龙背山自行车公园:提高制度执行力需要着力解决的几个问题

胡锦涛同志在十七届中央纪委五次全会上强调，“要以提高制度执行力为抓手”，加强反腐倡廉制度建设。这是针对当前制度建设现状提出的新要求，是推进反腐倡廉制度建设迫切需要解决的重要问题，也是检验反腐倡廉制度建设成效的重要标准。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。为何会难？难在何处？如何解决这些难题？本文试就这些问题谈点认识。

　　一、关于制度建设质量的问题

　　建立制度是基础，执行制度是关键。作为基础，制度的质量决定制度的执行力。对制度的遵从，往往是从慎重进行制度建设开始的。经过多年的努力，应该讲惩治和预防的制度产品就数量而言已经非常可观。据不完全统计，党的十六大以来，我国反腐败机关制定或修订法规和规范性文件160多件，会同有关部门起草制定40多件，地方和部门起草1000多件。毫无疑问，这些法规制度为反腐倡廉建设打下了很好的基础。

　　——好制度一定体现对客观规律的把握。实践证明，制度只有反映规律、符合规律、遵循规律，才可能得到认同和遵守，才可能真正具有根本性、全局性、稳定性和长期性。面对形形色色的腐败，进行反腐倡廉制度的建设，需要深入研究这项工作存在的突出矛盾和问题，需要探究腐败易发多发的源头和条件，需要深入分析和研究腐败易发多发的领域、关键部位、重点人群，需要对改革不断深化可能产生的新情况新问题保持敏锐性、预见性，总结出带有规律性的特点，形成规律性认识，这样进行制度建设时才可能有效避免头痛医头、无的放矢、隔靴搔痒，才可能重点突出、有的放矢、对症下药。

　　——好制度一定是科学立制、民主立制的结果。只有按科学规范程序制定制度，才能切实保证制度的质量。如果不按程序办事，制定制度的工作不规范，该调研的不调研，该论证的不论证，该征求意见的不征求，主观主义、“闭门造车”、“暗箱操作”，是不可能保证制度的质量的。更多情况下，人们自觉遵守和维护制度的积极性来自其参与制定的积极性，反腐倡廉制度建设需要更有效的公民参与。尤其是针对“公共权力部门化、部门利益法制化”的现象，制度建设必须引入公民参与，最大限度地做到民主化，最广泛地听取各方面的意见，使制度能够反映大多数人的意志，赢得更广泛的群众基础，得到更广泛的理解、认可和拥护，进而提高全社会尊重制度、遵守制度、维护制度的自觉性。

　　——好制度一定是系统而严谨的。建立健全惩治和预防腐败制度是个既相对稳定又适时调整的过程。根据情况的变化，随时要弥补漏洞和短板，让一切有章可循；同时更要健全，使之成龙配套。适用而有效严密的程序是对目标的切实保证。反腐倡廉制度建设既要注意实体制度建设，更要注重程序制度建设，尤其需要在制度细化上、程序操作上下功夫。不但体系要全面，而且还要完善配套的执行程序，使每个环节都有所遵循。这个体系应是完整有机的，而不是零散无序的；应是相对稳定的，而不是朝令夕改的。严谨的制度，会大大增强制度的执行力。

　　——好制度一定是适用而简便的。制度制定时需要处理好三个关系。一是严谨性与实效性的关系。既要考虑程序和方法设计的严谨与科学，形成互相衔接、相互配套的制度体系；又要确保制度 “精简、管用”，使之简便易行、便于操作。二是原则性与灵活性的关系。既要坚持服务大局的原则性，又要注重从实际出发的灵活性，所制定的方式、程序和办法要与本地区本部门的实际相结合，兼顾具体情况和把握有利时机，有序推进、逐步深化，不能生搬硬套。三是适应性与适度性的关系。在制度、办法的具体运用中，要尽可能地考虑社会成员和社会环境的接受力，一时无法做到的，暂时不要规定；准备出台的要充分论证可行性，没有经过认真论证的制度不宜仓促出台，否则就会导致好制度出台时也得不到有效执行，反而削弱了制度的严肃性和权威性。

　　二、关于领导干部率先垂范的问题

　　制度能否得到执行，关键在领导。领导干部的率先垂范是最重要的，是保证制度真正落实和执行关键的关键。所谓“上行下效”，“上梁不正下梁歪”，讲的都是这个道理。有的领导把制度当作“手电筒”只照别人，不照自己，或者有选择性照射，缺乏公正；有的不是把制度用来维护党和人民的利益，而是为小团体的利益，甚至为个人不可告人的目的，“好经往歪里念”；有的政策水平差，对制度缺乏正确的理解和把握，把好经念歪了；有的领导热衷的不是去维护制度的神圣性、严肃性，而是想方设法去钻制度的空子，如何化解制度，如何不执行制度。随着这种现象的增多，人们自然会对制度逐渐丧失信心，从而会对制度的执行失去信心。因此，必须增强领导干部尤其是党政“一把手”制度面前没有特权，制度约束没有例外的意识，促使他们带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度，在制度执行上率先垂范。

　　——如何对待制度、怎样执行制度是对领导干部党性的检验和考验。党性不强的人，是不可能制定出有益于党和人民利益的好制度的，党性不强的人也是不可能不折不扣执行制度的。拥有正确的价值观、利益观、事业观，把人生理想价值追求同党和人民的事业紧密联系起来，才能摆脱个人和小团体狭隘利益，真正对党和人民负责，模范地遵守和维护制度，始终如一、一视同仁地执行制度。不断加强党性修养，是领导干部提高制度执行力的内在动力，也是增强免疫力、从源头上预防腐败的根本保障。

　　——自觉学习制度，做制度的“明白人”是执行落实制度的基本前提。制度意识来自高度的党性，也来自对制度的不断学习和熟知。学习制度是包括各级领导干部在内的每一个人的责任和义务，领导干部的职责和作用决定了他们必须带头学习制度，做到先学一步，多学一些。通过学习制度，使制度内化为自身的行为准则和自觉行动。通过学习制度，经常用制度进行“思想扫描”，对照制度找差距，发现薄弱环节和问题，及时纠正。通过学习制度，知道什么不能做，什么能做，在任何情况下都不越“雷池”、不闯“红灯”。通过学习制度，用制度规范自己的亲属和身边工作人员的行为，防止他们违反制度，利用自己职务上的影响力谋取不正当利益。通过学习制度，用制度规范自己的履职行为，坚持用制度管权、用制度管人、用制度管事、用制度管物。只有不断学习制度，深刻领会制度的实质，全面把握制度规范的要求，切实增强贯彻制度的自觉性和主动性，才能确保各项制度得到有效落实。

　　——自觉接受监督检查，用好“防火墙”是执行制度的有力保证。任何监督检查，看似是给权力的行使戴上了“紧箍咒”，却是对领导干部实实在在的保护。对执行制度情况的监督检查也不例外，它是一道把“病毒”挡在外面的“防火墙”。同时，领导干部自身也要加强对本单位制度落实情况的检查，对苗头性倾向性问题，早发现早纠正早处理。制度落实好坏，群众感受最深、最有发言权。要坚持走群众路线，注重发挥党员群众监督的主体作用，扩大知情权、表达权、监督权，充分发扬民主，提高党员和群众对各项事务的参与度。要积极适应时代发展的潮流，充分利用传统及新兴媒体监督的作用，推动各项制度的贯彻落实。

　　三、关于制度的信仰问题

　　某种意义上说，制度的执行力，同样是一个国家一个民族的软实力，它是一种对规则、制度的高度认同、忠诚与敬畏，是制度文化的核心。对于一个社会来说，可以以较快的速度建立比较完备的法律制度体系，但真正的依法治国却是艰难而漫长的，法治真正有效地推行，必须深深根植于法治精神的普及，根植于民众对于法律制度的信仰。信仰和积习所形成的“不成文法”，比“成文法”，实际上更有权威。由此来说，公众对制度的信仰是制度执行力的最重要保证。

　　——不断加强制度宣传教育，将尊崇制度的理念植入人们的内心。增强全党全社会的制度意识，筑牢遵纪守法的思想基础，是反腐倡廉制度建设的重要任务，也是落实反腐倡廉制度的前提。制度的精神如果没有深入到党员干部群众头脑中去，再多再好的制度也只是“耳边风”、“花架子”。制度的宣传教育的过程，就是把制度规范内化为人们道德信念和自觉行动的过程。

　　——认真查处违反制度的行为，坚定人们对制度的信心信仰。不执行制度、违反制度的行为是对制度权威的蔑视和挑战，是对制度的最大伤害。目前，一些制度不落实、不执行，很大程度上是因为违反制度的行为没有及时受到惩处，让无视制度者受益，让尊崇制度者吃亏。严肃制度，坚决惩处违反制度的行为，是提高制度执行力的重要保障和根本措施。要强化制度对权力的硬约束，使制度真正成为不可触犯的“高压线”。对那些对制度规定置若罔闻、我行我素，有令不行、有禁不止，随意变通、恶意规避等严重破坏制度的行为，要发现一起，查处一起。