雷查尔斯作品:对延安市建立乡镇民政工作站的调查

从“瓶颈”处抓起 在基础上夯实

——对延安市建立乡镇民政工作站的调查

陕西省民政厅调研组

延安市在全省率先取消、免征农村“两税”后，针对乡镇政府职能向何处转、富余干部干什么，民政工作怎么做，基层民政组织力量如何加强和充实等问题，各级党委、政府和民政部门进行了有益的探索，提出了在乡镇建立民政工作站，全面加强基层民政工作的新思路和新举措，在实践中收到了良好的效果。

一、延安市基层民政工作改革前的状况

　　1995年11月民政部《关于加强基层民政组织建设的通知》下发后，延安市按照要求在乡镇、街道设立了民政办公室（所），增加了民政干部人数，乡镇民政组织得到了加强。在认真履行社会行政事务管理服务职能，提高社会保障效能，化解社会矛盾，稳定农村社会等方面，发挥了重要作用，受到人民群众的欢迎。但是，在随后进行的乡镇政府机构改革、撤乡并镇、社区整合中，乡镇民政组织不仅没有巩固，反而受到了削弱，给166个乡镇和街办只配备了166名民政助理员，乡镇民政办公室（所）机构也只剩下一个“空壳”，基本上名存实亡。这种状况直接导致乡镇民政工作任务重与人员少的矛盾更加尖锐，并由此给基层社会管理和人民群众利益带来了许多不利影响。

　　一是“缺位”现象严重。撤乡并镇后，乡镇管辖的范围和村数、人口数差不多增加了一倍，但平均一个乡镇只有一名民政干部，基层民政干部的总人数甚至比1995年以前还要少，一个民政干部要负责20多个村、社区居委会和近万人的相关民政事务，还要承担乡镇安排的包村驻点、计划生育、征收税款、综合治理、招商引资等其它任务，而这些任务的难度和压力远大于民政工作，这就使民政工作只能处于被动状词句，无法做深做细，往往在救灾救济上，下面报啥是啥；城镇低保存在滥保乱保、平均发放；村民自治，缺乏有力指导检查监督，不少工作流于形式；各级政府制定出台的政策、措施到了乡镇大打折扣，政府该管的事管不好，不该管的事又甩不开，导致在社会行政事务管理和困难群众生活救助等方面出现了严重的缺位现象。

　　二是管理职能弱化。无论上至中央，下到地方，还是各级民政部门出台的法规政策、办法措施，能否取得应有的效果和作用，最终实际上取决于处在第一线的乡镇民政干部身上，也就形成了“上面千条线，下面一针穿”的尴尬局面。随着基层民政机构的精简或撤销，基层民政阵地大量缺失，农村义务兵优待、五保供养、特困户救济、城乡“低保”、城乡基层政权建设等重要工作都失去了工作平台，党和政府对民政工作的领导失去了有效载体，致使大量的社会行政事务得不到有效管理，基层政权控制能力和作用随之有所削弱。

　　三是基层社会矛盾得不到有效解决。据调查了解，县、乡政府处理上访事件中反映出，由于基层民政力量不足，民政保障对象因待遇落实问题，特别是因村级选举不公，村务公开不透明，群众反映强烈的问题，在基层得不到满意答复而反复进行上访的占有相当的比重，尤其是近年来群众上访的表现形式日趋激烈，集体上访、越级上访和重复上访明显增多，且上访人数增多，行为偏激。这些不安定的因素，对当地经济建设、社会治安和领导干部精力等方面都带来严重影响。

由此可以得出这样一个结论：基层民政工作力量薄弱是制约整个民政建设和发展的“瓶颈”问题，必须从“瓶颈”处抓起，坚决把基础夯实。

二、建立乡镇民政工作站的重要性和客观条件

　　面对当前精简机构，转变政府职能，建立“有限责任政府”的新形象，全面加强基层民政工作势在必行。

　　（一）“以人为本，为民解困”理念的确立，为在乡镇建立民政工作站奠定了理论基础。以人为本是科学发展观的本质和核心，是对各级政府实践“三个代表”重要思想的根本要求。今年年初，民政部提出了“以民为本，为民解困”的工作宗旨，要求各级民政部门要以高度的热情关注困难群众的生存权和发展权，保障人的全面发展。从民政工作来讲，以人为本，就是要全心全意维护广大人民群众的基本生活权利和民主政治权利，通过保障和发展人民群众的根本利益，促进经济发展和社会进步。从一定意义上讲，民政工作承担的任务和实现的目标，也是各级政府的基本职责。坚持以人为本，在政府自身建设中，必须把加强民政工作摆在重要位置。民政工作的重心和基础在基层，民政工作的方针政策和任务只有通过基层民政组织才能得以贯彻落实，党和政府对民政对象的关怀和温暖也只有通过基层民政组织才能送到千家万户。切实加强基层民政组织建设，不仅对做好民政工作有着根本性、全局性的影响，也对基层政府的工作有着举足轻重的作用。同时，随着社会的全面进步，民政工作的内涵日益丰富，外延不断拓展，民政工作在社会管理和公共服务中的地位和作用日益提高。在这种背景下，作为整个民政体系中具有基础性、关键性的基层民政工作，肩负的责任与工作任务也越来越重。所以，在乡镇建立民政工作站，加强和充实基层民政工作力量也就迫在眉睫。

　　（二）基层民政工作地位和作用的提升，为建立乡镇民政工作站带来了良好机遇。特别是这几年，广大基层民政干部在任务十分繁重、条件十分艰苦的情况下，恪守职责、不辱使命，发挥优势、有所作为，在救灾救济、城乡低保、优抚安置、五保供养、基层政权建设等方面做了大量有益的工作，发挥了积极作用，得到了各级党委、政府的高度重视和支持，赢得了广大人民群众的拥护。各级党委政府从实践中，提高了民政工作重要性的认识，普遍把民政工作列入了重要议事日程，积极为民政部门特别是基层民政干部排忧解难。这种好的形势发展，在乡镇建立民政工作站也就呼之欲出。

（三）乡镇富余干部的产生，为建立乡镇民政工作站提供了必要的客观条件。税费改革后，特别是随着中央1号文件的贯彻落实，从上到下对“三农”问题，引起高度关注，“催粮要款”作为过去乡镇工作的“主业”已不复存在，乡镇政府正在由过去政府管理向政府服务方面转移。在这种条件下，产生了很多乡镇富余干部，在不增加编制，不加拨经费的情况下，坚持人尽其力，人尽其才的原则，采取互相选择，重新编配的方法，为建立乡镇民政工作站创造了条件，提供了人力资源。

三、延安市建立乡镇民政工作站的主要做法

　　（一）各级党委、政府认识到位，领导有力。在广泛调研的基础上，延安市委、市政府召开了全市民政工作会议，明确提出了在全市166个乡镇、街办建立民政工作站的目标。5月21日，省委常委、延安市委书记王侠在市民政局《关于加强民政基层基础工作的调研报告》上批示：“做好新形势下的民政工作，是落实‘三个代表’的重要举措。该报告在深入调查研究的基础上，提出了加强民政工作从抓基层工作开始的意见，非常好。请各县区、各有关部门认真研究，抓好落实工作。”5月30日，民政部李学举部长到延安考察工作时，对延安率先探索建立乡镇民政工作站的做法给予了充分肯定。各县区党委、政府对建立乡镇民政工作站统一了思想，达成了共识。安塞县在沿河湾、建华两镇试点，取得成功后，县编委及时下发了文件，确定乡镇民政工作站为副科建制，事业编制，财政拨款，经费单列。组织部门考察选配了工作站站长，乡镇给民政工作站编配了3-5人。全部工作落实到位后，县上统一并迅速举办了站长培训班。其他县区也按要求在乡镇建立了民政工作站。同时，各县区和乡镇政府还想方设法解决乡镇民政工作站的办公场所、设施等具体困难。安塞县沿河湾镇在镇政府院内腾出四间房，粉刷一新，还购置了全新的办公用品。宜川县秋林镇在政府院内腾出一个小独院，三间石窑，为民政站办公专用，并在经费十分紧张的情况下，投资近两万元更新了办公设备。更主要的是各县区党委、政府给乡镇民政工作站明确了职责，分配了任务，提出了具体要求，增强了做好工作的压力和动力。

　　（二）各级民政部门宣传到位，指导得力。延安市民政局抓住有利时机，把建立乡镇民政工作站作为今年市、县两级民政部门的一项重点工作。积极为党委政府建言献策，不仅在全市开展了广泛深入的宣传鼓动工作，袁春河局长与其他局领导还多次深入各县，与书记、县长们共同分析乡镇民政工作形势，探讨建立民政工作站的办法和途径，使大家进一步认清加强民政工作的重要性，对建立乡镇民政工作站产生共鸣，形成共识。市民政局还派出4个工作组，分赴各县区，一边搞调研，一边抓试点，一边做宣传，使各级民政部门在五个方面对建立乡镇民政工作站统一了认识：建立乡镇民政工作站，为转变政府职能提供了一个坚实可靠的载体，使乡镇政府职能由过去的“取”尽快转变为现在的“予”；建立乡镇民政工作站有利于巩固农村基层政权建设成果，为解决“三农”问题创造了良好的空间；乡镇民政工作站的建立使民政部门把“触角”延伸到了最基层，有利于各级政府真实体察民情民意，直接关注社会弱势群体；乡镇民政工作站的建立有利于及时有效地解决困难群众的生活问题，真心维护困难群众的根本利益，是贯彻“三个代表”的具体措施；乡镇民政工作站的建立有利于统筹城乡民政工作，确保民政事业的健康、协调和可持续发展，由于宣传力度大，督导有力，使县、乡政府增强了做好建站工作的自觉性和主动性。

　　（三）各乡镇工作站职责明确，工作努力。目前延安市共给乡镇民政工作站编制475人（其中，专职人员439人，兼职36人），166个乡镇站中已有142个挂牌运行，运行率85.5%。富县、宜川、洛川等县在借鉴安塞县经验的基础上，各乡镇一次性建站挂牌，并普遍建立了《民政工作站职责》、《民政工作站站长职责》和《为民解困八项服务项目》等规章制度，确保了建站之初，各民政工作站朝着规范管理、注重实效的方向发展。经过调查发现，各民政工作站普遍确定了“以人为本，为民解困”的工作宗旨和“在服务上求生存，在质量上谋发展”的全新理念，如宜川县云岩镇民政工作站紧紧围绕政府的中心工作，突出做好救灾救济、城乡低保、村务公开等项工作。富县富城镇等乡镇民政站一边抓组建、一边抓业务，最近，他们及时深入村组，调查了解灾民生活状况，及时把救灾粮款直接送到灾民手中，受到了群众的一致好评。有的民政对象说，过去我们为办点小事，来回跑几趟也办不成，现在民政干部上门服务，我们一步不跑还把事情办成了。

乡镇民政工作站的建立，标志着延安市民政体制改革进入一个开创阶段，其实践意义集中表现在：一是建立乡镇民政工作站，为基层民政工作搭建了一个管理服务的好平台；二是加强民政专项业务培训，为基层民政工作打造一支为民亲民的好队伍；三是加强基层民政基础设施建设，为民政部门创造了一个良好的工作环境。

四、亟需规范和加强的几个问题

　　由于延安市乡镇民政工作站处于启动探索阶段，还存在一些不规范、不完善的地方，需要进一步规范和加强：

　　（一）尽快制定法规性文件，切实加强基层民政工作。当前，建立乡镇民政工作站这项工作，延安市采取由下而上地推进方式，但市政府没有出台法规性文件，县区、乡（镇、街办）政府在实施过程中，主要根据领导同志的讲话和批示进行，缺乏法律依据，如机构编制、隶属关系、办公场所、工作经费等问题在落实中有一定的难度。从工作的长期性、连续性的要求出发，应尽快制定出相关的法规性文件，使乡镇建立民政工作站这项工作步入制度化、规范化轨道。

　　（二）从当地实际情况出发，认真落实机构编制。在遵循机构改革的原则下，充分利用当前农村税费改革后出现的乡镇富余干部多的有利时机，在各乡镇、街道办设立民政工作站，明确机构规格，落实3-5个人员编制，隶属乡镇办和县级民政部门双重领导，是确保民政工作站能长久生存的关键。但目前这项工作还有待进一步落实。同时，要采取得力措施，使民政工作站成为乡镇政府的一个常设机构，能独立自主地开展工作，避免因领导干部的变化、条件的变化，使民政工作机构发生反弹。

　　（三）强化教育培训工作，努力提高基层民政干部队伍的素质和能力。要从适应全面建设小康社会的要求出发，突出“以民为本，为民解困”的工作宗旨，加大教育培训力度，树立爱岗敬业、无私奉献精神，强化依法行政意识，建立一支公道正派、业务熟练、精干可靠的民政工作队伍。

    （四）加强规范管理，不断促进民政工作持续发展。要紧紧结合基层民政工作实际，建立一套包括指导思想、工作原则、组织机构、职责任务、制度建设、人员培养等方面的规范化制度，不断加强民政基础建设，使民政工作逐渐步入规范、高效、可持续发展的轨道。