黑猫警长 mp4:《人民论坛》杂志空间

来源：人民论坛政论双周刊（总第341期）   作者：毛寿龙

　　西方国家政治上实行民主选举，政治领导人定期更换;经济上实行市场经济，买卖双方自由交易，自由定价;社会上实行福利政策，对公民实行高福利;社会政策使得弱势群体能够得到很好的照顾，所以穷人的生活，也比很多发展中国家的富人要过得好。

　　但是，最近的财政和经济危机，却暴露了西方国家民主的危机：社会政策虽然照顾了很多弱势群体，但也提高了西方国家经济的劳动力成本，降低了其竞争力。社会福利需要大量的支出，而进入危机之后，政府的税收收入有限，不得不依靠财政赤字来维持社会福利支出，进而导致了财政危机。而一旦依靠金融工具来筹措社会福利支出，如美国多年来在财政上给购房行为免税，在金融上给没有还贷能力的人购买住房提供政府担保，并通过金融工具把风险转移到金融市场，结果引起了次贷危机。很多发达国家的社保基金都利用金融市场来增值保值，希望社会基金能够分享经济发展成果，但是一旦金融出现低谷，不仅没有增值保值，反而折损大半，而这又需要政府财政来进行填补。其结果是，西方国家不是陷入金融危机，就是陷入财政危机，而且往往是双重危机。

　　西方国家的经济危机，其实就是这些国家的治理危机

　　西方国家，之所以容易陷入财政或者金融危机，一般来说，与其民情有很大的关系。在民情偏左的国家，选民一般习惯上都倾向于政府提供更多的福利，在民情偏右的国家，选民习惯上信奉自由市场经济和有限政府，一般都倾向于政府节约支出，实行有限政府，让社会和个人自己来解决福利。

　　对于政治家来说，由于其政治生命基本上来自选民的投票，所以在选举年，一般都会迎合选民的短期需要，许诺给公民更多的福利，更少的税收。结果民情偏左的国家，一般都很容易导致财政赤字。如果这些国家幅员小，人口密度小，有丰富的石油资源，或者丰富的森林资源，或者矿产资源，而且开采成本和国际市场价格相差很大，有很多额外的利润，除非资源枯竭，或者石油价格下跌，否则它们就不会出现财政问题。最近几十年，资源价格总体上都处于上升状态，对于这些国家，如挪威来说，福利国家至少可以支撑数十年。

　　但是，对于很多没有资源的国家来说，就没有那么幸运了。比如冰岛，人口稀少，资源丰富，但是受金融危机影响，虽然整个国家人类发展指数世界第一，人均GDP世界第五，但国家陷入破产，它还搞了个全民公决，决定不还债，冰岛的银行还停止支付英国等国存在其银行的资金。接着，希腊、葡萄牙等国，也陷入了财政赤字危机，国家收入减少，但支出依然无法减少。

　　希腊这个国家，55岁就可以退休并享受很好的退休金。于是，希腊的政治家提出了节约计划，推迟退休年龄，但却遭遇各方面的抵制。法国和英国也是如此。法国实施节约计划，遭遇了罢工。英国实施节约计划，最近遭遇了骚乱。欧洲只有德国是例外，德国的民情偏右，他们信仰有秩序的自由市场经济，实施有秩序的竞争政策，有很好的财政纪律，并且整个国家比较守规矩，所以，政府可以实施节约政策，并得到选民尤其是现行制度的认可。现在，德国人的退休年龄是68岁，在欧洲可以说是最高的。

　　福利政策一旦在政治上获得优势，就很难有机构能够阻止它成为实践。而一旦福利政策成为实践，很多选民尝到了甜头，越来越成为坚固的多数。偏左的政党尝到了甜头，议员也尝到了甜头，其结果是，福利政策一下子实施起来，并成为政策刚性。

　　一直到七十年代末因石油危机导致财政危机，瑞典才反思瑞典病，英国才出现撒切尔革命，而英国后来的工党也出现了第三条道路的转型。但是，即使如此，福利政策的趋势，再也没有改变。英国只是缩小了国有资产的规模，免费福利依然。很多国家只是在福利体制内部引入了一些市场因素，但大政府的格局，依然不变。这些国家，甚至出现了“稳态经济”的提法，认为不需要发展，发达国家的日子已经很好了。

　　因此，民主国家的经济危机，其实就是这些国家的治理危机，它意味着中央集权的财政治理结构存在着重大的问题。其追求彻底民主，甚至公民表决的治理结构，也存在着很大的问题。

　　天下没有免费的午餐，只要有服务，公民就需要付钱

　　从财政结构来说，要让赤字财政机制转变为收支平衡财政。财政应该是公共服务的价格，也就是说，公民需要多少公共服务，就交多少钱的税。比如公民需要什么等级的安全和清洁，那就出多少钱给政府。这样的服务，有多少钱，就做多少服务，钱多了，服务就好，钱少了，服务就差。如果交很少的钱，却要提供很好的服务，只能是赊账，赊账不还，迟早会出现问题。财政平衡，一般的服务，可以是年度平衡。而特别的服务，比如比较大的公共工程，则可以多年度平衡。财政平衡制度，应该作为一项宪政制度确立下来。只有这样，欧洲国家才能真正约束政治家乱许诺的行为。天下没有免费的午餐，只要有服务，公民就需要付钱。这样，公民也就会有比较契合实际的要求，其投票行为也会逐步在经济意义上理性化。

　　另外，还要让西方国家的集中的财政治理转变为多中心的财政结构，也就是说，财政是跟着公共服务走的。全国性的公共服务，才需要中央的政府来提供。而区域性的，则由区域性政府提供，实体性的城市和乡镇，则自己可以直接向公民提供。公民在小范围的公共服务单位里，可以直接知道公共服务的成本和价格，从而知道什么样的服务，必须有什么样的负担，他们的行为就比较理性。比如伦敦政府第一次降低地铁票，伦敦选民同意了，伦敦政府再次降低地铁票，伦敦人发现要交的税还多于降低地铁票价获得的好处，他们拒绝了政治家低价地铁票的建议。如果是中央财政补助，我估计伦敦人不会去计算其税收成本，其行为也会偏于非理性。

　　要尽可能把国家层次的选举化解为地方选区的选举

　　从选举的治理结构来看，欧洲政治同样有很多完善的地方。大范围的民主，往往意味着多数选民缺乏成本和收益相关的意识，他们愿意让别人多支付成本，而自己多获得收益。其结果就是，民情往往偏左，偏左的空口许诺的政治家和政党就容易执政。小范围的民主，其成本和收益相关性的意识就比较强，强调自由和责任的政治家和政党就容易执政。所以，更多的本地自主治理，有助于应对国家层次的财政危机。

　　另外，要尽可能把国家层次的选举化解为地方选区的选举。单名制选区，而且由政治家个人去努力，不搞按政党投票，不搞政党按照其所得选票按比例分配议会议席，提高行政相对议会的独立性。这样做，虽然降低了多数派的政治地位，但是可以减少政治党争的危害，可以让政治家个人说出自己想说的话，当一个真实的政治家，可以保护少数选民的利益，尤其是可以保护未来选民的利益，从而避免让没有选举优势的选民承担负担，尤其是让没有选举权的未来选民承担负担，而具有当前选举优势的选民获得好处的情况发生。

　　显然，这需要在宪政意义上重新改革欧洲的宪政结构，及其选举制度。这样做，会面临很多利益集团的阻力。这些利益集团因为财政危机和金融危机，其利益开始受到威胁，但应该还没有到不得不改的地步。而现行制度结构，也不容易让这样的改革发生。所以，欧洲国家的民主治理危机，必将依然存在。

　　(作者为中国人民大学行政管理学系主任、教授、博导)