财政”、老职工社会保障、城市建设历史欠帐等资金需求，加之预算法规定地方政府无发债权，政府的财政压力普遍较重。所以，即便在东部沿海发达地区，地方政府也在尝试利用市场化运作来吸引社会资金参与基础设施的投资，增加政府财力调配的自由度，加快城市建设发展速度。
　　(4) 经营城市的关键一环。如开篇所言，“经营城市”中最重要的两个环节之一就是搞活城市公用基础设施。公用基础设施这一步棋走活了，城市的地价才可能上升，整体的招商引资环境才会有大的改善，因此把公用基础设施的投融资改革称作经营城市的关键环节确不为过。
　　(5) 为社会资本创造商业机会，培育市场主体。市场经济是多种所有制经济共同繁荣的多元经济。改革开放以来，国内社会资本长期在体制外或体制边缘发展。大量的准入限制，使社会资本无法参与主流经济的投资机会，无法快速成长。公用基础设施投资在向社会资本开放的同时，为社会资本进行大资金、长期限的投资创造了一个平台，使他们可以接触以前只有国有经济才能问津的大额银行融资，积累大型项目建设与运营管理经验。
（三）公用基础设施市场化运作的模式选择
　　公用基础设施体制改革的具体方式有多种选择，可能涉及投融资环节，也可以只限于运营管理环节，但无论如何，这些模式都提供了不同程度的市场化机制，以适应不同项目的特点、政策目标或特定时期的市场气氛。通常，可供政府选择的市场化运作方案有管理竞争（Management Competition）、运营的竞争性外包（Competitive Outsourcing of Operation）、BT（Build-Transfer）、TOT(Transfer-Operate-Transfer)、ROT(Renovate-Operate-Transfer)、BOT(Build-Operate-Transfer)、BOO(Build-Own-Operate)等等。
　　需要指出的是，政府在考虑采用何种方式将公用基础设施项目推向市场时，通常需要的因素包括：有无收费机制、项目经济强度、行业竞争性、排他性、公众消费心理、项目建设形态（存量/新建/改扩建）。另外，改革的政治决心也非常重要，因为事实上即使是同一个项目，也可以制订和实施从运营管理外包到整体出售的不同程度的市场化运作方案。
　　美国的一位民营化学者归纳了常见的公用基础设施市场化运作模式，如下表：

资料来源：摘自E.S. Savas, 《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年；名词有部分调整。

　　从商业角度看，公用基础设施市场化运作的关键是要建立相应的“收费补偿机制”，只有当项目具有适当的现金流强度，才会对社会投资者产生商业吸引力，从而顺利推行市场化。目前国内在公路交通、供气、供水等领域已有收费机制，但在轨道交通、污水处理和垃圾处理等领域收费还不到位甚至尚未实行收费。此外，政府放松对社会资本的行业禁入限制，出台特许权经营的专项法律，建立透明、规范和守信的政府运作体系等制度安排，也是促进社会投资者参与公用基础设施投资的重要前提。

三、国内的改革实践

　　据有关学者考证，我国最早的BOT试点项目为深圳沙角电厂B，当时作为世行支持下的国家计委四个试点项目之一。1995年，国家计委联合电力部、交通部发布过关于规范特许权项目审批管理的通知。为筹集城市建设资金，1995~1996年上海向中信泰富、上海实业分别转让“两桥一隧两高架”、大场水厂、沪嘉高速等项目的部分股权，限于当时种种因素，基本上属于一种固定回报率下的特许权转让。随着1997年底开始的亚洲金融风波带来的冲击，这一波公用基础设施投融资改革试点逐渐平息。这个阶段的特征是投融资改革重点在于引进外资，而且往往地方政府承担了大量市场风险。
　　国内公用基础设施新一轮体制改革从1999年开始逐渐在各个领域展开，这一阶段改革的显著特点从单纯吸引的外商投资者转为向国内民营企业等各类社会资本开放。2000年，以上海市建委牵头的课题组拿出了《上海市政公用基础设施投融资发展战略研究》的系列报告，明确提出项目区分理论，以及引进社会资金和市场化运作机制对公用基础设施投融资体制、机制进行改革。这份报告受到了上海市高层领导的极大重视和肯定，其他省市也给予很高评价。据此，上海市首先在城域高速公路网和城市轨道交通网的投融资体制上进行了前所未有的探索和创新，推出了高速公路项目的投资者招商（实质是BOT模式），轨道交通网的“四分开”体制等具体措施。2002年更创造了沪杭高速公路上海段（建成项目）30年经营权转让给民营企业福禧控股、亚洲单体规模第二大的竹园污水处理厂（日处理能力170万m3）对民间投资者实行BOT招商，浦东自来水厂50%股权成功实现国际招商三个经典案例。
　　北京市在2002年成功对北京自来水十厂项目进行了BOT国际招商，经过激烈竞争，三菱商事-安格力安水务中标。2002年8月，深圳市政府宣布向国内外社会资本转让涉及燃气、交通、水务等市政公用基础设施的企业股权。2002年11月，香港中华煤气公司投资12亿元与南京市燃气总公司成立合资企业，共同经营南京城市燃气管网……。国内基础设施民营化呈现全面开花态势，涉及各种不同行业、项目类型、建设阶段以及投融资模式。在部分城市，基础设施的投融资已初步形成了一种“政府引导、社会参与、市场化运作”的新格局。
　　2002年12月，建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确提出要运用特许权等方式广泛吸引国内外资金，全面推进供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理和公共交通等市政公用行业的市场化改革，对特许权合同的要素和运作程序作了初步规范。建设部随后在次年1月还召开了贯彻落实文件精神的座谈会。这是第一次在全国范围内确立了城市市政公用行业（涉及大部分的城市基础设施）的改革方向，值得我们高度关注。
　　总体而言，我国公用基础设施市场化运作的政策导向已经明确，各地也开展了不同程度的尝试和探索。但接下来的关键是要进一步完善法律法规，规范政府行为，建立“诚信”政府形象，降低招商成本。据笔者了解，由于公用基础设施投资周期长，有的地方由出现过“投资前花好稻好，投资后关门打狗”的事例，投资者特别是国内的投资者非常看中政府行为的规范性、稳定性，对那些“高信用等级”的“守信”政府推出的项目即使竞争激烈、条件苛刻也同样趋之若鹜。这是地方政府招商中应该着力解决的问题。

城市污水和垃圾处理市场化中的几个重要问题

1、 什么是市场和市场化。

　　在主张城市污水和垃圾处理市场化的文章中和各地推进市场化的实践中，对什么是市场和什么是市场化的理解有很大差异，有的甚至完全不同。例如，有的认为市场化的主要问题就是收取污水和垃圾处理费，是提高收费标准，这个问题解决了，市场化的主要问题就解决了。还有的认为市场化的主要问题是推行BOT，似乎BOT就是市场化。更有甚者，把推行工程项目的招投标制和施工过程中的监理制当做市场化。甚至指定一个项目法人就是市场化。这样的理解和实践，说明对市场化的认识并没有统一。
　　市场和市场化不是在计划经济体制内的改革，而是破除计划经济体制本身。建立市场关系是市场化的基础。市场必须有商品，必须有买卖关系，必须有企业的经营行为。
　　计划经济体制下的城市污水和垃圾处理场，只是执行政府处理污水和垃圾的指令。一般说来，它是一个事业单位。它既不是处理场资产的所有者，也不负责处理场的经营。其所需经费由政府财政拨款。虽然1998年各地开始向居民和单位征收污水和垃圾处理费，但这种收费属于行政事业性收费，由政府统一征收、统一调配，是政府行为，并不是处理场的经营行为、市场行为。这虽然是一种改革，是向着市场化的方向跨出了一大步，但仍然是计划体制内的改革。市场关系并没有建立，市场化也就无从谈起。
　　市场经济条件下的城市污水和垃圾处理场，必须是独立经营的企业。它同排放污水和垃圾的个人及单位的关系是商品（服务）买卖关系、经营关系。政府不能是经营者，政府必须与处理场脱钩。政府的地位应从计划经济条件下的投资人、建设者、运行管理人，转变为市场经济条件下市场的监督者和市场秩序的管理人。
　　对于“经营”，各方面提出的内涵有很大的差异。我们这里所指的“经营”，并非仅指已经建成的处理场的运营业务。而是指处理场资本的支配、处置和管理。它是对资本投放以及保值、增值、获取利润的行为过程。

2、BOT

　　《中国环境报》上有许多关于BOT的讨论。对于污水和垃圾处理场来讲，BOT是新事物，应该大力提倡。但BOT并非就是市场化，BOT也并非万能。
　　市场化是以产权制度改革为基础的体制改革。在表面形式上好象与BOT相似，但在体制和运作机制上完全不是一回事。BOT是企业（国内的或国外的）与政府先达成一定的协议，由政府提供完全担保，企业提供资金兴办处理场，运营一定年限后，将处理场移交给政府。如果企业收费达不到协议要求，政府财政将承担全部差额，或者以别的方式予以补偿。因此，不论企业经营如何，其收入都有政府保证。企业与企业之间，可以没有竞争，或者这种竞争对于企业并不特别重要，最重要的是企业与政府最初的协议。BOT在实质上是一种融资方式，是政府向企业借钱，风险主要由政府承担。
　　从企业的角度也认为BOT有风险，清华紫光和北京桑德公司的老总都表示了此类担忧。由于BOT项目的最终移交周期很长，在此期间的人事变动、政策变动、物价变动难以预期，因而企业有风险。为了减少和规避风险，企业往往希望与较高级别的政府签订BOT协议。因此，现在准备以BOT方式投入的企业，担心的是政府的承诺能否完全兑现，或者是担心将来的政府能否完全兑现本届政府的承诺。
　　在我国大量兴办处理场的高峰时期，由于急需资金，BOT的确是一种融资的好方式。只要掌握得当，政府和企业可能双赢。但是，世界上没有一个国家以BOT作为大量兴办处理场的主力方式，一般只作为补充方式。
　　如果实行市场化，风险主要由企业承担，政府通过管理市场、规范收费为企业提供保障和帮助。这与风险主要由政府承担在本质上是不一样的。企业在这个特殊的市场中，完全可能出现亏损，甚至破产。但在BOT方式中，这几乎不可能。在市场化中，竞争将会成为企业进步的强大动力。

3、市场化改革的整体推进与单军突破

　　城市污水和垃圾处理的市场化改革同中国整个经济体制改革一样，是一个复杂的系统工程，不可能一蹴而就。它既需要单个问题的突破，又需要系统的整体推进。突破单个问题的时候，需要找准突破口、突破的时机和突破的措施，也需要顾及与此相关联的其它问题推进到何种程度，过分孤军深入难以成功。
　　收费体制改革、投资体制改革、处理场的企业化改制、国有资本如何进入市场的问题、市场基本制度的建立、市场秩序的监管、市场化示范等，都是这个系统工程中的重要问题。这些问题相互联系，相互制约，既需要单个突破，又需要整体推进。

市场化改革的操作者是各级政府及其主管部门。省一级政府和大城市政府，建立城市污水和垃圾处理市场化的总体框架是必要的。如果没有总体框架的指导，仅仅只满足单个问题推进，市场化改革将会出现许多问题，甚至走弯路。

对于市场化改革的主管部门，推进过程中的省时度势非常重要。为此，需要指定或建立一个权威性的部门来主管这项改革。市场化改革涉及各级政府的多个主管部门，但必须由一个主管部门来统揽改革的全局，把握单军突破和整体推进的协调。

4、 权力与利益格局的调整

　　通观世界各国，没有哪一个国家用计划经济办法解决了整个国家的污水和垃圾处理问题。只有市场机制才有可能解决这个问题。在计划体制下，我国有些城市也建立过一个或几个污水处理场，也能正常运转。但如果认为这种情况可以推广到整个城市，甚至整个国家，那是认识上一个很大的误区。那些坚持用计划经济办法在一个城市大规模兴建处理场的，由于计划体制的固有弊端，必然会在一定阶段回头重新实行市场化改革。
　　城市污水和垃圾处理市场化的实施，必然涉及现有权力格局和利益格局的调整。实行“谁污染谁治理”即“污染者付费”的政策，自然涉及到老百姓和各个单位利益格局的调整。随着收费制度改革的逐步到位，收费力度的加大，调整的力度也就越大。
　　要使市场成为资源配置的基础性力量，必然改变政府部门，尤其是掌握资源配置权的部门的权力格局。在目前的计划体制下，越是搞工程承包的招投标，掌握资源配置权的部门的权力越大。目前避免不公正和权力腐败的办法就是尽可能完善招投标制度。但这只是维持旧体制条件下的一种改进。它不如改变体制本身。权力格局的改变所产生的阻力，是推进市场化的难点之一。

5 市场化总体框架

　　笔者曾在本刊2001年第4期上提出市场化改革的总体框架。从一年多来的实践及报刊上的讨论看，改革的总体框架越看越重要。这个“总体框架”用前几年流行的话来说，就是“政府搭台，企业唱戏”中，政府搭的那个“台”。这个戏台中有几个基本的“台柱子”，必须搭建好。
5.1 确立市场关系
　　这就是污水和垃圾处理场作为企业，与它服务对象之间的经营服务关系，而不是它与政府之间的关系。现在各城市普遍实行的行政性收费，不可能确立这种关系。而且在可以预见的现阶段，只靠收取处理费，尚不能解决处理场建设和运营所需的全部费用，因此必须加入政府补贴。而政府补贴又必须以市场化的方式进入，不能以计划经济方式进入。
　　要确立市场关系，需要将现有的处理场改制成独立经营的能够承受市场风险的现代企业。现有的处理场一般都是事业单位，或者是计划经济体制下的企业。。这种改制与其它行业的企业改制一样，有难度，有痛苦。
5.2 确立市场中资本投入规则和经营竞争规则
　　这些规则应当与WTO的规则相一致。确立政府对市场的监护人地位。政府必须从市场中退出。当然，在中国的现阶段，政府必须对处理场的建设进行投入。但政府不能作为直接的投资人。因此，中国现行的对城市污水和垃圾处理场的投资体制需要改革。

公用事业市场化运作中的五大误区

　公用事业市场化这一提法时下已经成为各级政府官员经常使用的词汇。各地政府普遍认为采用这种方式可以在不给国家和地方财政造成巨大负担的前提下，解决基础设施发展缓慢制约城市快速发展的大问题，是有益于国计民生的重要举措，是城市经营的重要组成部分。这种想法是大多数采用BOT、TOT和股权转让等方式实施城市基础设施改革的最普遍的初衷，其次才是我们经常提到的诸如：提高基础设施运营效率、降低总投资和经营成本以及公用产品价格、引入竞争机制等次作用。这种想法是有一定道理的。但是，我国市场化较早的基础设施项目很多都出了问题，有的给国家造成了重大损失，给城市居民带来了巨大负担，这种项目有增无减。
　　简单分析一下这些问题项目，不难发现个别政府在实施公用事业市场化的过程中由于对新生事物的了解有限，加之各种不应有的因素干预，不知不觉中走入了产业化运作的误区，导致在实践中出现了许多令人担忧的做法和举措。

误区之一：搞市场化运动

　　“搞运动”对中国人来说恐怕并不陌生，我国从五十年代末到七十年代末的二十年里运动不断，到改革开放初期国民经济已经达到了崩溃的边缘。实际上这些运动就是一场场轰轰烈烈的可悲闹剧，经历过运动的人回忆起“搞运动”都会不寒而栗。
　　有些城市为了“加快”公用事业产业化运作的过程，搞起了市场化运动。有的城市举办一场公用事业招商引资洽谈会时人山人海，会场象自由市场一样，政府官员在台上信誓旦旦要把所有的基础设施市场化，当你详细咨询政府将如何进行运作时得到的答案是满口外行话，而且很多是与现行法律相违背的。有的城市同时推出几十个项目引来了几百个“潜在投资人”，但当这些“潜在投资人”拿到招商文件时，那些理性的投资人发现竟是几张费纸，无法应答。
　　公用事业的市场化对很多政府来讲都是新生事物，市场化运作与传统模式完全不同，对政府来说是一种挑战。市场化是有科学规律的，通过搞运动来建设国家我们曾经吃了大亏，如果沿用搞运动的思维模式搞公用事业市场化，走弯路将是必然的。

误区之二：无知无畏，盲目轻敌

　　去年底，到南方某市开会顺便拜访该市环保局长，我们希望和他讨论一下该市污水设施产业化的运作问题，他对此不屑一顾，说那有什么难，他们搞的基础设施建设多了，准备成立一个临时机构，两三个月内把所有的污水产业化工作都搞完。我们想提醒他一些地方已经出了问题，有些项目中政府吃了大亏，他已经没兴趣了，只想和我们讨论北京的古迹。
　　当前有些政府听说其它地区、城市已经实施的公用事业市场化改革取得了可喜的成效，也道听途说了一些做法和经验，便摩拳擦掌、跃跃欲试，组织起一班人马竖起大旗就开始招商引资、搞基础设施产业化。面对有备而来的国际、国内投资人，一些政府仍然盲目地认为倚仗自己的一些常识完全能够应付谈判。于是投资人凭借自己在技术、经济、法律等方面的优势，在谈判中抢占了无限先机。在很多情况下，根本没有察觉到谈判已经给政府造成了很大损失。
　　我们殚精竭虑的做每一个项目，周期较长，生怕项目出现任何漏洞给项目执行带来困难，或给客户造成损失。而且做项目越多，对风险越重视。看到那些无知无畏的“勇士”，我们很羡慕他们今天的轻松，但也为他们的明天捏把汗，如果把事情弄砸了，如何面对市民和历史！我们想提醒这些“勇士”，公用事业和市民生活密切相关，其产业化涉及很多问题要处理、很多新的规则要建立和很多长期的合同要执行。这种改革和买卖设备完全是两回事。

误区之三：急于求成，欲速则不达

　　俗语云：“万丈高楼平地起”，老祖宗的话留下几千年，仍然那么耐人寻味。世界上的万事万物之发展没有不经过从基础到成长的过程的，公用事业市场化的改革也是一样。从1994年国家计委以来宾B电厂作为试点项目以来，基础设施改革的过程经过了近10年的发展，直到最近几年才渐渐出现规模趋势，也是在最近几年通过总结一些成功案例经验以及失败的教训，公用事业市场化的运作渐趋规范。市场化的一条基本经验是产业化过程应该按照科学规律进行，任何项目的运作都是有周期的，是需要投入的。
　　某市，市委市政府提出产业化概念后犹豫两年多，突然有一天开了个公用事业改革会议，决定在三个月内完成本市的公用事业市场化改革。我们应邀到该市讲课，参与运作的人员给我们讲述了政府的决策效率和决心，并说他们不到两个月就完成了燃气和污水项目的市场化改革而且已经正式与投资人签订合同，自来水的谈判正在进行之中。当我们问他们一些具体问题的解决方案并说明这些问题的重要性时，他们才意识到协议执行时可能遇到的麻烦，并希望我们帮助提一个补救方案。这种现象在国内不是少数。
　　“人有多大胆，地有多大产”已经很少有人提及了，但这种思想在公用事业产业化过程中却阴魂不散，不遵守科学规律、急于求成和这种思想是一脉相承的。在市场化过程中，投资人和政府是两个基本角色，两者的角色是不对等的。对投资人来说，不做亏本的生意是众所周知的，如果时间仓促没有足够的时间进行研究和决策，他们的选择只能是更高的要价，结果才出现了象政府支付困难、市民怨声载道等问题。出现这样的情形与当初政府所预设的目的完全背道而驰，原本希望节省的投资不知要再多花出几倍出去。

误区之四：暗箱操作

　　以招标方式选择投资人可以最大程度地引入竞争以节省投资、降低成本，减轻政府财政负担，社会公众是最大的受益人。但实践中，一些地方政府出于方方面面的因素的考虑，还在采用非公开运作方式实施公用事业的产业化改革，或者采用假招标的方式。暗箱操作形式多样，往往是社会腐败行为在公用事业市场化过程中的表现。暗箱操作的直接结果是加大了项目成本，使项目协议失去公允性，给项目执行造成困难。国内早期进行的公用事业市场化项目之所以争议较多，在很大程度上与暗箱操作有关。有些项目争议的直接原因是政府认为项目条件不合理（尤其是价格过高），因此拒绝支付从而造成政府违约，使政府信用受到极大伤害，进一步影响了当地经济的发展。

误区之五：产业化试验田

　　很多政府意识到实施公用事业市场化必须依靠外脑，政府人员数量有限、经验欠缺，完全依靠本地政府闭门造车是不行的，因此聘请中介机构予以协助既可以缩短运作时间，又可以规范操作程序，不失为加速市场化运作的良策。
　　由于目前公用事业市场化在国内发展尚处于起步阶段，没有相应的上位法规进行规范，也没有形成一套比较成熟的运作体系，因此中介机构的发展也呈现良莠不齐的状态。有些地方政府在挑选中介机构时出于不同的考虑为数个项目分别选择不同的中介机构，或在先后实施的不同项目中分别选择不同的中介机构。这看似百家争鸣、百花齐放的做法，却隐藏着深层次的问题。
　　中介机构在公用事业市场化运作中的经验多寡，与能否成功协助当地政府规范运作项目有直接的关系。而中介机构提供服务的质量又与其对当地情况的了解程度有直接的联系。如果某政府不断更换中介机构来协助其运作项目，而这些机构又缺乏运作经验的话，这个城市的公用事业市场化阵地就成了一个名副其实的试验田，谁人都可以到这里来涂鸦一番，完全把城市变成了自己的大练习本。对那些没有经验的中介机构来说不失为一个锻炼的好机会，可对城市和城市政府来说，却禁不起这样的考验。具体项目的市场化运作不能完成不说，对后续项目的负面影响是在相当长时间里都很难挽救的。换一些非专业的中介机构固然可以节约部分费用，但在市场化过程中投入产出的大账更应该算。
　　政府在公用事业市场化运作过程中的误区还有很多，如企业操作、政府和企业之间存在利益冲突等，在此我们不一一枚举。“痛定思痛，痛何如哉？”新生事物的诞生是要经过一番艰苦的摸索阶段，笔者希望对于公用事业市场化市场蓬勃发展但缺少规范的有感而发，能够鉴往知来、有益于事。

污水和垃圾处理问题上的BOT与市场化

　　 毫无疑问，BOT是从计划经济体制向市场经济体制跨出了一大步。但最近在媒体上有许多提法，将市场化与BOT几乎划上了等号。这是一个很大的误解。由于BOT在我国也才刚刚开始，人们对其了解不多，这种误解容易导致实践上的重大损失。
　　市场化应该是以产权制度改革为基础、以经营性收费为前提、以特许经营权制度为政府的主要管理手段的体制改革。在表面形式上好象与BOT相似，但在体制和运作机制上完全不是一回事。BOT是企业（国内的或国外的）与政府先达成一定的协议，由政府提供完全担保，企业提供资金兴办处理厂，运营一定年限后，将处理厂移交给政府。这里最重要的是政府的担保。如果企业收费达不到协议要求，政府财政将承担全部差额，或者以别的方式予以补偿。因此，不论企业经营如何，其收入都有政府保证。企业与企业之间，可以没有竞争，或者这种竞争对于企业并不特别重要，最重要的是企业与政府最初的协议。BOT在实质上是一种融资方式，是政府向企业借钱，风险主要由政府承担。
　　从产权制度上看，在BOT中，处理厂产权的最终所有者是政府。在融资者经营期内，产权属谁不甚明确。从表面看，似乎归融资者。但融资者通过与政府的协议已将资产经营风险转移给政府，把稳定的利润留给了融资者自己。在市场经济中，任何资产的拥有者都不具有这种特殊地位。所以，BOT中的资产拥有者实质上是政府。只不过在投资和一定的利润未收回以前，资产拥有者没有资产的经营权和处分权。融资者虽然不是资产的所有者，但它通过借钱给政府，并通过一定时期的经营权收回借贷资金、获取一定利润。
　　如果实行市场化，风险完全由企业承担，政府通过管理市场、规范收费为企业提供保障和帮助。这与风险主要由政府承担在本质上是不一样的。而且政府的这种保障和帮助与BOT中融资者同政府签订的协议，有本质的不同。这种保障和帮助，是政府通过法律和管理提供的，并非政府对企业直接的资金承诺。企业在这个特殊的市场中，完全可能出现亏损，甚至破产。但在BOT方式中，这几乎不可能。在市场化中，竞争将会成为企业进步的强大动力。
　　在我国大量兴办处理厂的高峰时期，由于急需资金，BOT的确是一种融资的好方式。只要掌握得当，政府和企业可能双赢。但是，世界上没有一个国家以BOT作为大量兴办处理厂的主力方式，一般作为补充方式，或者是大量兴建处理厂的初期国内来不及供应资金时的临时措施。而且BOT的融资方一般是拥有资金的发达国家或国内较大的企业，BOT的接受方一般是发展中国家或一国中的落后地区。
　　显然，一个国家或一个地区不可能全部或主要靠借钱来兴建处理厂，只能主要依靠政府和民众的财力，“借钱”只能是一种补充。在我国刚刚开始大规模兴建处理厂的时候，宣传和提倡BOT有其积极和现实的意义。但基点必须放在实施市场化上。如果将BOT与市场化划等号，一个国家不但不能建立市场化，而且处理厂的建设和运营也将出现畸形。

BOT 项目融资与城市基础设施

《北京市城市基础设施特许经营条例》的几点解读

　　2005年12月1日，《北京市城市基础设施特许经营条例》（以下简称“条例”）由北京市第十二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，并自2006年3月1日起施行。条例的及时出台，使投资额高达3200亿元的北京市城市基础设施项目特许经营有法可依，充分保障了特许经营项目的合法实施。通过解读，我们不难发现，条例的制定吸取了之前实践操作中的诸多经验，规定相对细致和全面，并有很多让人眼睛为之一亮的创新之处，同时考虑了一定的可操作性，应该说是比较成功的立法。笔者结合多年的城市基础设施特许经营（以下简称“特许经营”）项目操作实践，尝试对条例的部分内容进行解读。
　　一、 条例明确了特许经营实施范围和方式
　　条例第三条即明确了城市基础设施特许经营的范围，包括：供气、供水、供热、污水和固体废物处理，城市轨道交通和其他城市公共交通等。这与目前业内广泛执行的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部于2004年4月以第126号令发布）中的规定基本一致，唯一增加的是城市轨道交通行业，这应是考虑了北京市的地方基础设施特点，实际上北京地铁4号线在条例颁布前已经成为国内轨道交通领域第一个以特许经营方式进行市场化运作的城市基础设施项目。
　　关于特许经营方式，条例列举了两种，即通常意义下的BOT和TOT方式，分别针对的是新建项目和存量项目，且均明确规定了期限届满后“无偿移交回政府”，这一点很有意义，为届满移交定了性，平息了之前业内关于届满有偿还是无偿移交的争论，但对于项目资产在特许期开始后即属于特许经营者的项目，将来资产所有权如何因无偿移交而定性以及由此带来的财务和法律等一系列实务操作问题，需要尽早研究确定。
　　另外，鉴于目前在供水、供气、供热等行业普遍采用“合资”这种特许经营方式，也应该在条例中列示。但在“合资”方式中，特许期届满后投资者将是通过股权出让的方式退出，而不是将资产无偿移交回政府。
　　二、 特许经营权的授予
　　条例第二章明确了政府或政府指定的行业主管部门是通过与特许经营者签署特许经营协议的方式来授予特许经营权的，而“协议”这个词根据合同法应理解为平等民事主体之间签订的合同，因此我们有理由认为特许经营协议是适用于合同法约束的，认清这一点，对实践操作有非常重要的现实指导意义。
　　同时，与之前的《北京市城市基础设施特许经营办法》相比，条例规定：“通过招标等公平竞争方式确定特许经营者”，明确了特许经营者准入竞争在“公平”的原则下可以根据项目特点和具体情况采取更加灵活的方式，而不是仅仅限于“招标”这一种单一模式，这一点体现了条例制订的科学性。根据这两年的实践，按竞争性高低不同，遴选基础设施项目特许经营者的准入竞争方式包括协议、竞争性谈判、招募、公开招标及拍卖等五大类。我们的经验是，对于较容易标准化的作业外包、BT等项目运作/融资方式，采用“招标”这种投资者准入竞争方式对投资者市场更有吸引力；而对于不易标准化的BOT、TOT、ROT、股权转让/合资等项目运作/融资方式，采用“招募”或“竞争性谈判方式”这些投资者准入竞争方式对投资者市场更有吸引力，因此我们建议政府在选择特许经营者转让竞争方式时应考虑选用更适用于投资者市场的方式。
　　三、 特许经营权使用费
　　条例与其它特许经营法规明显不同之处在于规定了特许经营者要交特许经营权使用费（“使用费”），明确了特许经营权的使用不是无偿的。但条例并没有说明使用费的计算方法和依据，笔者认为这会造成实践中的不同解读。以TOT项目为例，现在很多实践操作中的项目是政府先将项目资产转让给了特许经营者，政府收取的所有价款中只有项目资产的转让价款，再无偿授予特许经营权。现在根据条例，此类项目政府有权力收取除资产转让价款外的使用费，这加大了投资者的投资成本，特许经营者要通过特许经营来收回使用费及使用费的正常利润，这部分使用费及其正常利润同样要由购买公共服务的老百姓来支付，因此使用费的征收也变相增加了老百姓的负担。当然，另一种使用费政策的解读是项目资产的转让价款就是使用费，因此政府仅从特许经营者处收取资产转让价款即可。两种解读方式的内容有较大差异，容易造成实际操作中的模糊或矛盾。
　　四、 加强了特许经营监督管理
　　我们可以欣喜的看到，条例制订的一大突出特点是相对完善和细化了特许经营的监督管理。其中，通过制定“规划、土地、建设、环保、财政、审计、监察等相关行政部门在各自职责范围内依法履行监督管理职责”，明确了各个特许经营项目的具体监管主体；同时对特许经营项目的成本和价格、产品和服务质量河安全、普遍服务义务、资产的维护与更新改造、特许经营权和项目资产的处置等均明确作为了特许经营监督管理重点，可以说是同类法规中对特许经营项目监管内容规定最详细的；在监管方法上，引入了“定期会同有关部门组织专业机构对项目实施情况进行综合评估”机制，并强调了“评估不得妨碍特许经营项目的正常经营活动”，体现了监管的科学合理性，并要求特许经营者向社会及时公告项目质量、技术标准以及其他关系公共利益、公共安全的信息，保障了社会公众的知情权。
　　但在具备上述优点的同时，我们仍看到条例尚有一些待完善的地方，如条例明确的监管主体涉及到政府的很多行政部门，这使得特许经营项目监管主体分散，要实现全面监管需要各部门的相互协商、配合和协调统一，这必然造成监管成本较高，监管效果难以保证等缺点。
　　总的说来，条例虽有个别值得商榷的条款，但这并不会掩盖其闪光点，其中不仅明确了“公平、诚信和公共利益优先”的特许经营原则，还相对详细规定了特许经营权的授予、各方权力和义务、监督管理和法律责任，内容全面充实，监管科学合理，全面总结和借鉴了之前特许经营项目的实践操作经验，应该说为其他地方的特许经营权立法起到了非常好的示范作用。
　　作者：王会峰，上海济邦投资咨询公司

特许经营制在我国目前公用事业市场化中面临的问题

　　从上世纪七、八十年代西方国家开始的以提高效率、促进竞争、减轻政府财政负担为目的的公用事业市场化（或者说民营化、私有化）运动至今已成为世界的潮流，无论是发达国家还是发展中国家，都在积极探索并逐步推进本国公用事业的市场化。我国的公用事业市场化从20世纪90年代开始，由于近几年来，政府出台的一系列政策措施、法规的鼓励、支持和规范，在进入新世纪后开始加速，上海、南京、深圳、广州等经济发达城市公用事业市场化目前正进行的如火如荼，其形式多种多样，常见的有合同外包、特许经营、公私合作（合资）经营、股份出让、直接并购、民间独资等。其中特许经营制由于其形式多样，灵活而倍受我国青睐，各大中城市特许经营项目日益增多，因此其逐渐成为人们关注和研究的对象。许多地方政府如北京、深圳等为了规范特许经营开始颁布了一些管理办法，建设部也于2004年2月24日发布了《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》），使特许经营开始进入“有法可依”的轨道，标志着我国的特许经营开始进入一个新的阶段。虽然如此，由于其对制度环境如法律制度、监督制度、行政管理制度等要求很高，在发达国家有着良好绩效的特许经营权制度，却在我国的实践中表现出许多问题，这既有理论认识层面的，又有制度层面的、操作层面的。本文试对这些问题的进行分析，并提出对策建议，为推动我国特许经营项目顺利进行提供参考。
　　
　　 一、我国特许经营制目前面临的主要问题
　　
　　 （一）政府职能转变滞后，监管职能交叉甚至矛盾冲突
　　
　　 特许经营并不是放任企业不管，而是政府由原来直接经营的角色转变成行业监管者，实行政企分离，政资分离，政事分离，因此政府职能应尽快从传统的体制转变过来，重塑政府监管体制，是当务之急。我国现行的监管体系主要存在以下问题：
　　 （1）从横向来看，各级政府部门的监管职能界定不清晰，分工不明确，职能重叠，多重监管并且随时可以调整，这不但增加了监管部门之间的协调难度，降低了行政效率，增加了企业负担，而且在谈判、签定合同时企业无法确定哪个部门具有合法的代表资格，在出现违约时，又无法确认哪个部门能承担法律责任，增大了企业风险。
　　 从纵向看，条块之间监管分工不尽合理，纵向监管权力配置与横向权力配置之间缺乏协调机制，条块发生冲突时，又缺乏相应的裁决机制，这比较普遍地发生在具有跨地区性公用事业监管上，如电信、电力等，如表l所示。

表1：信息产业中央与地方政府之间的监管矛盾 监管利益冲突环节 信息产业部 地方政府 解决争端机制 信息管道产业性质 基础电信设施 城市基础设施 自发协调，无正式解决机制 项目规划 最大限度占有城市空间资源 充分利用城市空间，减少重复掘路 无 市场准入 谋求垄断，维护既得利益 引入竞争，打破垄断，实现互联互通 目前正在制定反垄断法 定价与质量服务 以企业经济利益最大化为出发点 让市民普遍能享受高质量现代信息技术所带来的福利 价格、质量监管部门 普遍服务 尽量向客户最集中地区，回避人口稀少地区 满足城市普遍服务要求 依非正式的协调与谈判来解决

　 　（2）政府监管方式单一，监管水平落后，没有形成一个多方位、立体化的监管体系。当前我国主要监管内容是经济性的价格监管和进入监管，而对于社会性监管还刚刚起步；对于价格监管，使用的是“企业成本+税费+合理利润”监管模式，无法产生足够的激励；对于进入监管，特许经营者的选择，往往竞争不足，难于显示市场真实成本；普遍服务的监管，还没有使用交叉补贴、设立普遍服务基金等手段来履行政府义务；在企业外部监管上，还没有广泛动员社会公众和舆论的力量，听证制度还不健全。
　　（3）政府角色转变不到位，公用事业国有资产管理职能与监管职能之间的关系处理不好。在传统的公用事业管理体制下，政府行业主管部门既是企业资产直接运营和管理者，又是行业的监管者，政企不分，政资不分，政事不分，而在新的体制下，国有资产的保值、增值是国有资产管理部门通过管人、管事、管资产来完成的，希望以最高的价格出售国有资产，以实现所有者的最大利益。行业主管部门成为行业的独立监管者，代表的是社会公众利益，希望最大限度的利用市场竞争机制使消费者获得价廉物美的公共产品和服务，依法律、法规、经营合同对企业行为进行约束。这里由于政府部门之间对于特许经营者选择的标准不同，就产生了一对矛盾，即国有资产管理部门期望资产保值、增值与行业监管部门期望以最低的价格获得最好的产品和服务的矛盾。往往是国有资产管理部门相中的意中人，而监管部门却并不中意。对于这对矛盾的协调，关系到公用事业市场化过程中特许经营者顺利选择。

（二）政府承诺和保证屡屡失信，承诺缺失现象普遍存在

　　政府的承诺和保证是特许经营中的国际惯例，它有利于降低投资者的风险，保障投资者合法的权益，吸引投资者投资公用事业项目。但在我国由于特许经营的时间还不是很长，对它的理解还不很深，政府往往急功近利，引资心急，重承诺轻践诺，结果政府承诺和保证屡屡失信，承诺缺失现象普遍存在，导致许多项目中途夭折。
　　其一，政府承诺对未来的政策风险估计不足。我国正处于经济转型时期，体制、机制、政策处于不停的变化和调整中是这个时代的特征，但在特许经营中政府往往对这个特征的风险评估不足，盲目承诺，政策变化后，导致承诺无法兑现，同时由于合同设计的缺陷，没有对可能的风险作出相应的制度保障按排，结果合同无法继续履行，项目被迫终止。2002年1月18日，四川邛崃市政府同四川瑞云集团签定了《邛崃市新区开发建设项目协议书》，规定新城整体以BOT、形式建设经营50年。其间，瑞云集团享有新城区公用事业的特许经营权，经营性土地的增值收益作为投资回报，50年后，企业将城市无偿还给邛崃市政府。但之后不久，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权决定》，规定各类经营性土地使用权必须通过拍卖或招标方式出让，土地政策的变化，又由于政府与私人投资者在合同中没有对违约风险、赔偿责任、处罚办法等作出详细的规定，使这个轰动一时CBOT（城市－建设－经营－移交）项目顿时陷入困境，无法收场。
　　其二，政府承诺和保证违反国家已有的法律、法规，导致合同无效。闹的沸沸扬扬的“固定回报”清理问题，已使许多特许经营项目被迫终止。不但政府为此付出了经济代价，而且政府声誉由此遭受巨大的损害。2002年9月10日国务院发布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，认为保证外方投资固定回报不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则，违反了已有的中外合资、合作经营有关法律和法规的规定，要求采取改、购、转、撤四种方法对设定固定回报率的项目更正。于是出现许多BOT项目被提前收回国有，如英国泰晤士水务的大场水厂BOT项目由于协议已有明确规定，回购还算顺利，而长春汇津污水处理BOT项目，却因此与长春市政对簿公堂。
　　其三，政府承诺与保证对市场风险估计不足，缺乏前期的项目充分论证，盲目上马，合同设计违背利益共享、风险共担的原则，最终使政府履约成本高昂，项目难以持续。法国威利雅成都第六水厂B厂BOT项目，合同规定成都市自来水公司保证每日采购B厂的净水40万吨，当B厂建成投产时，由于市场形势的变化，供水市场严重过剩，只好让其它两个水厂停产来消耗这40万吨的产能，成都市自来水公司由此从盈利突转为巨亏，市财政每年因此补贴自来水公司一亿多元，财政不堪重负。政府缺乏风险意识，任意承诺，之后要么失信于投资者，要么履约成本高昂，政府声誉遭受损失，投资丧失信心，近期出现“洋水务”退出中国市场的趋势，应引起政府的高度重视。

（三）特许经营合同性质存在争议、合同设计还不完善

　　对于特许合同的性质是受私法管辖的民事合同还是受公法管辖的行政合同，我国法律并没有明确的界定。合同性质不确定的风险是合同争议的解决途径不确定，发生争议后，能不能进行行政复议或行政诉讼，政府、企业都无所适从，如果将特许合同看作是民事合同，适应私法，但实际上又难于执行，因为政府授予企业特许经营权，实际上是行使公权力的表现，与司法是分权制衡的关系。而我国现行的体制，决定了司法判决难以实际约束政府的民事行为，尤其是在政府不配合的情况下或者公共利益攸关的情况下，政府更有足够的理由来抗衡司法判决。但如果根据2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》的第十二条第二款规定“有限资源开发利用，公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可，那么我国的特许经营合同的性质就是行政合同。如果经营企业的权益受到侵害，企业的救济途径是较为充分的，它可以提起行政复议或行政诉讼。如果政府无正当的理由提前终止合同，那么企业可以请求法院判决政府要么撤消决议或者给出相当补偿。从我国现有的案例来看，长春汇津污水处理厂与长春市政府之间的关于污水处理专营权的纠纷，当事人提起的是行政诉讼；而鑫远公司与福州市政府道路专营权的纠纷，则是通过民事仲裁解决的。
　　在特许经营中，合同具有重要的地位，是监管的主要依据。根据合同理论，由于个人有限理性，外部环境的复杂性和未来的不确定性，信息的不对称和不完全性，以及由此导致的交易费用，使得缔约当事人或契约仲裁者无法观察或证实一切，故合同总是不完全的，缔约双方都可以机会主义的行事，违约一方可以很容易声称所做的没有违背合同，或随着时间的推移，要求根据变化了的条件再谈判。特许经营合同由于期限一般都很长，技术、需求、政策等经济技术环境变化都很大，合同的不完备性不可避免。而我国目前，合同双方完往往忽视合同的不完备性，特别是政府一方，由于急功近利，追求短期利益，片面强调引资的现象严重；同时也由于自己专业知识和专业人才的储备不足，在合同签定前，又不聘请专业咨询机构，对合同项目的各种风险进行详细评估；在合同文本中，有意回避关键问题，盲目求同存异。其结果是一旦合同出现争议，由于合同缺乏必要的风险保障制度安排和缔约双方往往又缺乏长期合作的精神，均表现出机会主义倾向，导致合同无法继续履行，项目中途夭折。

（四）有效、公平、合理的良性公用事业定价机制远未形成

　　公用事业价格规制问题是特许经营是否能顺利运行的一个极为关键问题，在自然垄断的公用事业行业，价格的制定必须同时满足三维的目标：促进社会公平，提高企业生产效率和保护企业的发展潜力，政府如何进行有效的价格规制，以调节政府、消费者、企业三者之间的利益关系，制定同时符合三个目标的价格，是当前需要迫切解决的问题。在实践中，呈现出许多的问题，甚至导致特许经营项目无法顺利地合作下去。（1）各省市均明确特许经营企业产品和服务的价格按照“企业成本+税费+合理利润”的原则来确定，利用这种方式，消费者承当了成本提高的风险和降低成本的收益，虽然有利于刺激投资，但却不能有效地刺激企业提高生产效率，企业经营管理不善的成本增加可以通过价格转嫁给消费者，也不能区分运营者的优劣，同时对企业成本的审核也是一项复杂的工作，增加了行政成本。（2）政府缺乏透明、制度化的定价机制。在特许经营中，产品和服务的定价权仍然被政府控制，不透明的，任意的定价过程，使投资者、经营者承受极大的风险。由于特许经营的合同期限一般较长，其间技术、需求、成本的变化再所难免，价格的调整也就成了必然。但特许经营者不知在市场成本上涨的情况下的，是否可以合理的上调价格。特别是依照有关法律、法规，公共服务和产品价格的调价必须举行听证会的条件下，使提价变的更加困难、耗时和不确定，如南京、上海、北京出现因听证反对涨价而使提价搁浅的事件。在这种情况下，所造成的产品和服务价格低于市场真实成本的差异，政府是否有义务提供经济补贴，也没有明确规定。（3）由于对公共服务和产品价格构成要素及监管范围缺乏明确规定，存在很大的随意性，使搭便车收费现象严重，混淆了公众视听，结果是即使合理的提价也遭到公众的反对。同时公用事业价格构成要素之间的比例还不尽合理，总体价格水平偏低，收缴率不高，这些也都阻碍了我国公用事业难以进入良性的市场化机制。以水价为例，水价调整一直是改革的重点，为了节水和吸引投资者，中央和地方政府积极出台了一系列的政策调整水价，但我国水价构成不够合理，水资源费、污水处理费标准低，收缴率不高，总体水价仍然偏低，不能真实反映水资源的稀缺性，使水务企业面临水价收入无法满足他们获得合理投资收益的目标，水务市场的良性运作机制无法形成。

（五）我国还缺乏一个完整、严谨的有关特许经营的法律法规框架体系

　　我国有关特许经营的法律、法规、政策规定相互之间还不协调、不配套、甚至不合理、前后不相衔接；法律条文内容含糊不清，甚至前后矛盾，造成私人合作者感到困惑、无所适成，增大了合作者的风险。就拿特许经营者的选择来说，根据《行政许可法》第五十三条规定行政许可必须通过招标和拍卖的方式授予，作为行政许可的特许经营，理应适应本条规定。建设部的《办法》第八条也规定公用事业特许经营项目应向社会公开招标，而属于政府采购法范畴的特许经营，还理应遵循《政府采购法》第二十六条的规定，政府采购可以采用招标、邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价；国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。一些地方性的特许经营管理办法也作出了不尽相同的规定，深圳规定可以采取招标、招募和法律、规章规定的其他方式；北京规定可以通过招标或直接委托等等。这些法律条文的不一致，使特许经营者风险成本加大，他们甚至不知道自己取得特许经营权的合法性，依据哪部法律条文来保护自己。而实际在选择特许经营者时，由于公用事业项目的复杂性，仅仅看价格的高低来确定特许经营者是远远不够的，特许经营者的选择、特许经营权的授予一般都是要经过与投标人谈判与协商之后，这在国内和国外都是很普遍的。这反映出《办法》规定不够合理，虽然其本意是为了保护公平、公正、透明，避免暗箱操作，权钱交易，但却没有使法律条文有足够的灵活来处理复杂且具有巨大差异性的现实问题，导致法律条文在现实中无法执行，或者由于没有足够多的投标人参与竟标而使特许经营项目流产。类似的问题还有，如有关开展特许经营业务的法定依据，有的规定是特许经营协议、有的规定是特许经营授权书，有的规定是特许经营权证和特许经营合同。法律法规框架体系的不完善，不统一已经成了在推进我国特许经营事业中的障碍之一。

二、对策建议

（一）整合政府各部门监管职能，形成相对独立的监管机构

　　虽然由于社会经济发展水平、国家制度、历史文化传统等不同，各国都形成了一套符合本国国情的监管体制，但监管的程序化和公开化，监管机构独立性，拥有包括立法、行政和司法相对完整的权力，通过法律的充分授权和限定来明确界定监管机构的职权范围却是世界的发展趋势。独立性意味着监管机构与任何企业没有任何关系，也独立于其他政府机关，以保证监管机构在依法实施和执行监管中的公平、公正。我国目前监管机构的改革应逐步理清各政府部门之间的监管职能界限，按照谁最易获得信息，谁负责监管的原则，尽量把各部门分散的监管职能集中到一个监管机构，保持相对的独立性，使被监管企业面临一个或少数几个监管部门，避免多头监管，企业无所适从。如对于价格的监管，由于行业主管部门，最易掌握企业成本信息，理应把公用事业的价格决定权从发改委或物价部门集中到行业主管部门行使。建立各政府部门和中央与地方监管部门之间的协调机制，确立主协调机构以迅速解决监管过程中出现的各种矛盾，提高行政效率。

（二）完善公用事业的定价方式以形成有效、公平、合理的良性定价机制

　　完善公用事业产品和服务的定价方式，建立规范化、程序化的定价机制，同时规范公用事业会计准则，为成本的核算提供科学的依据。针对我国定价利用企业个别成本，激励强度低，企业缺乏提高生产效率的现状，对于外部条件相同或类似，具有区域性垄断特点的公用事业如水务、煤气等，尽快参照国际经验引入标尺竞争体系（Benchmark Compet.ition）。它是一种以经营成本较低的企业为基础建立统一的标尺体系，然后再考虑各地区环境差异因素，利用这些因数对企业成本进行调整，进而决定价格的监管工具。这个工具，实际上是利用同类企业的平均成本代替个别成本，刺激企业提高效率为降低成本而展开间接竞争。明确公用事业产品和服务价格构成，严禁借此搭便车乱收费，混淆视听。理顺各价格构成之间的关系，逐步提高总体价格水平和收缴率，这是公用事业市场化的基础。健全价格听证制度，既要防止监管机构被监管者俘获，又要明确价格的听证范围，听证范围应该是运营企业的成本，是企业可控部分，而对税收、资源费用则属于法定的，不属听证范围。同时建立政府的补贴制度，对于政府为了社会公众福利，履行普遍服务或其他政策性措施，所导致的政府定价低于市场真实成本，企业无法获得合理回报，甚至亏损的，应由政府提供相应的经济补贴，以形成良性的市场化机制。

（三）完善特许经营合同设计，加强基于合同的监管

　　在我国正式的法律法规制度不完善的条件下，政府和投资者应注重通过对可能产生的各种各样的政治风险、商业风险、法律风险进行充分论证的基础上，本着风险共担、利益共享的公平、公正的原则完善合同的设计，尽量减少合同的不完备性，预设纠纷解决机制和风险保障机制，加强基于合同的监管。在国外，监管者的监管是基于法律和合同的双重约束下的监管，监管者与被监管者之间签定一份严谨而详细的合同是一件在特许经营项目中极其重要的事，当问及法国人，在特许经营中出现纠纷怎办时，他们会理所当然的说，“合同上有规定”。因此针对现有部分地方政府在特许经营项目中不签定合同只颁发授权书的现象，应严格按照建设部2002年发布的《关于加快市政公用事业市场化的意见》和《办法》中的相关规定，政府一律要和特许经营中标企业签定具有法律效率的公用事业特许合同，合同应对双方的权力和义务作出具体的明确规定，对违约风险、赔偿责任和处罚办法等也要有详细的约定，否则一旦出现纠纷，就难于解决。

（四）努力建立一个正式的法律制度体系

　　特许经营制度的良好运转需要一个包括宪政制度，法律法规体系、监管制度等在内的一个正式的法律制度体系。它是被大家认可的具有法律效力的规范，它使社会各行为主体：政府、私人投资者等形成稳定的预期，减少私人投资者的投资风险，同时对政府承诺和保障进行约束，使政府实现自己的承诺。正式的制度也是有效合同的外在保障，是解决合同纠纷的最终方式。在当前，新的规则的制定要把注意力重点放在与现有的法律法规相配套方面，同时修改、补充包括我国政府管制的规定、促进外国投资的立法、担保法、证券法、合同法、公司法、劳动法、社会责任法和其他方面规定中有关特许经营制度的相关条款，以适应特许经营制度在我国发展的新需要，努力建立一个无懈可击的法制框架。
　　总之，公用事业市场化是加快我国城镇基础设施建设和公用事业发展的必由之路，也是完善我国市场经济体制的必然要求。它对于弥补建设资金不足，缓解财政压力，改变传统的政企不分、机构臃肿、人浮于事、效率低下公用事业体制具有重要的意义，因此保护好、培育好非国有资本进入公用事业的积极性，为他们提供良好的制度环境是政府的应有责任。当前在特许经营中出现的各种问题，都可以归纳到完善法制、加强监管，特别是政府的监管来解决，我国和发达国家的差别就在于此，也许到此你就会明白为什么在西方有着悠久历史的和良好业绩的特许经营制度，而在我国目前却有点“水土不服”。

历史上的今天

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