鬼箭羽的功效与作用:建议修改国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》

编号：E政案第4589号 案由（提案主题）：建议修改国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》 提案类别：时政类 主办（上报部门）：国务院法制办公室 协办：文化部、国家工商管理总局、公安部、国务院政策研究室、中央文明委 提案人： 乡村博友 政治面貌：中共党员 提交时间：2010-05-02 22:55:14
内容： 国务院2002年9月29日颁发的《互联网上网服务营业场所管理条例》（以下简称《条例》），是我国互联网管理领域的一项重要法规，为加强对互联网上网服务营业场所（以下简称“网吧”）的管理，提供了较高效力层次的法制依据和重要的法制保障。该《条例》自施行以来，对于加强网吧的管理，规范经营者的经营行为，维护公众和经营者的合法权益，保障互联网上网服务经营活动健康发展，促进社会主义精神文明建设发挥了重要的作用。
但是，从目前互联网发展的形势、网吧经营市场突出存在的问题、文化市场管理遇到的难题和青少年健康成长的环境要求等方面来看，现行的《互联网上网服务营业场所管理条例》急待修订和完善。其理由如下：
一、从互联网的发展形势来看，要从法律法规上提高准入和“转让”门槛，限制网吧发展。在人们刚刚进入信息社会、互联网刚刚出现的时候，对于党政机关、企事业单位特别是干部职工、城市居民等普通百姓来说，要购置一台电脑网也是一种奢侈和奢想。人们需要学习补充新的知识，获取新的信息，需要娱乐，需要精神享受，而互联网快速的信息传播、便捷的智能化服务等功能，给人们的工作和生活带来了便利。在当时的背景和条件下，网吧应运而生，在一定程度上起到拾遗补缺的作用，弥补了社会公共文化服务设施不足的缺憾，不少人认为有利文化市场的繁荣，“利大于弊”。也许正是这一点，使一些理论专家混淆了“互联网”和“网吧”的根本不同之处，对网吧抱有提倡和积极发展的支持态度，在有关管理规定上显得比较“温和”。
近些年来，随着社会经济的不断发展和人民群众对物质与精神需求的日益增长，互联网在大中小城市迅速普及，目前以已延伸到乡村。对于农村部分先富裕起来的家庭来说，电脑已成为普通的“家电一族”。当然，在经济欠发达地区特别是老少边的大部分农村，电脑对他们来说还是个“传说”。总的来说，互联网、电脑已不再是新生事物，网吧原有的积极的市场“补充作用”已经弱化。从一些青少年违法犯罪、一些社会治安问题的成因来看，网吧在一定程度上起到了“温床效应”的作用，其弊远远大于其利。少了网吧，人们的精神生活不至于匮乏。因此，对网吧的发展应该持慎重而谨慎的态度，不可盲目鼓励发展。
二、从网吧市场经营的情况来看，要从法律法规上加大对违法违规行为的打击力度。在市县级中小城市以及农村的网吧消费群体中，真正通过互联网浏览新闻、获得科技信息、获得知识的人所占比列相当小，绝大多数是在聊天、玩游戏、看视频等娱乐休闲。在整个网吧消费群体中，青少年所占比列则相当大，而且是防不胜防。
近年来，“网吧”问题日趋严重。一些未成年人由于自控能力较弱，好奇心强，难以抵制有害信息的侵蚀；特别是当前“网吧”过多过滥，恶性竞争，一些经营者违规经营，不遵守禁止未成年人进入网吧等规定，造成一些未成年人沉迷于“网吧”，诱发了一系列的社会问题，严重损害了未成年人的身心健康，一些未成年人甚至由此走上了犯罪道路。因此，要在《条例》的罚则中加大对网吧接纳未常年人的处罚力度，界定明确的便于裁量处的罚尺度。
现行《条例》明确规定“禁止未成年人进入网吧”，在处罚的具体条款上，“有下列行为之一的，由文化行政部门给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至吊销《网络文化经营许可证》”。在执行中对“情节严重”没有明确的裁量标准。在经营单位变更经营场所、变更法人等行为的界定和处罚的执法主体规定的不够具体，此款中“或以其他方式转让”不好理解和把握。
现行《条例》对文化部门执法人员履行执法检查、执法程序以及现场询问、取证、立案等没有明确的、统一的规定和文本，各地的实施办法、法律文书文本不一，执法人员在具体执行中不好操作。比如，执法人员在履行检查、对进入网吧的疑似未成年人需要进行询、核实取证时，有的上级主管机关就要求必须有网吧的网管人员来询问、核实。明显不利于对网吧接纳未成年违法行为的处罚和打击。
因此，《条例》要按照既定的“总则”，从有利于限制网吧总量、提高现有网吧经营管理水平，加大打击力度、有效制止防范网吧接纳未成年人，严格程序和条件控制网吧擅自转让，构建网吧市场退出机制，强化执法程序、规范执法行为等方面进行修改。
《条例》的修改具有一定的程序性，需要有一个时间过程。目前急待解决的对网吧违法接纳未成年人上网的处罚问题包括行政执法程序、现场取证、立案调查、行政处罚程序、吊销《网络文化经营许可证》的前提条件等问题，呈蔓延泛滥趋势的黑网吧的打击取缔问题，建议先以《条例》“解释”、“补充规定”、 “暂行规定”等方式尽快予以明确，以利执行。
三、部门规章、文件规定和现行《条例》有相互抵触的地方，不利于执行。比如，在对违法接纳未成年人进入网吧给予吊销《网络文化经营许可证》的处罚规定上，有的按接纳的次数，有的按一次接纳的人数论处。在按接纳的人数上，有的省颁条例规定一次接纳8人以上，文化部最近规定一次接纳3人就可以给予吊销《网络文化经营许可证》的处罚。但在法律上，文件规定又不能作为处罚依据，执法部门不好操作。国务院的《条例》应该有个明确的规定。
四、未取得《网络文化经营许可证》擅自经营的网吧（黑网吧），在查处去地上，国务院《条例》明确执法主体为工商管理部门，但在地方有关文件中又明确由文化行部门负责。同时，国务院《条例》中在对网吧市场的管理执法主题上，虽然明确了有关部门各自的职责，但在实际执法中容易形成各管一块、多头执法，不利体现法律效力。黑网吧出现的源头在电信等网络接入服务单位，而电信等网络运营服务单位由于受部门利益驱动，对客户申请接入信号是否是经营黑网吧很容易判别，但大都是以“必须尊重客户要求，否则受到消费服务投诉”等理由，擅自接入提供服务。这是黑网吧泛滥蔓延的根本原因。现行《条例》中对网络运营服务部门擅自提供网络接入服务的行为，就没有明确的约束和刚性的处罚规定。
五、《条例》及相关的政策性法规要配套，以更加有利于执法队伍建设。目前，县级政府文化行政主管部门承担着既要发展又要管理的繁重任务。在具体的文化市场监管上，涉及网吧和歌舞、游戏、游艺娱乐场所，印刷及图书、音像出版物市场，演出市场、文物管理等等，面广线长，工作量大，任务艰巨。但在执法队伍建设上，人员编制有限，一般只几个人。在装备上也很简陋。地方政府对文化市场的队伍建设是重视的，文化部门也是积极争取支持，但是缺乏上级的政策依据，比如文化市场综合执法队伍人员编制问题，仅仅是省市文化部门的文件要求是不够的，难以落实。
按照现在文化部门所履行的职责，很大程度上属于政府行政职能部门，担负着文化市场行政执法的法律责任。但在执法装备上与所履行的职责不相符合，影响执法主体的形象和执法效力。目前县级行政执法部门，除公检法司外，税务、财政、工商、海事、交通运政、卫生防疫、市容管理等都有统一的制服和标志，而文化执法人员却不在统一着装之列，说是没有文件依据。在文化市场管理面临的新任务、新形势下，文化执法人员的着装等装备问题，虽不在《条例》规定范畴，国家有关部门应该准许。