雷楚年视频:关于民政业务推行政府购买的初步构想

来源:百度文库 编辑:九乡新闻网 时间:2024/03/29 13:25:36


关于民政业务推行政府购买的初步构想

来源: 民政部政策研究中心

 

构建社会主义和谐社会对新时期的民政工作提出了更高的要求,也为民政事业发展创造了难得的历史机遇。民政事业的发展必须走专业化和社会化的路子。政府购买有助于推动民政工作的专业化、知识化、市场化发展,有助于推进民政事业的社会化发展进程,也是加快民政事业发展的重要途径。本文将在介绍政府购买的一般概念,以及分析其在民政工作的实践基础上,重点对民政工作推行政府购买提出初步构想。

一、政府购买的一般概念

就广义而言,凡是政府为满足行政管理和公共服务的需要,使用财政性资金购买货物或劳务的行为,都可以称为政府购买。而在公共管理学领域,政府购买主要是指政府购买公共服务的行为,它是政府适应公共服务领域改革的一种管理体制创新。本文讨论的范围是政府购买公共服务。

关于政府购买的准确定义,目前还没有一个统一的说法。但是,从它的内涵来看,应包括四个方面:

1.政府购买的主体关系包括服务的购买者、接受者、提供者。其中,购买者是政府或其授权机构;服务提供者是政府以外的组织机构,如社会团体、民间组织、企业、个人等;接受者主要是公众受益者。前两者之间通常是契约关系。

2.政府购买的客体是原由政府负责管理的公共服务项目,如教育、医疗卫生、劳动就业、社区服务、福利服务等。

3.购买服务的经费主要来源于公共财政资金,也有通过实物补偿或政策扶持等方式转移支付而来。

4.政府购买服务一般参照市场方式运作。

政府购买公共服务作为政府管理体制创新的手段,其所带来好处是多层次、多方面的,它不仅仅转变了“公共服务应该由政府统包统揽”的旧观念,而且为合理利用资源、节约成本、构建高水平的公共服务体系提供了有效的驱动力。从实际效果来看,购买公共服务为政府节约大量行政管理成本,公共服务的质量也有极大的提高。政府购买具有多方面的重要意义和明显的实际效果,已经成为当前公共机构改革的重要方向。

二、民政业务推行政府购买的必要性

大量的实践证明,民政事业的发展必须走专业化和社会化的路子。政府购买充分利用民间的资源优势,有助于推动民政工作的专业化、知识化、市场化发展,有助于推进民政事业的社会化发展进程,也是加快民政事业发展的重要途径。与其它领域相比较,民政工作推行政府购买服务显得尤为迫切,其主要理由有三方面:

一是民政工作具有社会性、广泛性、多元性的特点。民政工作内容繁杂,范围宽广,主要任务有20大项,具体任务有100多小项。这些工作涉及到人民群众的政治、经济、文化的方方面面,并且各项工作互不联系,形成多元化的局面,这也是其他政府职能部门所没有的。同时,民政工作的服务对象广泛,直接服务对象大约有2亿多人,间接服务对象覆盖到全体社会成员。因此,做好民政工作仅靠民政部门是不够的,需要调动全社会的资源,发动全社会的力量来共同参与,才能推进民政事业的发展。而政府购买服务突出社会化、专业化、市场化的理念,这与民政部门一直强调的“政府主导、部门协作、社会参与”民政工作机制有根本的一致性。

二是民政的社会管理和公共服务的职能逐渐加强。历次机构改革过程中,对民政工作都有所调整,有的业务分离出去,有的业务新增进来;有的业务撤销了,有的业务加强了。但是,民政的社会管理和公共服务职能是在不断加强。公共服务职能的不断强化,要求民政部门必须善于借助、充分利用社会资源,才能适应职能的转变。譬如军休服务方面,军休人员总数每年都在增加,要想在不增加人员编制的基础上,完成军休安置任务,只能通过政府购买服务的方式,把部分军休服务委托给社区服务机构等民间组织来承担。与之类似的,还有养老服务、孤残儿童安置服务等。此外,近年来,民政部门推出的很多开创性的工作,在实践的过程中也会遇到许多新问题,仅靠民政自身的力量难于推动。政府购买充分利用民间的专业性、创造性、技术力和管理运营能力,弥补了民政部门在具体管理工作中的不足,形成优势互补,推进了工作的开展。

三是民政工作的作用日益重要。民政工作是政府管理社会的一个重要方面,与改革发展稳定大局息息相关,起到“上为政府分忧,下为群众解愁”的作用。但是,过去相当长一段时间,民政工作处于边缘化地位。近年来,随着社会管理的日益得到重视,民政的地位有所改变,特别是党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的目标,赋予民政部门光荣的任务。因此,在建设社会主义和谐社会的伟大历史进程中,民政部门将扮演举足轻重的角色,民政工作将发挥重要的基础性作用。民政工作要通过改革创新来推进发展,政府购买可以在管理体制改革中发挥重要作用。

三、民政业务实行政府购买的实践情况

近年来,民政部门坚持科学发展观,民政工作创新成果显著。在管理体制创新方面,民政部门也对实行政府购买服务,进行了大胆的探索和初步的实践,取得了一定的成效。

(一)基本情况

目前,民政工作实行政府购买方式还属于探索阶段。按服务项目的性质来划分,主要分为两类。一是单一的服务购买。社区居家养老、家庭寄养、“星光计划”、殡仪服务以及其它民政事务性的服务购买都属于这一类。这些服务多数属于新开发的服务项目。从服务的提供者来看,有社团、民办非企业、企业、个人等。譬如家庭寄养服务的提供者是市民家庭,接受者是福利院的孤残儿童,购买者是政府的授权机构(福利院),经费由福利院拨付给寄养家庭。又如社区居家养老服务,政府把居家养老服务委托给具备资质的家政公司或中介组织(如民营养老机构),由他们派出人员上门为老人服务,政府根据不同的标准给予补偿。

二是经营性的服务购买。服务机构是公共服务的载体。民政部门的服务机构主要有福利院、军休所、殡仪馆、救助站、军供站、捐助站等。民政部门与非政府组织签订购买服务合同,把服务机构交由非政府组织经营管理,由他们提供相应的服务。目前,主要采用对外托管、承包的方式,在形式上类似于企业承包责任制,所不同的是,经营者提供的是公共产品,其主要目标是非营利的社会效益。

     (二)实施效果

从民政工作实行政府购买的实践情况来看,效果是较为明显的,主要体现在:

一是推进了民政事业的发展。首先,政府购买改变了过去由政府大包大揽的单一模式,实现了多元化的经营管理方式。其次,通过广泛发动社会力量,解决了民政基础项目建设过程中普遍遇到的资金、人员等瓶颈问题,加快了民政事业发展,有力地推进了社会服务社会化的进程。

    二是社会效益和经济效益明显。政府购买服务在提高社会效益的同时,也取得比较明显的经济效益。如深圳市社会福利中心在开展家庭寄养后,在人员不增,经费略减,场地不变的情况下,较好地安置了新增的200多位社会弃婴,实际管理成本大幅下降,其经济效益和社会效益凸现。社区居家养老在不再新建养老机构的情况下,较好地解决了机构养老的供需矛盾,减少了政府对基础设施的投资建设,社会效益和经济效益非常明显。

    三是提高了服务质量。由于政府购买方式引入了竞争机制,设置了一定的准入要求,服务提供者的专业水平得到了保障。同时经营者在管理过程中实行企业化管理模式,服务质量和效果有了显著的提高。家庭寄养的小孩普遍在身体状况、精神状态、生活学习方面都有了明显的改进,为将来回归家庭奠定基础。社区居家养老使老人得到就近的养老服务,有利于其与家庭的情感交流。殡仪服务增加了丧主的选择权,减少费用支出,满意度有了极大提高。

    四是促进了专业化队伍的建设。实行政府购买服务后,大量的专业人员被引导到民政服务工作上来,优化了民政服务队伍的人员结构,提高了服务队伍的整体素质,壮大了专业服务队伍的力量,同时把企业的竞争理念、专业精神移植到民政事业管理中,使民政工作出现新的生机。

    (三)主要困难

1.非政府组织承接政府购买服务的能力不足

实行政府购买公共服务,必然涉及到谁来提供服务的问题。民政工作的服务对象主要是弱势群体,如低保对象、优抚对象、孤残儿童、孤寡老人、流浪乞讨人员等,属于需要大力帮扶的群体。根据这一特点,由具有公益性和非营利性特征的、独立于政府之外的组织或机构来承接民政服务工作应该是最好的选择。但从目前非营利性组织的状况来看,明显存在一些不足。主要体现在:

一是公益性、社会服务性的组织发展缓慢。过去,我国民间组织发展在行业性组织发展方面是比较重视的,但对社会福利、社会公益、社区服务性等非营利组织的发展没有给予应有和足够的重视,扶持政策常常难以落实到位,导致这类性质的服务组织发展缓慢,难以为继。

二是民间非营利组织的能力有待提高。不少非营利组织经费不足,无法正常开展活动;制度不健全,行为不规范,自律作用不够,缺乏应有的社会公信力;缺乏专业人才、经营管理人员,难以承接民政事务和公益、福利服务。

2.公共服务购买者与提供者的目标冲突问题

民政部门的绝大部份业务都属于公共产品或半公共产品。对于民政部门来说,无论是否实行购买服务,保证让受益群体得到更好的服务是其根本目标。在这样的前提下,民政部门必然把社会效益放在首位,至于服务提供者的个人盈亏则在其次。但是,服务提供者不管其当初的出发点如何,他们都必须考虑利润和成本核算,甚至他们可能还更关心其营利情况。这样就产生公共服务购买者与提供者的目标冲突。目标的冲突会影响到公共服务的质量,服务的买卖双方必须寻求双方共同的利益点,妥善处理好目标冲突问题。

3.管理体制转变过程中的人员安置问题

民政服务实行政府购买,把服务工作委托给民间组织、企业或个人经营。服务经营者为了提高效率,控制成本,增加产出,对原来按照事业单位体制运作的服务机构(如福利院、殡仪馆、军休所等)进行经营性调整是难于避免的,譬如引入激励机制,优化人员组合,减员增效,调整员工工资结构等。如同国企改革初期一样,期间势必会遇到很多阻力,其中最大的阻力就是原有职工的安置问题。人员的安置问题解决的好坏与否直接影响到管理体制能否顺利转变,也会影响到社会的稳定。

四、民政业务推行政府购买的初步构思

民政业务推行政府购买的关键是解决好几个问题:哪些民政业务适宜政府购买?向谁购买服务?如何购买服务?下面,笔者将围绕这些问题提出一些初步构想。

(一)购买服务关系主体的角色定位

如前所述,政府购买的关系主体包括服务购买者(这里指民政部门)、服务提供者(或经营者)、服务接受者(民政服务对象)。实行政府购买服务后,各关系主体应摆正位置,明确职能职责,形成互动和互补、激励和约束的合作关系。三者在购买服务中的角色定位如下:

服务购买者(民政部门)在实行政府购买后,民政部门的角色定位应是“策划者”、“监管员”,而不是过去的既是“运动员”又是“裁判员”的双重角色。其主要任务是制定政策、规则、标准,选择合适的服务提供者,评估和监管公共服务质量,保证民政服务对象得到满意的服务。简单而言,其职责就是决定某项民政服务应由谁去做,为谁去做,做到什么程度或何种水平,怎样付费等。

服务提供者 服务的提供者也是服务项目的经营者、承接者,在民政部门制定的规则下,负责承担服务的生产和供给任务,直接满足民政对象的需要。非政府组织、社区居委会、志愿组织企业甚至个人都可成为公共服务的提供者。但是,服务提供者应确定政府购买公共服务的公益性、非营利的理念。服务提供者可以从事营利性活动,但是,营利活动却不能以营利为目的,必须将营利所得用于本身事业的再发展,继续投入到非营利性分配中去。

服务接受者(民政服务对象)服务的接受者也是服务的受益者。由于民政的服务对象大多数是弱势或弱能群体,长期以来,其利益表达的意识不强,服务需求信息得不到有效的反映,因而,他们常常处于被动接收服务的地位。笔者认为,得到更好的公共服务是他们的一项权利,也是政府的一项责任。在政府购买服务的模式下,作为公共服务项目的直接“用户”,其利益需求应该得到尊重,他们不仅有知情权,还应有选择权,包括选择服务提供者、制定服务质量标准、考核评估服务质量等,应征求他们或他们的代表的意见,以使所提供的服务真正能够让他们受益。

(二)政府购买服务的模式选择

实行政府购买公共服务,首先应确定哪些公共服务适宜通过对外购买,交由民间经营,转移给非政府组织承接。现代公共管理学提出了“有限政府”、“小政府”的概念,认为市场能够处理的,政府不应干预;个人权利范围的事情,政府不应干预;政府能够管理的事情越少越好。因此,笔者认为,凡是民政部门没有能力、精力管理好的服务项目,只要不是非得要政府管理的,都应从繁杂的公共职能中剥离出来,通过政府购买的方式,市场化的运作,交由民间机构去完成。对于民政工作而言,养老服务、殡葬服务、社会救助服务、军休服务、捐助服务都可以全部或部分实行政府购买方式。  

为有效推行政府购买民政服务,应当根据实际需要采取合适的模式。民政工作推行政府购买服务的模式根据政府的参与方式来分,主要有五种模式。   

1.转变现有的服务机构管理体制模式

结合事业单位的改革,实行政事分开,实现政府主管者职能与服务者职能的分开、公共服务的购买者与提供者分开、政府作为服务委托人的职能与政府其他职能分开。目的是让服务机构从政府职能部门分离独立出来,使政府逐渐从这些服务领域淡出。

按照以上思路,目前民政事业单位转变管理体制主要有三个方向:属于执行政府管理职能的转为行政事务单位,参照政府职能机关管理,如殡葬管理;属于企业性质的转为企业管理,主要有福利企业、军供接待所、殡仪服务、墓园、部分养老机构等;属于暂时还需政府承担相关职能的转为非营利性的民间组织,如殡仪馆、儿童福利院、救助站、军休所、捐助站等。

这种模式使民政事业单位从政府体系中独立出来,较为彻底地解决了长期以来事业单位与政府职能部门职能交叉问题,减少了垂直管理的环节,权力下放也有利于增加基层单位的积极性,有利于其发展和提供更好的服务。但是,由于历史遗留问题较多,涉及面广,其实施难度很大,需要各方面的大力支持配合加以推动。

2.授权委托模式(公办民营)

授权委托模式通常又称为公办民营模式。民政部门在保留社会服务设施所有权的前提下,与民间机构签订委托协议,授权委托民间社会服务机构经营管理,并提供相应的公共服务。授权委托一般通过项目招标方式来实现。项目招标是政府按照服务的特点情况,制定质量标准、价格等指标,邀请有资质的民间服务机构参与投标,通过民间服务机构之间的竞争,达到以最低的成本获得最优的社会服务的目的。

这种模式通过市场化机制,能够为服务机构找到最好的管理者,为受益群体创造最好的公共产品。

3.直接资助(民办公助)

   直接资助是指政府对民间兴办的承担公共服务职能的机构给予资助的模式。资助的前提是民办服务机构必须承担公共服务,如被资助的民办福利院有承担安置部分孤寡老人的义务。资助的形式既有经费资助,也有实物资助,还有优惠政策扶持。譬如政府对民间兴办的福利机构,给予开办费、土地使用、减免税的优惠政策等。

这种模式使政府在不增加固定资产建设投入的情况下,通过把购买服务的费用转移支付到资助项目的方式,实现了公共产品的产出,是一种崭新的公共产品产出体系。同时由于有了民间资金的参与,改变了政府单一投资的模式,使民政基础项目投资更加多元化,相比于授权委托,其社会化的程度更高,是今后民政业务应重点推广的一种发展模式。

4.服务合同模式

服务合同模式是政府购买最基本的一种模式。它是由民政部门与民间机构或个人签订服务合同,由民间机构或个人负责提供相应的服务项目。与授权委托模式不同的是,它不涉及到服务单位的委托经营问题,只是将 “订单”( 服务项目)交由民间组织来生产和提供,其目的主要是利用民间机构的专业技术和人力资源优势。譬如把对低保对象的家庭经济状况调查工作委托给专业的调查公司,就是利用民间机构的专业优势。这种模式适合于单一的服务项目,尤其是专业性较强的事务性服务项目,特别有助于其开展。

5.补贴模式

补贴模式是指政府不直接提供公共服务,而是把购买服务的经费,按照一定的标准补贴给民政服务对象,从而达到间接购买服务的目的。适合这种模式的主要是需要量大,服务群体较为分散的服务项目。譬如社区居家养老,给居家老人发放代金券,让老人在几个定点的服务单位选择服务项目。这种模式充分尊重了服务对象的多元化需求,是一种更加人性化的模式。

上述五种模式各有特点,其有效运作所需要的技术支持和外部环境也不尽相同。即使是同一模式,对于不同的主体,他们的利益评判、价值选择标准也是有差异的。因此,实践中应根据具体某一项民政业务的特点,选择适合现实环境条件的政府购买模式。

(三)政府购买服务的评估与监管

民政服务的受益对象广泛,民政服务的购买经费来源于公共财政,因此,民政部门不仅要当好服务项目的策划者,还要当好服务项目的监管者,保障服务对象得到满意的公共服务。

1.建立监管机制

(1)定期报表制。 按服务项目的实际情况,实行月报、季报或年报制,由服务机构就其服务情况进行自我评估,让民政管理部门随时掌握服务执行情况。对在合同期间的违约行为,及时采取措施,给予警告、限期整改乃至终止合同。

(2)服务质量责任制。在与服务提供者签订购买服务合同时,应同时签订服务质量责任书,实行经营者负责制。

(3)服务对象监督制。服务对象可以随时反馈服务质量情况,提出建议,民政主管部门根据反馈情况,调查核实后,督促服务提供者改进服务质量。

(4)国有资产的监管。服务机构在委托经营后,其所有权并不改变,还是属于国有资产,经营者有对国有资产保值增值的义务,委托者也有对其监管的权利。

(5)自身监督机制。制定清晰、透明、科学的程序,包括规范通告、招投标、公示、监督等各个环节;科学确定服务指标、购买价格、投标者资格条件等内容;严格审查经营者的资格,包括审查其服务宗旨、目标、内部管理制度、财务状况、机构资信、人力资源情况等,公正地选拔合适的服务提供者;加强舆论监督、社会监督,强化对民政部门自身权力的监督。

2.建立评估考核标准体系

民政部门对所提供的服务进行考核评估,应建立一个科学、公正、专业化的评估考核标准体系。其主要内容包括:

(1)评估主体。民政部门应成立一个服务项目评估考核工作机构,其成员组成包括民政部门(主管部门)、行业管理部门、专业人员、服务对象代表以及第三方的代表。

(2)评估内容。民政部门应制定各项民政服务的考核评估指标体系,并尽可能细化服务质量的各项参数,提高考核评估标准的专业性、公正性和科学性。评估的基本内容包括服务标准、服务质量、服务效果,具体内容可参照各自的行业标准,如殡葬行业标准、福利行业标准等,以及双方签订的服务质量要求。

(3)评估方式。一是服务质量调查,内容包括服务对象及其相关人员对所提供服务的满意度、社会的认可程度、行业管理部门的评价意见;二是对照量化的服务评估标准,进行技术测评;三是对服务项目的社会效益和经济效益综合性考核,进行定性评估。

3.推行市场准入和资质认定制度

实行市场准入制,只有具备资质条件的机构才能申请成为公共服务的提供者,它是对非政府组织承接政府职能的最低要求。实行资质等级评定制,对具备准入条件的服务机构进行评级,确定不同级别的服务机构的经营范围,具体办法可参照现有的福利机构的评级标准。

(作者单位:深圳市民政局)