飞鸟和鱼吉他谱:第四节 财税体制改革和发展的趋势

从整体配套的角度考虑财税体制改革的方向，应是使财税体制的目标模式适应社会主义市场经济的总体规定性，依据不断变化的国际和国内经济环境，强化财政在经济发展中的资源配置、收入分配、宏观调控三大职能，实现国民经济的可持续发展。
一、适应客观经济环境的变化，推动新一轮的税制改革
1．加大税制对自主创新和实现经济可持续发展的引导力度
流转税方面将生产型增值税改为消费型增值税，生产型增值税与当今科技进步和经济发展的潮流不相符，不利于对企业技术改造和高新技术的投资，阻碍了科技进步。改为消费型增值税，一方面可以与国际惯例接轨，减少重复课税，增强我国产品的国际竞争力，另一方面可以增强增值税的链条机制，真正发挥增值税的中性作用。所得税方面，梳理现行的鼓励自主创新的所得税优惠，改变当前的园区型优惠为产业型优惠，改变当前的直接的税基减免式所得税优惠为间接的税额扣除式的所得税优惠，提高税制鼓励自主创新的政策效果。在当前经济发展的资源、环境约束比较明显的背景下，研究鼓励循环经济发展和环保税制改革的一些税收措施。
2．充分运用财税手段解决收入分配问题
改分类所得税制为综合与分类相结合的个人所得税制，以充分反映纳税人的综合纳税能力。拓宽税基，合理确定费用扣除标准，使法定扣除标准与纳税人实际生活负担相接近，同时可以考虑家庭人员的不同构成以及基本生活需求的实际情况，增加专项扣除，使其更有利于低收入阶层的纳税人；统一累进税率，减少税率级次降低名义税率。在税收征收管理上要提高征管水平，建立严格的双向申报和交叉稽核制度，逐步建立和完善个人收入监控体系和财产申报制度。逐步完善财产税，调整收入分配存量。可以对不同财产如土地、房屋、车辆以及一些其他特定类型的财产课征财产税。规范、完善土地增值税和契税，对存量房产开征物业税。在财产转让环节开征遗产税和赠予税，调整收入存量的转移。对高收入者征收遗产税，同时为防止财产所有人在生前将其财产无偿转移给继承人而偷逃税款，应配合征收赠予税。
3．完善地方税体系，确定地方税主体税种
建立较为独立的地方税体系，就要科学的划分地方主体税种、辅助税种。我国地方税以营业税、所得税和财产税三税鼎立构成，以营业税和所得税为主体税种，以财产税类为辅助税种。一般说来，地方税主体税种的选择没有一个固定的模式，应根据经济发展水平、税种的变化而有所变化，随着税制改革的不断深化，地方税制结构的变化，经济发展水平的提高，以及税收政策的变化，地方税的主体税种地位也会有所改变。根据我国的税收经济实际，结合国外的经验，在建立健全地方税体系时，对营业税应本着“局部调整，扩大税源”的思路，仍维持其地方税的主体税种地位。随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，提高财产税在地方税体系中的地位。
4．适应经济环境的变化，适时开征一些新的税种
适时开征社会保险税，以税收形式解决建立社会保障制度的资金来源问题。我国目前社会保障制度中的养老保障、失业保障和医疗保障的筹资方式是社会统筹和个人账户相结合的统账结合方式。为了使社会统筹方式规范化、法治化，提高社会统筹方式的管理效率，确保这部分资金及时、足额收缴上来，在适当的时机，应从社会统筹方式改为征税方式，建立现代社会保障税制度。开征物业税，强化税收对房地产市场的调控力度，实现中共十七大提出的“居者有其屋”的目标。推动成品油价格形成机制的改革，开征燃油税。
二、推动政府间财政关系的进一步完善
政府间财政关系改革不单纯是财政管理体制的自我完善，还受制于行政管理体制等相关领域改革以及诸多国情因素，因此，理顺政府间财政关系需要一个长期、渐进的过程。
1．进一步明确中央与地方事权划分，并以法律形式加以确定
中央与地方政府间的职责与权限的划分是处理中央与地方政府间财政关系的基础，也是财政体制所要解决的关键问题。1994年的分税制改革方案中，原则性地划分了中央政府与省级政府的事权和支出范围，但在体制运行过程中，中央政府又通过一系列行政性法规对中央与省级政府间的事权和支出范围做了较为频繁的调整。在调整过程中，中央政府一直处于绝对主动的、主导的地位，而下级政府则比较被动和尴尬。调整的结果则是事权和支出责任的层层下移和财权财力的层层上移。这种频繁的、极不规则的变动，导致了地方政府的无所适从，也助长了地方政府的机会主义行为。从规范的市场经济国家的通行做法看，中央（联邦）与地方政府的事权和支出责任都是首先以宪法或财政基本法的形式予以明确规定的，并与事权的大小相对应确定各级政府的财权和财力。这样，由于政府的政策和行为是确定并相对稳定的，所以它能给市场主体以明确的信息，能够有效地引导其投资和经营决策。在这一方面，我们应该学习和借鉴西方国家的先进做法，以法律的形式明确中央与地方各级政府的事权和支出责任，并使其相对稳定。
2．推动省以下财政体制的改革
1994年的分税制改革主要解决中央与省级政府之间财权划分的问题，而对于省以下各级政府之间财力划分的比例、规范等问题，却远未涉及。在实际运行过程中，省级政府多模仿中央与省级政府的财权划分比例，处理省级政府与地市级政府的财力划分。而中国长期以来的官场政治“潜规则”，也使得下级政府在与上一级政府在财力划分比例、税种归属等问题上，根本不可能有与上级政府讨价还价的余地，被动接受上级政府的财力分配，这样也就造成了财力不断上移，事权却不断下放，基层政府的日子越来越难过。建议财政部总结归纳各地省以下财政体制框架的先进经验和成功做法，制定出一个相对统一的省以下的财政体制改革思路与方案，供各地参考使用，具体做法则由各地根据自己的实际情况制定相关实施细则。改革的内容应包括省以下各级政府的事权划分、财力分配、税种分配、转移支付的办法等内容。
3．适当下放财权，形成政府间税权、费权和债权的合理配置
从提供公共服务的效率而言，地方政府明显是优于中央政府的。随着社会经济发展和地方权利意识的强化，地方政府在社会经济事务中，特别是在向当地居民提供所需要的公共服务中，日益扮演着一个中央政府无法取代的重要角色，客观上要求赋予其在自行组织收入方面的灵活性。税收、收费、举债作为政府取得收入的三种主要来源，目前我国地方政府没有开征新税种的权力和举债的权力，此两项权力全部由中央政府享有。目前我国地方政府缺乏必要的税收立法权是造成各地乱收费、乱摊派、乱罚款的重要原因之一，因此，可考虑赋予地方必要的税收立法权，允许有条件的省级政府可以发行一定规模的地方债，使地方政府的举债行为合法化。
4．进一步完善政府间财政转移支付制度
规范的政府间转移支付对于均衡中央和地方政府之间财权与事权的不对称性、实现区域间公共服务的均等化，发挥着极为重要的作用。而要建立起规范的政府间财政转移支付制度，必须从目标、机制、实施方法等方面来加以明确。进一步明确我国财政转移支付的基本公共服务均等化的目标导向，规范转移支付方式，改革转移支付资金的分配办法。
三、加强财政支出领域的改革，完善公共财政框架体系
1．尝试编制中长期预算，提高预算编制科学性
传统的预算理念往往侧重于强调预算的年度性，然而，从增强政府承诺的可信度方面考虑，年度预算是不够的，需要中长期预算框架作为补充。因此，需要从国家和部门的长远目标着眼，构建中长期预算框架，实现真正的“滚动预算”。中长期预算框架的基本功能在于建立中期财政约束基准，具体包括了两年或两年以上的开支需求的预算决策。编制中长期预算，打破预算编制以一年为期限的局限，为政府全面掌握财政未来的走势提供了初步资料，为财政政策的连续性和稳定性提供了保证，有利于充分发挥财政政策对经济的宏观调控作用；提高预算的可预见性，减少测算的盲目性，避免部门预算忽高忽低的情况，也有利于细化预算管理。结合我国国情，在现有条件下，可以考虑根据国民经济发展计划、国家经济政策及发展目标、财政收支状况及发展趋势，分别政策性因素、经济性因素和管理性因素，对以后年度的收支预算进行分类分析预测，先试编两到三年的中长期部门预算框架，待时机进一步成熟后，再逐步延伸预测的前瞻性。
2．提高公共产品和公共服务的质量，全面推进部门预算支出绩效考评工作
随着效率观念的深入人心，公众也开始用效率的眼光来看待政府部门的活动，不仅关注政府提供公共产品和公共服务的数量，而且关注政府提供公共产品和公共服务的质量。这就要求在今后的财政工作中更多的关注公共资源使用的影响和效果，在加强投入控制的同时，不断探索提高财政资金使用效益的新途径。
3．继续推进预算管理的各项基础性工作
在进一步完善政府收支分类改革方案的基础上，借鉴国际经验，推动我国的政府会计体系改革。推进政府会计改革可采取渐进式的改革思路，立足于中国国情，建立全面、完整、准确地反映政府财政财务状况、资金运行情况的政府会计管理体系，为财政管理和宏观经济调控服务。
摘自《发展和改革蓝皮书》