骑士队队员:聚焦地方法治建设:遏制红头文件过多渐成共识

　　有专家说，政府是改革最重要的主体，政府讲法治、负责任，才能将改革的重担挑得更好、挑得更远。新时期的中国举起了依法治国和建设法治政府的大旗。在文明古国的法治新途上，在单一制国家结构和各地情况不一的双重背景下，在直面民众的舞台上，地方政府既是落实执行法治方略的重要主体，自身又具有较大的能动空间。从法治政府必须是有限政府看，这些年来，勇于“自我革命”的地方政府，力求做公正的裁判，“制定公正的游戏规则并公正地执行这些游戏规则”；践行公正、透明、高效、廉洁地管理社会和经济事务。如今，距高层“基本实现建成法治政府”的预定蓝图只有三年之遥。所以，本刊本期聚焦地方政府的法治建设，希望在这个过程中助个威、加把油，希望不久之后，绝大多数民众能自豪地说：没错，这是我们的政府，负责任，守规矩。□

　　地方法治实践

　　文∕《瞭望》新闻周刊记者李绍飞

　　在国家行政学院教授王宝明看来，中国政府依法行政进入了全面加速的关键时期。

　　2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》(下称《纲要》)时，明确提出通过10年左右的努力，基本实现建成法治政府的目标。

　　在此背景下，各地开始深入推进法治建设进程。比如，2004年，江苏省提出建设“法治江苏”的战略目标；2006年，浙江省作出了建设“法治浙江”的决定；2008年，广东省作出“全面推进依法治省，加快法治广东建设”的战略部署。此外，江西、福建等省也相继驶入了地方法治建设改革的快车道。

　　而在中央民族大学法学院教授熊文钊看来，2011年夏天以来，我国地方法治建设领域最振奋人心的事件，莫过于《法治湖南建设纲要》的出台。一万六千余字的篇幅，几乎将近年来我国地方法治建设的各种新元素一体囊括并集中呈现。

　　今年9月初，几十位省部级领导干部聚集国家行政学院，就“加强法治政府建设”进行专题研讨，当前法治政府建设的重点难点问题和一些地方政府的省部级领导干部法治建设经验在此得到深入交流。

　　中国人民大学法学院教授莫于川在接受《瞭望》新闻周刊采访时说，要更多地给地方政府努力的空间，让其积极探索行政改革，发挥地方政府机关改革创新的积极性、主动性和创造性。

　　熊文钊也对本刊表示，观察近年地方法治建设的一系列探索，可期待我国法治建设从“由上而下”模式向“上下并举”模式转型。

　　推手与探索

　　地方推行依法行政、建设法治政府既是中央要求，亦为民众期许。

　　对这种上下共促地方政府法治化的形势，苏州大学地方政府研究所所长沈荣华将其定义为“推压”战略。“推”是指地方政府面对的最广泛的社会主体在法治建设中形成的推力，“压”指中央权威和强有力领导对之形成的压力。

　　从中央层面观察，近年来，法治建设大踏步前进。1997年，党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年，九届全国人大二次会议将依法治国基本方略载入宪法。

　　作为依法治国的重要组成部分，依法行政、建设法治政府亦同步跟进。1999年底，国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》，力求推动行政机关的法治建设。2004年，国务院颁布《纲要》提出，与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距。2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》的出台，再次推动法治政府建设的步伐。

　　在“推”的方面，公民法治意识的提高、社会法治氛围日益浓厚，对地方政府提出了更高要求，促使进一步规范自身行政行为，提高行政水平；法治政府、责任政府、阳光政府的呼声日甚。

　　既“推”又“压”之下，地方政府法治建设的各种试验渐次展开，其中有些改革的探索，引发广泛关注和讨论。

　　2005年，河北省邯郸市开启行政权力公开透明试点，明确行政首长职权范围，明晰行政权力边界，并将之公布，自觉接受监督。

　　为压缩行政执法中的弹性空间，遏制执法腐败，2009年，湖南专门出台相关法规，对行政裁量权进行全面规范，明确禁止钓鱼执法、顶格处罚等违规行为。

　　与此同时，社会转型、矛盾多发的社会现实亦促使地方政府在社会管理中不断创新，正确处理社会矛盾纠纷。贵州瓮安、湖北石首等群体性事件的爆发和应对，暴露了过去一些地方政府尤其是基层政府在处理重大社会矛盾中的诸多不足。

　　事实上，定纷止争本身就是地方建设法治政府的题中之义，长期致力于地方法治研究的南京社科院副研究员朱未易认为，地方法治建设的一个重要功能，就是运用制度、行政、司法力量，化解社会矛盾和调整利益冲突，建立一系列的调整和化解利益冲突的法律机制系统。

　　日前，在国家行政学院举办的省部级领导干部法治政府建设专题研讨班中，授课讲师提到社会矛盾纠纷处理时，一连用了三个“特别”：工作特别紧迫、责任特别重大、任务特别艰巨。正因如此，《纲要》要求各地在法治政府建设中，积极探索预防和解决社会矛盾的新路。

　　2009年，江苏开始在海门开展行政复议委员会试点工作，通过政府主导、专业保障和专家学者共同参与的方式，探索相对集中行政复议权的运行机制，力求将矛盾争议化解在行政程序内部。

　　今年6月，海南省成立了全国第一个省级层面的群众工作部，提升了信访部门行政级别，同时，用群众工作统揽信访工作，对涉及民生的重大问题有权直接调查，协调推动信访问题的解决，一定程度上改变了过去信访部门“只管挂号，不管看病”的问题，成为地方政府在信访制度改革方面的一个新的思路。

　　突破口与示范性

　　王宝明在接受本刊采访时说，法治政府建设的要义是“治官”而非“治民”。

　　法治建设最为重要的就是限制公权力，中国法治建设必须从政府的法治化入手，这已是法学界的一个广泛共识。

　　具体到策略层面，沈荣华认为，首先应该以地方政府的法治建设作为突破口，逐步建立起法治政府体系。他解释，近年来，一些地方出现的官员腐败问题，就显示出监督制约的重要。不仅如此，地方政府处于法治最前沿，直接面对社会，其形象影响到整个政府权威，而且，中央的法治方略和决策最终需要地方的执行和贯彻。

　　中国人民大学法学院副教授王贵松也对本刊记者表示，地方政府，特别是基层政府在民主与法治建设中具有极为重要却又常常被忽视的作用。地方政府处于中央政府与民众的中间地带，是最主要的执法主体，地方政府行政法治的成功与否关系着整个法治政府目标实现的程度，在建设法治政府中的作用是无可替代的。

　　在莫于川看来，地方政府法治实践还有超出本地的溢出效应。他认为，地方行政机关法治改革的创新经验，对全国和中央层面的立法建设和政府法治建设发挥了积极的启示和推动作用，“30余年的改革开放实践证明，行政改革的政治智慧和创新源泉，主要在地方、在基层、在民众中，由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围内予以推行，是制度创新的最佳路径选择。”

　　譬如，由于多种原因，多年来，行政程序法律起草制定工作进展缓慢，《行政程序法》处于难产之中，2008年，湖南省政府率先出台《湖南省行政程序规定》，一石激起千层浪。莫于川评价，这是我国行政程序立法进程的重大突破，体现了行政法制发展的新进展、新方向。

　　不仅如此，在地方行政审批制度改革方面，省级层面已经取消和调整审批项目22000多件，各地建立综合服务中心2000多个。而广州、上海等地先行试验的政府信息公开工作，亦为后来国家《政府信息公开条例》的出台和实施奠定了基础。

　　创新与统一

　　在肯定地方建设法治政府实践的同时，受访专家亦提醒，地方政府在法治建设中进行有益的探索值得鼓励，但是，要把握好尺度，不能过犹不及。“可以锐意改革，但也不可以随意创新。”王贵松说。

　　地方性法律法规体系要以国家法律、法规为前提和基础，保证法律体系的统一性和上位法的权威性，这一点历来为高层和法学专家所强调。

　　关于地方法治政府建设创新的界限，莫于川具体将其归纳为四大原则：对公民授权性、有利的制度可以适当宽松；禁止、限制公民权利的规范要谨慎和严格审查；创新举措出发点、目的性要正当，坚持以人为本；创新举措的社会效果要贴近出发点和归宿点。

　　根据立法机构统计，截止到今年7月底，除宪法和四个宪法修正案外，我国现行有效的法律239件，行政法规706件，地方性法规8025件，规章11135件。

　　我国广义的法律包括宪法、全国人大制定的法律、国务院制定的行政法规、地方人大制定的地方性法规、民族区域自治地方的自治条例和单行条例，以及国务院部门和地方政府规章。其中，宪法具有最高的法律效力，法律次之，行政法规又次之，地方性法规、规章法律效力最低。

　　但是，实践中，部分地方性法规和地方政府规章与上位法冲突的情况时有出现。比如，早在1997年全国人大常委会通过的《献血法》明确规定实行公民自愿献血，但有的地方在后来出台的地方性法规中仍然规定计划献血，且实施多年后方告作废。

　　2005年，某省的《母婴保健条例》经修订出台后，由于保留了“强制婚检”的规定，与国务院出台的《婚姻登记条例》以及全国人大常委会通过的《母婴保健法》形成了立法冲突，也一时成为社会热议的焦点。

　　此外，“红头文件”即法律体系之外的规范性文件的管理亦是地方政府法治建设中的一个重点，遏制“红头文件”过多过滥甚至违反法律法规的共识正在形成。王宝明介绍，目前，全国有规范性文件制定权的机关超过17万个，规范性的行政文件每年全国可能有30万件之巨，作为行政立法的延伸部门，它们往往对社会生活发生实质影响，但不乏并不依据地方性法规或地方政府规章程序进行的现象。

　　因此，加强对地方性法规、规范性文件的监督和清理是建设法治政府的着力点之一。

　　《中国法治建设年度报告(2010年)》的数据显示，截至2010年底，地方人大修改和废止的地方性法规1417件、自治条例和单行条例455件。

　　一些地区也已经出台对规范性文件的管理办法，实行统一登记、编号、公布制度，并废除了红头文件效力的“终身制”。如2008年以来，湖南两次开展规范性文件清理工作，共清理11万件，其中废止和宣布失效的达4.6万件，2009年实行统一登记、编号、公布制度后，规范性文件同比下降了20%。

　　自我改革与外部监督

　　在称道当前许多地方创新的同时，王贵松等受访专家坦言，法治政府的建设任务仍然紧迫，法治环境的现实仍然严峻。

　　受访专家指出，当下，各地进行的建设法治政府的工作主要还是党委、政府主动推动，这凸显了行政强势的传统。在这样的背景下，一些地方法治政府的建设成为对行政机关现有职权和做法的一种确认和汇总。也让人担心这种“自我宣示”式的改革能否建立有效的外部监督。

　　朱未易认为，如果将公众参与法治建设的绩效评价评判排除在外，地方政府法治建设可能变成特定范围的工作推进和自我评价。王贵松亦表示，政府给自己立法，这种自我约束的机制会缺乏实效性。

　　此外，受访专家表示，一些地方立法尤其是有关行政行为的内容还较为原则，缺乏规范性和可操作性，难以对行政机关构成现实而有效的拘束，实践中，有些法律法规难以真正落到实处。

　　受访专家建议，人大制度需要进一步完善起来，树立起真正的法律权威。在立法方面，人大应该承担更多的责任，尤其是将规范行政权的法交由人大制定，可减少行政机关自身立法的弊病，避免行政机关自我监督的不公正嫌疑。更重要的是，交由人大制定，能更为广泛地听取各方面的意见，权衡各种利害关系，制定出更为良好的适合人民需求的法。

　　综言之，受访专家认为，为进一步加强法治政府的建设，需要人大、司法、社会等多方参与，方能真正形成对行政权的规约。

　　从全国首部系统规范行政程序的地方政府规章，到目前国内完备的一部地方法治建设路线图，“法治湖南”屡屡给力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者陈文广谭剑

　　经过一年多时间调研，并在广泛征求社会各界和公众意见后，截至目前我国最完备、最翔实的一部地方法治建设路线图——《法治湖南建设纲要》于今年8月2日正式公布。

　　继2008年在全国率先推出了首部系统规范行政程序的地方政府规章《湖南省行政程序规定》后，湖南省又出台《湖南省行政裁量权办法》以及全国首部规范政府服务的《湖南省政府服务规定》，在法治建设方面具有一系列首开先河之举。

　　尽管只是一个地方的几部规章或规划，效果也尚未完全显现，“法治湖南”的样本之于中国法治建设版图的重要意义已逐渐凸显，引发社会各界广泛关注。

　　规范行政程序拉开序幕

　　长期以来，“重实体、轻程序”的观念在地方政府中普遍存在，而对行政程序的规范一直是我国行政立法的“空白”。湖南省首先选择了规范行政程序作为推进依法行政的抓手。2008年4月，湖南省政府颁布《湖南省行政程序规定》，由此，“法治湖南”建设拉开序幕，“法治政府”建设正式进入实质阶段。

　　重大行政决策听证制度是《湖南省行政程序规定》确立的一个重要制度。湖南省政府法制办主任许显辉认为，建立这一制度的目的就是要促进各级政府“开门决策”，提高科学民主决策的水平。“先听群众怎么说，再定我们怎么做。”许显辉说，要取得老百姓的支持，就必须充分汲取和尊重民意。

　　2009年，湖南省政府在全省范围内公选了25名代表参与“2009年为民办实事听证会”。最后，省政府听取代表们的意见，将原定的38项为民办实事建议项目中7项“受益范围小、与民生关联不大”的项目撤销，新增了代表们坚持的“城市治安电子监控”等3项内容。

　　在举行听证会的同时，湖南还将政府决策核心内容公之于众，公众参与政府决策逐渐由行政决策层面延伸至制度层面。

　　“红头文件”泛滥成灾、文件“打架”、“暂行规定、试行规定”终身不变，曾是民众反映强烈的问题。对此，《湖南省行政程序规定》确立了规范性文件的登记、备案和申请审查等一系列规范性制度。

　　在湖南省人民政府门户网站上，《瞭望》新闻周刊记者注意到，所有政府部门规范性文件抬头都有一个独特的号码。省政府法制办副主任张建华将这个号码称作“文件的身份证”，“任何部门制定规范性文件都必须向同级人民政府申请登记并获得一个统一的号码，如果没有这个号码，不管什么规范性文件将被视作无效。”

　　针对社会普遍关心的行政执法中“合法不合理、同事不同办、同案不同罚”等问题，2009年10月，湖南省出台了国内第一部全面规范行政裁量权的省级政府规章《湖南省规范行政裁量权办法》，首次提出和确定行政裁量权的“综合控制模式”，采取控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例五项制度，对行政裁量权进行全面系统的规范，并禁止行政执法中的“放水养鱼”、“顶格罚款”、“多头执法”、“钓鱼执法”等做法。

　　“服务型政府”理念法制化

　　“法治湖南”的建设并没有止步于规范政府行政程序和边界，经过一年努力，《湖南省政府服务规定》于2011年5月出台，并即将于2011年10月实施。自此，湖南开启以法制手段推进服务型政府建设取得突破，中央连续多年倡导的“服务型政府”理念制度化首次在省一级政府得以实现。

　　“规范行政程序和政府权力运行只是手段，更好地服务社会和公众才是目的。”在湖南省委书记周强看来，湖南在建设法治政府方面的探索有两个重点：一是解决好“政府做什么”的问题，二是解决好“政府怎么做”的问题。推进依法行政，建设法治政府，要求政府全面地履行职责，政府要“正确地做事”和“做正确的事”。“正确地做事”，就是要加强行政程序建设，政府要按程序办事；“做正确的事”，就是要建设服务型政府，政府要加强服务工作。

　　许显辉表示，《湖南省政府服务规定》是全国第一部专门规范政府服务行为的省级规章，涵盖范围广，示范作用强。

　　《湖南省政府服务规定》共分总则、服务主体、服务内容、服务平台、服务公开、服务保障、监督管理、法律责任、附则等9章123条，明确指出政府服务应该遵循合法、公平、公开、参与、高效便民、普遍、适度、管理与服务相结合等原则。

　　《湖南省政府服务规定》的创新之处还在于对下级政府服务作出了强制规定：市(州)、县(市)人民政府应当设立统一的全天候的社会救助中心、公共企事业单位要编印服务手册、县级以上人民政府应该设立行政效能中心，并限时办结行政效能投诉案件。对于行政机关及其工作人员在政府服务中的违法行为，规定也明确一系列详细的行政问责措施，并提出要把政府服务的实施情况在适当范围内公开，并接受公众监督。

　　“将服务型政府建设纳入法制轨道，将政府服务固定为法律上的义务，使政府服务成为一种约束，是加快服务型政府建设的有效途径；对深化行政管理体制改革、政府职能转变和进一步发展社会事业和改善民生，也都将产生重要影响。”许显辉说。

　　《纲要》给力启程

　　周强认为，尽管湖南近年来在法治政府建设方面进行了许多有益的探索，但同时必须清醒地看到，当前经济发展方式加快转变，社会结构复杂变化、利益格局深刻调整、社会矛盾日益凸显以及公民法律意识和权利意识不断增加，都对法治建设提出了新的更高要求。特别是中国特色社会主义法律体系形成后，有法必依、执法必严、违法必究的任务显得更加突出和紧迫。

　　“抓法治就是抓发展，就是抓科学发展。”周强认为，必须把法治建设作为抓住和用好重要战略机遇期，推动经济社会又好又快发展的基础性和全局性的工作。作为指导湖南法治建设的一部“总揽式”的纲领性文件，《法治湖南建设纲要》此时出台恰当其时。

　　尚在调研起草阶段之时，《法治湖南建设纲要》便吸引了社会各界的广泛关注。据《纲要》起草组组长、湖南省委政研室主任贺安杰介绍，《纲要》从调研、起草到公布实施，广泛听取了全省上下、省内外各界和专家学者的意见建议，并专程赴北京听取了全国人大法工委、国务院法制办等部门的意见建议，经过12次修改才最终定稿。

　　作为一部地方性的法治建设纲要，《法治湖南建设纲要》之所以备受瞩目，缘于近年来湖南在法治建设领域的一系列重大探索与创新。

　　《法治湖南建设纲要》总体结构分为14个部分54条，从“公共权力的行使得到有效规范和制约”“公民权利得到有效保障”“地方性法规规章更加完备”“法制实施机制完善”等7个方面提出了2020年湖南法治建设的目标，并提出了“十二五”期间法治建设的主要任务。

　　一些法学界专业人士《法治湖南建设纲要》给予了高度评价。专家认为，长期以来一些地方存在重经济发展、轻法治建设的现象，依法行政往往因为“压力不足”或“条件不成熟”而导致责任难以落实，而《法治湖南建设纲要》的出台，使法治建设成为党委政府的工作任务与对人民群众的承诺，这将为法治建设注入持续的动力。

　　在不少专家看来，《法治湖南建设纲要》不仅为湖南未来法治建设绘制出具体的“路线图”，更重要的是在打造法治政府的基础上，进一步推动了地方党委执政方式的转变。

　　参与《纲要》起草的湖南大学法学院教授屈茂辉说，《纲要》起草最难之处也是现在最大的亮点在于规范党委依法执政的部分。这部分明确提出了改革与完善党委决策机制，不仅要科学界定各级党委的决策权，还提出了对专业性、技术性较强的重大事项，要进行专家论证、技术咨询和决策评估，从而将党委的权力晒在了阳光下，扩大了人民群众的知情权与参与度，通过推进了党委决策的民主化、科学化，杜绝长官意志，防止决策的任意性。

　　中央民族大学法学院教授熊文钊说，落实党委执政法治化，是对法治建设的重大突破，也是建设法治湖南最重要的制度保障。

　　在对湖南省通过《法治湖南建设纲要》的积极姿态表示高度赞赏的同时，专家们也对《纲要》的贯彻落实提出了期盼与建议。全国人大代表、知名律师秦希燕认为，法治建设不同于经济建设，不能搞跨越式的发展，必须循序渐进。在注重制度建设的同时，法治建设还需要提高全民的法律意识，大力提高国家工作人员特别是领导干部的法治意识。

　　信息公开促进了政府行政理念的转变，将“官本位”“政府本位”转变为“市场本位”“公民本位”“社会本位”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者陈冀

　　在广州市最繁华的中央商务区珠江新城，有一个“广州市政务服务中心”。每天来往这里的市民络绎不绝，对政府政策有不解或疑惑，都会得到工作人员细致的解答。

　　这里集中了35个市一级管理部门和部分中央驻穗机构，提供700多项行政审批和配套服务事项，逐步建立起“一门受理、集中办理、一站式服务”运行机制和便民服务规范。

　　作为在全国率先推行政府信息公开的城市，政务服务中心仅仅是广州市政务信息公开的一个缩影。近年来，广州市采取多种形式推行政府信息公开，从“政府本位”朝“公民本位”转变，用阳光公开去实现良政善治。

　　率先建章立制

　　广东毗邻港澳，近年外来人口、思想的增多，给当地依法行政、服务型政府建设提出新要求。与此同时，广东民众的民主法治意识越来越强，也倒逼着广东较早实现依法行政和政务公开。作为省会，广州的作为更引人注目。

　　“在广州做公务员是最透明的。因为政府信息该公开的必须公开，要按公开的流程办事，我们各政府部门不敢有半点懈怠和拖延，因为超期办理，系统会自动亮红灯报警，必须向监察部门说明原因。”广州市政务服务中心一位工作人员告诉《瞭望》新闻周刊记者。

　　本刊记者在采访中还发现在政务服务中心咨询窗口有一个秘密小武器，设置在窗口旁的满意与否的按钮，让每个前来咨询的群众都有权对政府工作人员的服务态度和服务质量进行评议，评议结果直接送到技术后台，进行整理总结，再反馈给现场工作人员，接受群众的监督。

　　广州市委副书记、市长万庆良指出，政务公开是一项政策性、综合性比较强的工作，是一项长期而艰巨的任务。

　　广州市副市长陈国介绍，广州市把政务公开制度化和规范化建设作为推进广州市政务公开的基础工作和重要着力点，以制度指导实践，走在全国前列。

　　早在国家《政府信息公开条例》实施的前6年，2002年11月，广州市便颁布了《广州市政府信息公开规定》，该规定是我国第一部全面系统规范政务公开行为的地方政府规章，为国家和全国各地进行政务公开立法提供了重要经验。

　　2005年8月，广州市成为全国政务主动公开和依申请公开制度建设试点城市。以此为契机，2006年12月，《广州市依申请公开政府信息办法》出台，该办法全面规范了依申请公开政府信息的运作。2008年6月，广州市又结合国家《政府信息公开条例》的颁发实施，进一步修订和印发了政府信息公开指南、目录、年度报告及依申请公开政府信息流程、标准文书样本等5个参考文本，使全市信息公开工作呈现出依法、规范、有序的局面。

　　如今，广州市各工作部门政务公开有了明确的行动指南，政务公开的行为也受到全程监控，接受群众的监督。广州市监察局将市属51个政府部门和机构行政审批事项纳入电子监察系统，对审批行为进行实时监督、全流程监控，监管对象精确到每个业务环节和每位工作人员。

　　畅通政民互动

　　2006年，广州市民发现，在广州电视台出现了一期很特别的节目——政风行风评议。这档名为“沟通无界线、行风大家谈”的栏目，每月安排1位市委、市政府领导或部门领导到电视演播厅接受访谈，与现场观众对话，并就热点难点问题现场回应人民群众的关切。

　　栏目还组织拍摄政风行风专题暗访片现场播放，让相关部门领导当面接受质询。开设至今，该栏目已经举办76期，受到市民广泛欢迎。

　　广州市民还能深度参与到政府决策当中。2006年，广州市颁布了全国首部规范公众参与行政立法工作的地方政府规章《广州市规章制度公众参与办法》。之后，又相继出台了《关于对重大事项进行社会稳定风险评估的实施意见》《广州市重大行政决策程序规定》《广州市重大行政决策听证试行办法》等一系列文件，明确各部门要通过社会公示、听证、专家听证、征求意见座谈会等形式，公开行政决策过程，提高公众的参与度和决策的透明度，保证广州市在重大事项决策过程中，注重统筹考虑各方面群众的利益诉求和承受力。

　　“网络时代给政府信息公开工作带来了更大的压力，为应对挑战，广州采取了一系列顺应网络时代的方式方法。”广州市政府办公厅政务公开处处长吴海儒介绍，在广州市政府门户网站开设了多种形式的政民互动栏目，主要有：市长信箱、城管热线、民意征集、百姓热线、网上调查、政务论坛等栏目。

　　网民还可以通过市政府门户网站链接到市属各部门网站，与各部门直接互动。与此同时，广州市还大力推行“网络问政”。市政府门户网站和市政府法制办网站是广州市通过网络征集民意的主要平台。2005年至今，已有300多项行政决策事项通过市政府门户网站“民意征集”栏目完成网络民意征集工作流程。

　　2010年8月至10月，广州市市长万庆良组织开展“迎接亚运会、创造新生活”网络问政活动主持了优秀网民代表座谈会，掀起了公众参政议政新的高潮。

　　转向“公民本位”

　　陈国说，政府信息公开促进了行政理念的转变，将“官本位”“政府本位”转变为“市场本位”“公民本位”“社会本位”，将政府定位为公民及其他组织提供公共服务的机构。经过多年努力，政务公开已成为广州市各级行政机关施政的基本制度。

　　2009年，广州市在全国首开先例，率先在“广州财政”网上公开了114个部门的预算，引起了社会各方的高度关注。

　　2010年，广州市财政局又主动公开了涉及亚运的财政投入情况，广州市教育局主动公开教育事业发展绩效评估报告，广州市水务局主动公开全市治水投入及成效情况等人民群众密切关注的重大信息，从而逐步促使政府的资金使用得到公民的有效监督。

　　吴海儒列数广州政务公开成绩单：物权、财权、事权、人事权，政府信息公开的内容越来越广泛；上墙、上报、上网、上屏，政府信息公开的形式越来越多样；走访、信访、电访、网访，群众反映问题的渠道越来越畅通；公平服务、透明服务、热情服务、细致服务，群众享受的服务越来越优质。

　　由于仍在探索当中，也存在一些困惑和障碍。吴海儒接受本刊记者采访时表示：“在政府信息公开中感到最大的困惑是，哪些要保密、哪些要公开，其判断标准不容易掌握。涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开，但什么叫国家秘密、商业秘密和个人隐私，它们的界限在哪里，将来需要国家法律法规给予进一步明确细化的规定。”

　　行政机关的内部监督空间多大？行政复议的公信力何在？江苏海门交出了一张别样的答卷

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王骏勇

　　2011年6月12日，江苏省海门市市长亲自审理市民姚某提请的关于人社局行政不作为的复议案，成为全国首例市政府“一把手”亲自审理的行政复议案，在全国引起轰动。

　　行政复议是“民告官”的法律途径之一。长期以来，由于“上对下”内部监督的价值定位，加之工作机制不够健全、资源配置不够优化，行政复议的公信力和透明度一度受到公众质疑，其化解行政争议的功能发挥也受到一定制约。

　　而江苏海门近年不断在此领域“吃螃蟹”，先后推出行政复议听证、复议机关负责人审案、相对集中行政复议权等制度，为化解社会矛盾、维护群众权益以及推进法治政府建设进行了诸多尝试。其效如何？《瞭望》新闻周刊记者日前进行了实地探访。

　　传统复议之病

　　“被形势逼出来的。”对海门近年来的行政复议制度探索创新，海门市政府法制办主任王思健如是说。

　　他表示，随着经济社会的快速发展和行政复议制度的深入实践，现行行政复议体制机制不完善、不健全，透明度、社会公信力不高等一系列问题随之显现，特别是由于行政复议办案机构的从属地位和复议机关与行政机关的隶属关系，使不少行政复议机关办理行政复议案件时存在畏难心理：

　　一是怕当被告。《行政诉讼法》规定复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告，因此对部分存在问题的复议案件不敢纠、不愿纠、不能纠，怕成为诉讼的被告。

　　二是怕得罪人。具体承办复议案件的是复议机关的法制工作机构，由于其从属地位和隶属关系，导致其底气不足、权威性不够，因此往往不愿得罪处于强势地位的被申请人。

　　三是怕担责任。行政复议工作要求复议工作人员具备较高的法律素养和业务能力，同时对案件的办理必须具有较强的独立性，但是目前从基层复议案件的办理情况来看，在这两方面都不容乐观，因此往往对复议案件抱“多一事不如少一事”态度，结果维持的多，变更的少，撤销的更是少之又少。

　　此外，由于行政复议管辖“条块结合”“多头共管”的格局，造成行政复议工作任务分布不均、资源得不到合理配置，“有人没案办”与“有案没人办”的矛盾也曾长期存在。这也是海门需破除的难题之一。

　　据统计，海门市复议权集中前共有公安、劳动、交通等9个行政复议机关，具备行政复议资格的人员24人，其中市政府法制办6人。在2009年试点行政复议委员会制度前三年，全市共办理复议案件102件，其中97件是由市政府法制办办理，即全市25%的人员办理了95%的行政复议案件，复议资源和复议任务分布明显不均衡。而复议机关之间也存在着办案人员水平参差不齐的状况，影响了办案质量。

　　破冰之旅

　　为增强公信力，2002年9月5日，海门市首次组织了行政复议质证会，标志着行政复议听证制度初步确立。

　　但随之而来又有新的问题：行政单位的局长们本人不参加听证会，有的派法制科长来，有的让律师参加，解决问题的权威性大打折扣。2006年12月，海门市下发了《关于进一步做好行政机关负责人出庭应诉和参加行政复议质证的通知》，明确要求行政机关负责人必须参加复议机关组织的听证活动。

　　要行政首长参加听证会可以，但“只出面不出声”怎么办？2011年3月，海门市又想出一个“妙招”：规定行政机关负责人在复议听证活动中的发言时长不少于被申请人发言总时长的50%，并用专门软件对所有参加会议的人员发言进行计时、核算，不达标的将在年度考核中予以扣分，以解决行政机关负责人“参会不出声”的问题。

　　2006年以来，海门的复议案件听证率达30.4%，2009年实行复议委员会试点以来，复议案件听证率达42.4%，行政机关负责人参加听证率达96%。

　　针对“多头共管”的弊端，2009年，海门市在江苏省率先开展行政复议委员会试点，由市政府相对集中全市行政复议权，原由各复议机关受理的案件，统一由市政府行政复议委员会办公室以市政府的名义受理，并作出复议决定。

　　海门市人民政府行政复议委员会以市长为主任委员。在34名委员中，政府以外的法律专家、律师、人大代表、政协委员等“民间裁判员”占委员总数的32.4%，使履行案件议决职责的委员在构成上更具专业性、代表性和独立性。

　　为了增强复议质量，有效利用行政资源化解案外矛盾，2009年起，海门市初步确立行政复议机关负责人主持听证会和案审会制度。2011年，海门市又将“复议机关负责人主审行政复议案件”作为年度依法行政工作要点重点实施，规定对行政复议申请人众多的群体性案件、涉及多个行政机关职权的案件、涉及执行有关政策具有一定代表性的案件、涉及重大公共利益或社会影响面较大的案件以及其他需要市政府出面协调的案件，由行政复议机关负责人主持听证和审理。

　　复议机关负责人主审行政复议案件制度建立后，海门市先后有5位市政府负责人审理了7件行政复议案件，趋于常态化。

　　把矛盾化解在最基层

　　海门市委书记姜龙说，在社会结构转型、经济体制变革的特殊时期，社会矛盾呈现出类型多样化、成因复杂化和规模扩大化等特征，而其中不少矛盾属于行政机关与行政相对人之间的行政争议。海门探索的目的就是要把矛盾争议化解在最基层、化解在矛盾初发状态、化解在行政程序内部。

　　2006年以来，海门市各复议机关办理行政复议案件176件，其中受理166件，进入复议渠道的行政争议80%以上在复议阶段得到化解。通过畅通行政复议渠道，使大量可能成为信访案件的行政争议通过行政复议得到了有效化解。同时，对部分可能进入诉讼程序的行政争议，有效化解在行政复议阶段，大大节约了矛盾化解成本。

　　海门探索还证明，科学的行政复议制度是监督行政行为的有效途径。2009年，市城管局2名执法人员对一个占道经营的进行处罚，在调查取证、送达过程中，伪造当事人签名。办案机构发现这个问题后，进行核查，暂停了这2名执法人员的执法资格。2006年以来，海门市办理的166件行政复议案件中，直接撤销或确认违法的8件，通过其他方式纠正的23件。

　　随着行政复议工作的深入推进，各级领导干部的法治意识也得到加强。2011年3月，海门市市委常委、常务副市长张建华主持审理了一起复议案件。“参不参加案审会，效果大不一样，这是行政机关干部提升法治意识的好课堂。”张建华说。

　　姜龙对本刊记者表示，下一步将要求政府进一步推进复议委员会制度，比如提高行政复议的效率，手续更简化，制度上社会参与面更高一点，委员会的成员中吸纳更多的社会专家等，这样有助于提高复议的效果和质量，公信力也会提高。□

　　上下并举推进法治

　　地方法治建设正逐渐成为国家法治建设的“试验田”；国家层面法治建设环境的同步支持是地方法治建设深入可持续发展的根本支点

　　文/熊文钊 郑毅

　　近年我国地方法治建设进程取得了令人瞩目的成绩，不少省区市进行了有益的探索。通过对近年来地方法治建设新脉动的观察，笔者认为具有以下不容忽视的特点：

　　在提法上，意图通过“依法治国→依法治省→法治某省”的逻辑实现“法治某省→法治中国”的终极目标。这不仅仅是表述形式上的改变那么简单。如广东从1996年提出“依法治省”到2008年提出“法治广东”，这12年中体现出地方法治建设资源及诉求的变化，由“自上而下的顺向滴灌”模式向“法治建设地方化与本土资源化背景下的自下而上的反向回馈”模式并最终到“法治建设上下并举、动力双核化”模式的转身。简言之，如果说“依法治省”仅仅是对“依法治国”的简单回应和被动逻辑重复的话，那么“法治某省”的提出则蕴含了地方法治建设的主动性思维——法治建设的进路正在向“上下并举”悄然进化。

　　在目标上，讲求“先行先试，以点带面；立足地方，辐射全国”。2008年颁布的《湖南行政程序规定》成为我国统一行政程序立法“吃螃蟹”第一人，而《法治广东建设五年规划(2011—2015年)》实际上也蕴含了允许地方法治的先行先试，在不违反上位法的前提下，应该允许有所突破的潜台词。地方法治建设正逐渐成为国家法治建设的“试验田”。在经济特区的成功所鉴证的经济发展领域先行先试模式的极大成功之后，法治建设领域也终于逐渐突破了“先中央、后地方”的传统思维，开始在更为广阔的地方基层寻求全新的引领改革的空间。这既是支撑前述“地方法治建设主动性思维”的重要基点，又是对国家层面宏观法治建设着力的直接回应。

　　在内容上，侧重于直面当前历史情势下法治建设新问题并进行及时应对。法治湖南的“深化行政管理体制改革”、“完善行政决策与行政执法体制和机制”、“创新政府管理方式”是基于回应现实的逻辑，法治广东的“深入推进公正司法”、“强化对权力的制约与监督”、“大力推进社会管理创新”体现了与实践同步的思维，法治江苏的“充分实现和保障人民管理国家、社会事务和经济文化事业的权利”、“有效规范和约束公共权力的配置和行使”更是针对现实态势的反馈。

　　在实施上，推崇在省一级党委直接领导和统一部署之下以“纲要+规划+立法+实施”的模式，党的领导成为法治地方建设的核心机制。目前几个典型地方的法治省建设无一不是由党委通过决定，再由党委提供最终的领导保障，其间地方的动议等也大多源自党委，从而有效保障了法治地方建设的效率与成果。

　　当然，在法治地方大潮如火如荼高歌猛进的同时，一些冷静的思考也是不可或缺的，因为这或许将直接决定地方法治建设的走向。

　　一者，强调的和建设的都是“法治”，但其中有某些“人的因素”。《湖南行政程序规定》问世之初，就曾有学者说：“为何是湖南成为第一个吃螃蟹者，我们难以找到其独具的理由，只好将之归因于领导者个人的魅力。”汪洋在法治广东推进过程中发挥的核心作用也显而易见。其原因就在于党委作为源动力的实施模式和党内科层式的组织机制的极大耦合。这种模式能够在很大程度上确保效率，但也需要解决地方领导人事变动所带来的可持续发展的课题。

　　二者，法治地方的实施载体，目前似乎更多地体现为政策而非法律——从“决定”到“纲要”再到“规划”，政策文件的身影出现在地方法治建设多个层面。因此，“由政入法”应当是“依法执政”的逻辑前提。

　　再者，随着各“法治某省”的文件出台，各种目标、模式、措施你方唱罢我登场，令人目不暇接，而容易被忽略的问题则在于，如何在大张旗鼓推进的过程中对有关法治经验进行实时总结和归纳，并上升到理论高度以为后续的发展不断提供修正与完善的依据。更重要的还在于，如何找到切实可行的制度渠道，将这些经验及时“上载”到国家的层面，以真正实现“先行先试，以点带面，立足地方，辐射全国”的蓝图。配套制度的完善是当务之急。

　　还有，如何应对地方的科层限制和“抓小放大”的困境，也是一个值得深思的问题。国家层面更为复杂的制度环境为地方的先行先试提供了展示自身价值的历史舞台，但地方自主性空间有限也是不争的现实。或许“抓小放大”能够暂时规避一些央地体制原因产生的阻碍，同时又束缚了地方法治建设改良基本制度、解决核心问题的的手脚。因此，国家层面法治建设环境的同步支持，方是地方法治建设深入可持续发展的根本支点。□

　　(作者单位：中央民族大学)