飞鸟和鱼 齐豫 豆瓣:台灣人口老化與住宅政策

台灣人口老化與住宅政策
空中大學商學系副教授 謝明瑞
關鍵字： 人口結構 社會住宅 高齡社會
摘要
民國一百年上半年，台灣房地產市場行情在奢侈稅、大陸自由行、兩岸關係、人口老化等因素的交夾下，房價變動一波三折，都會地區房價依然偏高，為解決日愈嚴重的房價偏高問題，政府除了於100年6月1 日開始實施奢侈稅以資因應之外，為配合日愈老化的人口結構，亦一連串地提出「合宜住宅」、「現代住宅」、「社會住宅」、「青年住宅」…等政策性住宅以之因應，這雖與國內人口結構的變化有關，但奢侈稅的淡化以及兩岸之間的關係日愈密切亦有很大的關聯性，唯政府抑低房價的立意雖佳，但不能背離市場原理，或忽略中下階級所得相對偏低的事實，並反其道而行，則除非市場可以完全區隔，並有其他可行的配套措施可資因應，否則其成效可能仍有待觀察。一般而言，人口結構的變化與房地產政策的修正有關，其間又摻雜了經濟成長、所得分配、稅率調整、金融體系…等因素的配合，有關台灣人口結構變化與住宅政政策可分為下列幾個部分來說明：一、人口結構與住宅政策台灣的人口問題影響國內的經濟發展，也影響房地產市場的產品及其去化，其中，人口結構與所得分配又與政府的住宅政策有所闗聯。(一)人口結構一般而言，房地產的類型及供需情形與人口結構的變動息息相關。根據民國100年7月，衛生署所公布台灣人口老化地圖的資料，發現台灣在未來14年內，將以「三級跳」的方式快速老化，至106年以後，台灣的人口結構將從「高齡化社會」轉變成為「高齡社會」，到民國114年以後，台灣將躍升為「超高齡社會」，亦即每五人就有一人是老人，顯現台灣將受到「老化海嘯」襲擊。亦即在未來的十四年內，台灣將從高齡化社會(ageing society)演變為高齡社會(aged society)，緊接著成為超高齡社會(super-aged society)。又根據經建會的推估，台灣至2015年時，扶養老年人口比率將從2005年的7.5個工作人口扶養一名老人，降為3.3個工作人口撫養一名，對就業人口的負擔明顯加重。若進一步從台灣人口老化地圖來做細部觀察，則可發現嘉義縣、雲林縣、澎湖縣屬前三大「高齡縣」，三個縣市的老年人口均超過14％；另有23個鄉鎮（區）躋身「超高齡社區」，老年人口超過20％，新北市平溪區是全國最老的鄉鎮，平均每4個人就有一個是老年人；高齡縣或超高齡社區幾乎都是鄉村地區，由於區域內就業機會有限，年輕人大多外移到工作機會且學校較多的都市區生活。另方面，由於女人比男人長命，因此，在台灣男人老化地圖上，尚無任何一縣市步入高齡縣；但女性老化地圖中，已含有嘉義、雲林、澎湖、南投、苗栗、台東等六縣，已成為女人高齡縣。又根據衛生署所調查的資料顯示，民國100年5月，全台65歲以上老年人口約10.75%，六年後老年人口比率將達14%，進入「高齡社會」，八年後則是「超高齡社會」，每五人就有一人是老人。新北市雖在年輕縣市之列，卻有平溪、雙溪及坪林三個超高齡社區。有關台灣前十大超高齡縣市及鄉鎮比較可參閱表1的說明。
表1   台灣前十大超高齡縣市及鄉鎮比較表      單位：%
排名縣市別鄉鎮別65歲以上比率
01新北市平溪區　25.81
02苗栗縣獅潭鄉　25.02
03高雄市田寮區　24.38
04新竹縣峨眉鄉　23.80
05台南市龍崎區　23.47
06台南市左鎮區　23.46
07新北市雙溪區　22.57
08嘉義縣六腳鄉　22.09
09苗栗縣西湖鄉　22.02
10嘉義縣鹿草鄉　21.56資料來源：內政部戶政司 民國100年7月
 
大體而言，台灣老年化人口速度比起歐美還要快速，因為政府自大陸遷台以後，於民國35年湧現的第一批戰後嬰兒潮，於民國100年時已經65歲，正式成為老年人口，加上近年來，因經濟因素(特別是都會地區的高房價問題)而不願結婚，或結婚而不生小孩的情形日愈增多，導致國內生育率不斷下降，因此，若與各主要國家的人口結構相比較，便可發再現台灣人口老化速度特別快速。根據行政院經濟建設委員會的統計，台灣老化速度僅需24年，比起美國的73年，瑞典的85年，以及法國的115年，其差距甚大。一般而言，高齡者通常是指年紀在65歲以上的人，而高齡社會則是指65歲以上人口佔14%以上的社會，而根據經建會的推估，台灣在民國106時，其人口結構將自高齡化社會成為高齡社會；另外，再過八年之後，也就是民國114年時，台灣的人口結構會再躍升為超高齡社會，也就是65歲以上人口佔21%以上的社會，而一旦台灣社會進入超高齡社會，則政府所面臨的經濟力下滑，社會福利制度的改變，以及房屋政策的修正等所衍生出來的問題，都必須即早因應。特別是台灣人口老化快速，出生率又逐年下降，若不及早做好準備，讓長輩健康、獨立，甚至延長其社會功能，則十年後，整個國家的生產力與競爭力就將面臨重大危機，台灣的住宅問題亦將更為嚴重而複雜。（二）政策性住宅
政府為解決日愈高漲的都會地區房價問題，也為了因應日愈老化的社會問題，內政部於100年5月20日通過推動近12年的「住宅法」草案，確立社會住宅與合宜住宅的法源，而包括住宅貸款利息、修繕、租金，也訂有補貼規定；也因為住宅法草案的確立與通過，社會住宅及合宜住宅的法源才得以依法有據。
在「社會住宅」部分，根據住宅法草案規定，直轄市、縣（市）主管機關應評估社會住宅的需求總量及興辦戶數，納入年度住宅計畫及中程住宅計畫。地方政府主管機關應視社會住宅需求情形，必要時依新建、利用公共建物增建、修建、修繕或改建、接受捐贈或租購民間房屋方式，取得社會住宅，新建則有直接興建、合建分屋、設定地上權與民間合作興建等方式進行。
一般而言，社會住宅採只租不賣，以混居方式提供青年學生、初入社會者或特定弱勢戶居住，偏向社會福利政策；合宜住宅則由政府招商興建，平價優先售予一定所得以下無自用住宅者，計畫至101年約有1萬戶，若二者能夠順利推動並推行，則可調節局部地區房價，產生節制作用。另外，為協助一定所得以下家庭或個人獲得適居住宅，政府得補貼住宅貸款利息、租金或修繕費用，補貼種類包括：自建或自購住宅貸款利息、承租住宅租金、修繕住宅貸款利息、簡易修繕住宅費用，並將以評點決定住宅補貼對象的先後順序。
在「合宜住宅」方面，中央及地方主管機關為穩定住宅市場，在供需失衡的地區，得視實際情形採取興建合宜住宅，或其他必要的市場調節措施，招商方式、售價與租金方式、申請資格等，由中央主管機關訂定。草案並且規範，合宜住宅承購人除依法繼承者外，自產權登記日起未滿5年，不得自行將住宅及基地出售、出典（典當）、贈與或交換。此外，草案規範任何人應享有公平的居住權利，不得因性別、宗教、性傾向、疾病、更生保護等因素，受到歧視對待，而罰則部分將再進一步研擬。
 
二、合宜住宅的規劃與問題為了解決都會地區的高房價問題，行政院於民國99年初推出「改善庶民生活行動方案」，擬在桃園機場捷運A7站（龜山）興建四千戶平價住宅；而根據營建署的估算，每坪房價約17至18萬元，仍超越中低收入者所能支付之款額，於是再依條件須要而改為合宜住宅，且將房價壓低到每坪15萬元。營建署所稱的合宜住宅，主要是賣給經濟與社會弱勢團體。前者是所得偏低，無自有住宅，又買不起房子的家庭；後者是身體、年齡、性別、性傾向、家庭組成、文化等少數群體，在現有住宅市場無法獲得可負擔房價，或適合其居住的住宅，然而，合宜住宅是否真的可以為廣大的民眾所接受呢？這可從其規劃及其所衍生的問題來加以考量。(一)合宜住宅的規劃合宜住宅的規劃主要是以經濟與社會弱勢團體為訴求，而內政部營建署規劃的第一批合宜住宅林口A7機場捷運案，已於民國100年7月8日正式開土地價格標，符合參加資格標的建商有4家，開價高者得標。而根據營建署的規劃，林口A7合宜住宅原法定容積是300%，不過，由於建商多以增設停車位、增加開放空間獎勵、將容積率拉高到500%；A7合宜住宅原先預計興建約2500戶，現在將可增加到4385戶，比原先的規劃增加了將近2千戶。至於售價，主建物每坪售價約在15萬元左右，陽台部分每坪在6萬元以下，大約是市價的7到8折；車位也要求建商售價要在100萬以下。而依照規定，合宜住宅5%的戶數只供出租不售，財政部會要求開發商同步增加出租戶數，也就是出租戶數會由原先的120戶增加到220戶左右。另外，為配合2014年機場捷運通車，這批合宜住宅預定在2013年完工交屋。同時，板橋浮洲合宜住宅興建戶數也可望小幅增加，由原先的4000多戶增加到5000多戶，上此便可達成1萬戶合宜住宅的目標。然而，雖然林口地區的合宜住宅可期，但仍存在著許多不確定因素，包括容積率提高以後降低了居住的品質，市價七折的房地產必須有市場的區隔，以及中低收入者還是沒有能力購屋等，而所有這些因素的交互影響，均會影響合宜住宅政策的推動與執行。事實上，為了解決都會地區高房價的問題，也為了配合人口結構的老化，政府政策性的住宅包括了現代住宅、合宜住宅、社會住宅、青年住宅，其性質雖不甚相同，但希望中低收入戶者亦能同時擁有住屋，仍是最主要的考量因素；有關政府政策性住宅比之比較可參閱表2的說明。
 
表2 政府政策性住宅比較表
項目現代住宅合宜住宅社會住宅青年住宅
規劃單位經建會內政部內政部公共工程會
土地使用沒有土地所有權，但有70年使用權。有土地及建物所有權只租不賣只租不賣
規劃方向接近捷運站，且具有現代化機能。每坪均價不超過15萬元。
購入5年不得轉售.採只租不賣，以混居方式提供青年學生及初入社會者或特定弱勢戶居住，偏向社會福利以改裝現在建物為主；強調人輕時尚與交通便捷。
所在地點以大台北捷運末站或往後延伸1-2站，含
1.土城：近2013年通車頂埔站,約240戶.
2.三峽:近規劃中的教育研究院站,妁240戶.1. 合宜住宅，主要是賣給經濟與社會弱勢團體A7站.
2.板橋浮洲
3.林口國宅預定地. 由合宜住宅中提撥一定比例1.永和分局警察局宿舍;
2.桃園縣民生大樓.
興建單位民間興建民間興建民間興建未定
貨款條件30年,低頭款,高成數.一般未定未定資料來源：經建會、內政部、作者整理。
 
(二)合宜住宅的問題一般而言，合宜住宅的推動能否成功，或是否可行，必須考量區位是否適合，以及房價是否可以被人民所接受的問題；區位是根據專業選擇，且已考量交通的便捷性，以及生活機能的可塑性，一般人民對合宜住宅的接受性尚無問題，但房會問題則須進一步考量。若以目前內政部所提出的房價而言，並以三房兩廳三十坪的個案為例，其所需房價為450萬元，若再加上必要設備傢俱或裝潢，房屋稅，以及其他支出等，仍須500萬元以上的費用。再根據主計處公布的99年平均每戶可支配所得之統計資料，以五等分的所得差距來做考量，最低的20％家庭所得只有28.2萬元，屬於入不敷出的家庭，當然無法購屋置產；第二低的20％家庭所得為54.5萬元，勉可溫飽，但購屋不易。換算後，最低所得組家庭全家不吃不喝要18年以上，才住得起平價住宅，第二低的所得組家庭也要約10年才可達到有其屋的目標。此外，如果以居住支出占家庭平均支出的四分之一為合理來計算，最低所得組家庭要71年，次低組的家庭要37年以上，才能換得一戶平價住宅。亦即對這些最需要住宅的中低家庭而言，即使以低於市價甚低的價位來定價，經濟弱勢團體還是無法達到住者有其屋的目的，亦即對中低收入的家庭而言，所謂的合宜住宅仍屬不合宜住宅，因此，若要解決合宜任宅有關房價的問題，可能仍需考量市場的區隔性；唯若市場可以區隔，可能又會對市場的流動性造成衝擊。
 
三、人口結構與住宅政策在台灣人口結構的轉變過程中，歷經數次的改變，而台灣第一批戰後嬰兒潮(民國35年出生)在100年都已邁入65歲，這也宣告台灣正式成為「超高齡社會」；隨著年紀增長，各種慢性病也變得普遍，國內約有九成老人至少有一項慢性病，而三項以上慢性病的老人比率高達五成，對政府的社會福利和健康政策，形成一大挑戰，其中，對於醫院的興建以及養生的平價任宅的需求，則愈來愈迫切。而人口老化對國家經濟發展，造成生產力結構的改變，若不及早做好準備，讓長輩健康、獨立甚至延長其社會功能，則不到10年，國家的生產力與競爭力將面臨極大危機，而因應中低所得者的比例增加，人民對於政府所提供的政策性住宅亦相對增加。另方面，兩岸關係日愈密切，陸客自由行於100年6月底正式放行，一些營建公司的股價同時亦即受到影響；另外，營建市場的建地難求，地價水漲船高，如民國一百年七月，台北市仁愛路三段的「仁愛116」，當地244坪的土地以每坪單價826萬元，總價約20億1780萬元標出，創下了法拍住宅土地的新高紀錄，而此塊土地在民國93年時的每坪單價不到80萬元；亦即該土地以每年漲一倍以上的速度往上攀高，不僅帶動房市的熱絡，也牽動了整個營建類股的走勢。政府為防止都會地區房價不當高漲的問題，乃推出各種政府住宅政策以資因應，立意雖佳，但若無相對應的配套措施，或不能解決所得分配不均所衍生出來的問題，甚且要以人為的力量來扭曲經濟供需法則，對於高房價的問題亦很難加以解決，即使是政府已經招標通過，在不同的地區興建合宜住宅，但若中低所得者的所得水準無法提高，不動產市場間隔又不能有效控管，則政府所積極推動的合宜住宅，亦可能淪為不合宜住宅。此外，若依據國民健康局辦理之96年「台灣中老年身心社會生活狀況長期追蹤調查」顯示，有將近九成(88.7％)的老人至少有一項慢性病，具患有三項以上慢性病的老人比率亦高達五成；其中，高血壓(46.67%)、白內障(42.53%)及心臟病(23.90%)為長者最常見的慢性病。這幾種疾病若不能妥善控制，將會嚴重威脅長輩的身心社會功能、獨立自主能力與生活品質。在心理健康方面，國內男性老人有13.0%、女性有17.2％有憂鬱現象；另外，若再根據98年內政部的老人狀況調查，長者對生活最擔心的問題前三名為「自己的健康問題」(35%)、「經濟來源問題」(17%)、「自己生病的照顧問題」(16%)，而長輩對老年生活的期望，前三名為「身體健康的生活」(51%)、「能與家人團圓和樂的生活」(40%)及「經濟來源無虞的生活」(18%)；同樣顯示年長者最希望保有健康，其次是經濟來源，而這二者都與人民的生活品質及住宅需求有關，也是政府所應予重視的問題。　　
 
四、結論與建議人口問題影響經濟發展，也影響房地產市場的產品需求及其去化，其中，人口結構與所得分配又與政府的住宅政策有所闗聯。台灣的人口結構在106年以後，將從「高齡化社會」演變成為「高齡社會」，並於民國114年躍升為「超高齡社會」；亦即在未來的十四年內，台灣的人口結構將成為超高齡社會。政府為解決日愈高漲的都會地區房價問題，也為了因應日愈老化的社會，內政部於100年5月20日通過「住宅法」草案，確立社會住宅與合宜住宅的法源，而包括住宅貸款利息、修繕、租金，也訂有補貼規定；也因為住宅法草案的確立與通過，社會住宅及合宜住宅的法源才得以依法有據，前者是以所得偏低，無自有住宅，又買不起房子的家庭為主；後者則以身體、年齡、性別、性傾向、家庭組成、文化等少數群體，在現有住宅市場無法獲得可負擔房價，或適合其居住的住宅為主要訴求。唯政府的政策雖然考量了高房價與人口結構變化的問題，但一個理想且可行的住宅政策必須考量多方面的政策性配合，包括適度的經濟發展，合理的所得分配、都會地區房價、土地政策、稅賦修正、資源配置，以及金融政策等，亦即高房價與人口結構改變所推砌而成的住宅問題，或不動產市場問題，並不是單一的個案，而是總體性的問題，亦即不是由房價偏高單方向的問題來謀求解決之道，而是要從政府總體性資源的配置與使用來做整體性的裁決。
 
參考文獻
謝明瑞(2007)，不動產估價實務，國立空中大學。
謝明瑞(2009)，一生一屋的政策探討，國政基金會。
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謝明瑞(2011a)，台灣課徵奢侈稅對房地產市場的影響，國政基金會。
謝明瑞(2011ｂ)，台灣地區房地產與營建類股行情變動分析，現代營建雜誌專欄。
內政部(2007)，人口政策白皮書。
經建會(2010)，因應高齡化時代來臨的政策建議。
國民健康局(2007)，台灣中老年身心社會生活狀況長期追蹤調查。(本文僅供參考，不代表本會立場)原文: 台灣人口老化與住宅政策 - 國家政策研究基金會
網址: http://www.npf.org.tw/post/2/9548