九乡新闻网韩国奚琴:权力不放够，谈不上社区自治
来源：百度文库 编辑：九乡新闻网 时间：2024/04/16 22:43:05
权力不放够，谈不上社区自治
李铁2011-09-08
2011年7月初，中共中央、国务院下发“关于加强和创新社会管理的意见”，各省市对此纷纷出台相应的贯彻措施。安徽铜陵市走出了令人瞩目的一步：全面撤销街道办，部分职能由新社区行使。民政部基层政权司副司长王金华在谈到这个“铜陵模式”时表示，会在对铜陵改革效果评估总结的基础上，再决定是不是推广，如果最终评估效果好的话将会在全国推广，但街道办取消是一个趋势，“这是肯定的”。
黄仁宇曾指出明朝洪武政策的弊端：由于民众直接面对国家，缺乏独立性的中间团体的自治与发育，商业文明所需要的数目字管理的一些要素基本都被扼杀，分工无法细化，社会运作效率无法提高，社会服务水平低下。
新中国成立以后，借助现代的管理技术，上级行政机构对基层社会的直接管辖比传统社会更强了一步。随着市场经济理念的不断深入，对这种治理模式的反思一直在进行，今年7月中央下发的“关于加强和创新社会管理的意见”正是这种改革思维的体现。
社区自治，被广泛认为是与市场经济相适应的社会管理模式，也是创新社会管理的一个方向。正如铜陵当地的一位官员所说：“要完全达到自治还需要一个过程，但社区自治是基层社会管理改革的一个方向。”从观念上来讲，这次铜陵撤销街道办的改革，无疑有相当的进步。
从行政技术的角度来讲，撤销街道办也有利于精兵简政、减少无谓的行政内耗，最终降低行政成本，提高行政效率。由于原属街道办的行政人员直接进了社区，行政服务与居民的直接接触面变宽广了，行政服务的质量也有所提高，这一正面效应已经在铜陵的试点中有所体现。
然而，也应该看到，铜陵此次撤销街道办的改革，更多的进步是体现在观念层面和行政技术层面，其改革举措距离社区自治的目标还有相当距离。“铜陵模式”与其说是社区自治，不如说是行政权力内部的一次优化。
街道办撤销之后，原来的那些行政人员去了哪里呢？铜陵市铜官山区最终给出的解决办法是，所有人员身份不变、职级不变、待遇不变，全部一视同仁分流到基层，“要让人员和资源都下沉到社区”。
这显然与国际上通行的社区自治方式有很大的区别。真正实现自治的社区，在基本制度安排上都大同小异。
首先，自治社区里并不存在政府基层组织或派出机构，社区的管理人员和管理职能都由居民自己用民主选举和契约来决定。另外，在财政方面，社区的管理人员不是政府官员，自然也不拿政府工资。这部分支出由社区居民自己解决。政府也会给社区服务组织一些资助或税收方面的优惠，但决不能干涉社区“内政”。
虽然国外政府一般也有社区服务局这样的行政机构，但其角色不是像改革后的铜陵那样，区政府是社区的领导机构。社区自治下“社区服务局”仅仅是一个指导和沟通机构，职能在于加强政府与社区居民的信息沟通。而铜陵现在的社区是区政府的直接下级，这一点和真正的社区自治存在着本质的不同。
社区的管理者如何产生，居民如何制约管理者，如何让管理者能真正为居民服务？这恰恰是“铜陵模式”能否真正实现社区自治的制度性关键。虽然从媒体报道中，我们看到了铜陵的新社区的行政人员亲民的一面，很多居民认为社区比以前民主多了。大到政府的项目建设，小到居民养鸡养狗，“社区都能保证让我们居民来决定”，但作为一种制度性安排，我们必须追问，如果新社区的行政人员不顾居民的意见怎么办？如果他们罔顾民意，不愿亲民，是否有可靠的制度制约他们？
依照目前的制度设计，新社区的管理者是行政人员，有着行政级别，和其他行政人员一样，任免升迁可能主要还是由上级的意愿决定。在铜陵的试点中，新社区的行政人员或许很亲民，居民的意见在这里“还挺管事”，但管理者的任免去留与薪资如果不由社区居民决定，对管理者缺乏硬制度约束，恐怕推广后就没那么乐观了。
黄仁宇总结王安石变法的教训，认为他的变法把注意力放在上层机构，而忽视了最具决定性的基层机构。这种只从上层机构着手，而一直不对基层放权，使基层权责不清的改革，自然无法产生一层层合理的自发秩序。