九乡新闻网黄晓现场版男人花:浅谈开发区土地集约利用
来源：百度文库 编辑：九乡新闻网 时间：2024/04/19 22:32:25
浅谈开发区土地集约利用
一、土地集约利用的紧迫性与重要性 （一）缓解土地供需矛盾的必然选择 在经过城市规模连续多年的快速扩展之后，我们正面临着前所未有的土地资源紧缺约束，今年年初，国土资源部部长徐绍史在全国国土资源法律知识宣传教育培训活动上指出，目前我国土地供需矛盾日益突出，每年各省提出的建设用地需求大概只能满足50%。 与此同时，土地的产出水平却十分低下，上海市的国家级开发区土地产值属全国范围内较高的，每平方公里均值也只有36亿元，尚不到发达国家的最低土地产值水平。各市级、区级开发区的产值更低，整体上，我国各城市的土地产出率与发达国家差距巨大。据国土资源部通过对我国17个城市的最新抽样调查数据显示，目前我国工业用地产出率不到发达国家上世纪80年代的2%。深圳市全市的工业用地产出率在全国属于最高水平，2007年每平方公里产出值是3.45亿元，只相当于上世纪末发达国家7%水平。我国土地产能、利用率尚有极大发展空间，扩大产能、提升利用率是缓解目前土地供需矛盾，保证18亿亩耕地任务的必然选择。 （二）严格土地管理的重要环节 2006年开始我国加强土地资源管理，变革工业用地供应方式，土地管理与利用情况有了一定的改进，但是应该看到目前土地使用市场仍然有很大的改善空间。一是工业园区的设立门槛太低，没有统一的标准和严格的审批程序。在不少城市，各行各业都设立园区。上到中央部委，下到县市，甚至连很多乡镇、村都设立园区。二是土地闲置浪费严重，很多地方都把工业园区的设立作为地方政府的政绩，宁可土地抛荒，也要大量征地。 所以说，我们现在面临问题表面上是土地供应的瓶颈问题，实际上是挖掘资源的潜力问题。当前唯一的出路就是走节约集约用地的新路。 （三）转变经济增长方式的紧迫任务 导致经济增长的因素可分为两类：一类是劳动、资本等经济要素投放量的增加，一类是科技进步、规模经济、结构优化、科学管理等引起的生产率的提高。这些年来我国经济快速发展，更多的是依靠生产要素大量投入，产值增长很快但投入产出比不高，是一种“粗放式”的增长方式。 随着经济发展的深入以及目前国际经济环境的压力，我国的经济增长要从“粗放式增长”转变到“集约式增长”的轨道上来。作为给我国经济增长做出了重大保障的土地，顺应经济增长模式进行转变势在必行。 （四）转变经济增长方式、体现“资源节约型城市”的内在要求 按照现行发展速度估算，2020年上海经济总量将达到4000亿美元，根据目前的资源生产率，实现这一目标至少需要9018平方公里土地，相当于1.5个上海，这意味着把整个上海面积用于经济发展都不够。 实际上，6000多平方公里的上海只能拿出三分之一，即约2000平方公里的土地用于保障经济发展。要实现4000亿美元的宏伟目标，现有的资源生产率还得提高5倍。另一方面，上海城市发展目标旨在打造“易居城市”，城市绿化、公园及居民生活配套设施的大量建设都需要土地。土地作为工业生产和居民生活的载体，是重要的不可再生资源，进行土地节约集约利用已是达成城市发展目标的华山一条路。 二、推行集约土地利用的难点与障碍 （一）现有低效率利用土地合法性与集约用地紧迫性的矛盾 长期以来，在招商引资中，供地对土地利用强度没有刚性的规定，导致不少在前几年落户的企业厂区土地的低效利用。虽然这些土地不符合目前有关土地集约利用的规定，但均有合法的审批手续，不能随意收回土地使用权或者强制要求企业改建厂房。一般企业在非本身生产经营扩张需要时，不会轻易退让空闲地或主动给厂房加层改造。 因此，针对这些浪费用地或低效率产出的企业如何提升利用率或者置换出来，是目前存在的一个难点，需要一定的方法与激励机制。 （二）传统投资理念与供地机制创新的矛盾 为改变土地利用率低、产业升级缓慢的问题，2006年起国土资源部开始大幅提高土地取得成本和变革工业用地供应方式，规定自2007年6月30日后，工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让。但是，历史上长期以来形成的工业用地低价协议出让方式，使项目投资业主形成了“自有资金购地建厂，土地抵押贷款用于购置设备和流动资金”的“筹资—购地—贷款—建厂—生产—还贷”的资金使用循环模式。 有不少中小项目的投资者宁可长期等待申请用地，也不愿意去租赁标准厂房，或者在拍卖市场上取得土地，投资土地甚至要强于投资工业项目的意识。这种含有投机成分的意识，一时之间难有彻底的转变，对工业用地公开出让和标准厂房市场的培育会产生一定的负面影响。 三、提高土地集约程度的方法与途径 （一）存量土地盘活提升集约度 1、腾笼换鸟 “腾笼换鸟”即对存量土地低效或淘汰企业用地采取经济行政措施予以腾 退，迁移进新的好项目。历史原因使得许多产能较低的企业占用大量便宜的土地，造成土地利用率低下。将现有效益较差、产能较低的企业迁出或者置换到较边缘的区域，中心位置、优良地段安排给综合实力强、产业导向符合园区规划的潜力公司，是提高用地效益的最直接有效措施。 “腾笼换鸟”方法在实施中可以通过“开发区倒贴资金送走企业”、“动迁回购”、“拍卖回购”、“协议回购”、“违约回购”、“到期回购”等多种办法，部分开发区如闵行经济开发区在这方面已经有了比较成功的尝试。 2、移花接木 “移花接木”即在园区内建立公共办公、仓库平台，资源共享，原各自拥有的办公、仓库移进平台，腾出空间办企业。 目前老开发区内厂房多为自建工厂，每家企业有自己的仓库与行政办公及生活服务设施空间，而且比例均比较大。假如开发区建立公共的办公与仓储平台，省去了企业日常的维护成本，也能满足企业的自身需求。一方面企业因为腾出的土地得到一部分补偿或者优惠，另一方面园区因此节省出了不少的土地。 3、招商选资 “招商选资”即设置入驻门槛，建立综合评估体系，在综合考量产业导向、投资密度、资源消耗、土地利用率、产出率基础上择优选商。 由“招商引资”变“招商选资”，根据园区的产业规划与现有企业集群效应，欢迎或帮助产业层次较高企业入驻与发展。随着土地产出强度标准要求的逐步提升，未来只有效益较好产能较高的企业才能适应日渐提高的土地成本与规划要求。在招商阶段就有选择的确定较好外资进驻，是保障土地集约利用的源头性措施。 （二）土地出让环节土地集约控制 1、提高出让价 企业基于比较利益会务求以最小投入来换取最大产出，也就是说如果土地 取得成本低，企业便会设法多占用土地，借以替代成本相对高的其他要素。其结果必然导致土地的粗放利用。反之如果土地取得成本较高，企业便会选择少占用土地，而代之以成本相对低的其他要素，这样客观上就会促使土地的集约利用。 因此，面对日益趋紧的土地资源约束，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，用价格来平衡市场供求，以价格来增强企业珍惜土地集约利用的意识，将是一个合乎市场的方法。在土地出让环节，改变以往那种地价一低再低的局面，合理提高土地出让价格，是促使土地实现集约利用的有效手段。 2、提高工业用地控制指标 根据国土资源部下发的《开发区土地集约利用评价规程》6.1款，土地利用评价指标如下表所示。通过该表可以清晰的看到影响土地集约程度的各个因素，包括反应土地闲置率的土地开发程度、反应土地使用合理性的用地结构状况、反应土地产能的工业用地投入产出效益等。其中，容积率、建筑密度、投入强度等建设用地控制指标，决定着具体建设项目用地总面积，对土地利用的效率有着根本性的影响。如果在土地出让环节对这些指标进行更加严格的控制，将会大幅度的提高土地利用效率。 例如，可以适当提升容积率标准，目前工业用地的容积率与非工业用地有很大的差距，既使考虑工业建筑自身要求因素，工业用地容积率指标仍然有较大提升空间。工业用地固定资产投入强度（实际中可能表现为某类行业的投资强度），也可以进行更高标准的要求，今年年初国土资源部做出的食品制造业在一类地区投资强度从不低于1680万元/公顷调高到不低于1932万元/公顷标准就是一个很好的措施。
《城市观点》
08年12月号
一、土地集约利用的紧迫性与重要性 （一）缓解土地供需矛盾的必然选择 在经过城市规模连续多年的快速扩展之后，我们正面临着前所未有的土地资源紧缺约束，今年年初，国土资源部部长徐绍史在全国国土资源法律知识宣传教育培训活动上指出，目前我国土地供需矛盾日益突出，每年各省提出的建设用地需求大概只能满足50%。 与此同时，土地的产出水平却十分低下，上海市的国家级开发区土地产值属全国范围内较高的，每平方公里均值也只有36亿元，尚不到发达国家的最低土地产值水平。各市级、区级开发区的产值更低，整体上，我国各城市的土地产出率与发达国家差距巨大。据国土资源部通过对我国17个城市的最新抽样调查数据显示，目前我国工业用地产出率不到发达国家上世纪80年代的2%。深圳市全市的工业用地产出率在全国属于最高水平，2007年每平方公里产出值是3.45亿元，只相当于上世纪末发达国家7%水平。我国土地产能、利用率尚有极大发展空间，扩大产能、提升利用率是缓解目前土地供需矛盾，保证18亿亩耕地任务的必然选择。 （二）严格土地管理的重要环节 2006年开始我国加强土地资源管理，变革工业用地供应方式，土地管理与利用情况有了一定的改进，但是应该看到目前土地使用市场仍然有很大的改善空间。一是工业园区的设立门槛太低，没有统一的标准和严格的审批程序。在不少城市，各行各业都设立园区。上到中央部委，下到县市，甚至连很多乡镇、村都设立园区。二是土地闲置浪费严重，很多地方都把工业园区的设立作为地方政府的政绩，宁可土地抛荒，也要大量征地。 所以说，我们现在面临问题表面上是土地供应的瓶颈问题，实际上是挖掘资源的潜力问题。当前唯一的出路就是走节约集约用地的新路。 （三）转变经济增长方式的紧迫任务 导致经济增长的因素可分为两类：一类是劳动、资本等经济要素投放量的增加，一类是科技进步、规模经济、结构优化、科学管理等引起的生产率的提高。这些年来我国经济快速发展，更多的是依靠生产要素大量投入，产值增长很快但投入产出比不高，是一种“粗放式”的增长方式。 随着经济发展的深入以及目前国际经济环境的压力，我国的经济增长要从“粗放式增长”转变到“集约式增长”的轨道上来。作为给我国经济增长做出了重大保障的土地，顺应经济增长模式进行转变势在必行。 （四）转变经济增长方式、体现“资源节约型城市”的内在要求 按照现行发展速度估算，2020年上海经济总量将达到4000亿美元，根据目前的资源生产率，实现这一目标至少需要9018平方公里土地，相当于1.5个上海，这意味着把整个上海面积用于经济发展都不够。 实际上，6000多平方公里的上海只能拿出三分之一，即约2000平方公里的土地用于保障经济发展。要实现4000亿美元的宏伟目标，现有的资源生产率还得提高5倍。另一方面，上海城市发展目标旨在打造“易居城市”，城市绿化、公园及居民生活配套设施的大量建设都需要土地。土地作为工业生产和居民生活的载体，是重要的不可再生资源，进行土地节约集约利用已是达成城市发展目标的华山一条路。 二、推行集约土地利用的难点与障碍 （一）现有低效率利用土地合法性与集约用地紧迫性的矛盾 长期以来，在招商引资中，供地对土地利用强度没有刚性的规定，导致不少在前几年落户的企业厂区土地的低效利用。虽然这些土地不符合目前有关土地集约利用的规定，但均有合法的审批手续，不能随意收回土地使用权或者强制要求企业改建厂房。一般企业在非本身生产经营扩张需要时，不会轻易退让空闲地或主动给厂房加层改造。 因此，针对这些浪费用地或低效率产出的企业如何提升利用率或者置换出来，是目前存在的一个难点，需要一定的方法与激励机制。 （二）传统投资理念与供地机制创新的矛盾 为改变土地利用率低、产业升级缓慢的问题，2006年起国土资源部开始大幅提高土地取得成本和变革工业用地供应方式，规定自2007年6月30日后，工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让。但是，历史上长期以来形成的工业用地低价协议出让方式，使项目投资业主形成了“自有资金购地建厂，土地抵押贷款用于购置设备和流动资金”的“筹资—购地—贷款—建厂—生产—还贷”的资金使用循环模式。 有不少中小项目的投资者宁可长期等待申请用地，也不愿意去租赁标准厂房，或者在拍卖市场上取得土地，投资土地甚至要强于投资工业项目的意识。这种含有投机成分的意识，一时之间难有彻底的转变，对工业用地公开出让和标准厂房市场的培育会产生一定的负面影响。 三、提高土地集约程度的方法与途径 （一）存量土地盘活提升集约度 1、腾笼换鸟 “腾笼换鸟”即对存量土地低效或淘汰企业用地采取经济行政措施予以腾 退，迁移进新的好项目。历史原因使得许多产能较低的企业占用大量便宜的土地，造成土地利用率低下。将现有效益较差、产能较低的企业迁出或者置换到较边缘的区域，中心位置、优良地段安排给综合实力强、产业导向符合园区规划的潜力公司，是提高用地效益的最直接有效措施。 “腾笼换鸟”方法在实施中可以通过“开发区倒贴资金送走企业”、“动迁回购”、“拍卖回购”、“协议回购”、“违约回购”、“到期回购”等多种办法，部分开发区如闵行经济开发区在这方面已经有了比较成功的尝试。 2、移花接木 “移花接木”即在园区内建立公共办公、仓库平台，资源共享，原各自拥有的办公、仓库移进平台，腾出空间办企业。 目前老开发区内厂房多为自建工厂，每家企业有自己的仓库与行政办公及生活服务设施空间，而且比例均比较大。假如开发区建立公共的办公与仓储平台，省去了企业日常的维护成本，也能满足企业的自身需求。一方面企业因为腾出的土地得到一部分补偿或者优惠，另一方面园区因此节省出了不少的土地。 3、招商选资 “招商选资”即设置入驻门槛，建立综合评估体系，在综合考量产业导向、投资密度、资源消耗、土地利用率、产出率基础上择优选商。 由“招商引资”变“招商选资”，根据园区的产业规划与现有企业集群效应，欢迎或帮助产业层次较高企业入驻与发展。随着土地产出强度标准要求的逐步提升，未来只有效益较好产能较高的企业才能适应日渐提高的土地成本与规划要求。在招商阶段就有选择的确定较好外资进驻，是保障土地集约利用的源头性措施。 （二）土地出让环节土地集约控制 1、提高出让价 企业基于比较利益会务求以最小投入来换取最大产出，也就是说如果土地 取得成本低，企业便会设法多占用土地，借以替代成本相对高的其他要素。其结果必然导致土地的粗放利用。反之如果土地取得成本较高，企业便会选择少占用土地，而代之以成本相对低的其他要素，这样客观上就会促使土地的集约利用。 因此，面对日益趋紧的土地资源约束，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，用价格来平衡市场供求，以价格来增强企业珍惜土地集约利用的意识，将是一个合乎市场的方法。在土地出让环节，改变以往那种地价一低再低的局面，合理提高土地出让价格，是促使土地实现集约利用的有效手段。 2、提高工业用地控制指标 根据国土资源部下发的《开发区土地集约利用评价规程》6.1款，土地利用评价指标如下表所示。通过该表可以清晰的看到影响土地集约程度的各个因素，包括反应土地闲置率的土地开发程度、反应土地使用合理性的用地结构状况、反应土地产能的工业用地投入产出效益等。其中，容积率、建筑密度、投入强度等建设用地控制指标，决定着具体建设项目用地总面积，对土地利用的效率有着根本性的影响。如果在土地出让环节对这些指标进行更加严格的控制，将会大幅度的提高土地利用效率。 例如，可以适当提升容积率标准，目前工业用地的容积率与非工业用地有很大的差距，既使考虑工业建筑自身要求因素，工业用地容积率指标仍然有较大提升空间。工业用地固定资产投入强度（实际中可能表现为某类行业的投资强度），也可以进行更高标准的要求，今年年初国土资源部做出的食品制造业在一类地区投资强度从不低于1680万元/公顷调高到不低于1932万元/公顷标准就是一个很好的措施。
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