陈建州态度纪录片下载:82制宪曾讨论两院制与三权分立

图为彭真就宪法若干问题向新华社记者发表谈话。彭真在制定“八二宪法”时强调要坚持“四项基本原则”

“八二宪法”

我国现行宪法是1982年制定的，通称“八二宪法”。“八二宪法”的制定是在文化大革命之后，改革开放之初，社会环境相对宽松，其制定过程也就自然显得比较民主，讨论也比较活跃——譬如要不要搞“三权分立”，要不要搞“两院制”，要不要把“四项基本原则”写进去……各种意见都得到了表达和博弈的空间。为满足这种“充分讨论”，宪法的制定历时两年之久，还曾一度推迟出台日期。

制定过程中对民主性的保证，是“八二宪法”相比此前三部宪法更具进步意义的根源。譬如开始出现“三权分立”和“权力制衡”的理念；譬如明确区分了立法、司法、行政三者的关系；譬如在中国宪法史上首次提出“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”；譬如恢复了“法律面前人人平等”之条款……

进步是明显的，可争议之处也存在不少。譬如本次修宪取消了公民的“罢工权”；譬如没有响应民众来信对“自由迁徙权”的呼声；譬如第十条悄然规定“城市的土地属于国家所有”……

• ●邓小平：十年浩劫不讲法制，“这个教训是极其深刻的”

邓小平提出全面修改“七八宪法”防止权力过度集中

1978年十一届三中全会召开，社会重心从“阶级斗争”转移到经济建设。重心的转变，促成了对仍存有诸多“文革”遗风的“七八宪法”的两次修正。（详见上期策划：《精神分裂的“七八宪法”》）

上述两次修正，均由邓小平亲自决策。但邓小平最终认为：单纯的修正不能从根本上解决七八宪法存在问题，需要有一部新宪法，来取代“七八宪法”。1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上发表讲话，向全国人大提义修改宪法。讲话的主旨，是“主要是讨论党和国家领导制度的改革以及一些有关问题”，尤其重点反思了此前30年，官僚主义、封建主义、家长制作风、个人高度集权对国家造成的严重危害，报告说：

“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使象毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了“文化大革命”的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”

有鉴于此，邓小平提出对党和国家领导制度进行改革，其改革建议的第一条，就是修改宪法：

“第一，中央将向五届人大三次会议提出修改宪法的建议。要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权利，享有充分的公民权利，要使各民族真正实行民族区域自治，要改善各级人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。 ”

随后，全国人大成立宪法修改委员会。与“七八宪法”修改委员会由中央政治局包办不同，本次修宪，委员会成员除了中央政治局委员外，还有不少民主党派、社团团体主要负责人等，总共106人；由时任人大委员长叶剑英任主任委员，宋庆龄、彭真任副主任委员。

宪法修改委员会主任委员叶剑英如此描述此次修宪的目的：“七八宪法”有些条文过时了，党和国家工作重点已转移；经修改的宪法应当反映并且有利于我国社会主义的政治制度、经济制度和文化制度的改革与完善。法制的民主原则、平等原则、司法独立原则应当得到更充分实现，在宪法修改中作出适当规定。 在谈及宪法具体操作时，叶剑英尤其强调：“一定要坚持领导与群众相结合的正确方法，采取多种形式发动人民群众积极参加这项工作，在明年上半年公布修改宪法草案，交付全民讨论。”修宪工作小组——宪法修改委员会秘书处也随即成立。由胡乔木担任秘书长，由各方面的专家和有关工作人员充任成员。

• ●民主制宪：“两院制”和“三权分立”均被摆上台面进行讨论

胡乔木提出要搞"两院制"，邓小平、叶剑英都不同意

宪法修改委员成立后就开始讨论宪法起草。其讨论较之此前诸部宪法，活跃程度大增，提出不少大胆的意见，最具代表性的，是“两院制”。据蔡定剑《宪法精解》一书记载：

“（设两院制）它最先是由胡乔木提出来的。胡乔木说改革人大的组织制度，实行两院制是他很久的思考。他认为目前全国人大有3000名代表，召集不易，会议举行的时候由于人数太多，讨论很难深入，从而通过决议不免有走过场之嫌。为了使人民代表大会给人以“橡皮图章”的印象，他主张全国人大应缩减代表人数，比如说减至1000人，再分成两个院，每个院500人，再分头议事。人少了就便于认真讨论问题，也可以展开辩论，这样可以使全国人大成为真正的人民行使权力的机关。山而后，对胡乔木的建议，秘书处进行了反复的讨论，并研究提出过多种实行两院制的具体方案，有一种方案就是政协为上院，人大为下院；还有位领导同志提出，我们是不是可以参照苏联设联盟院和民族院的做法，按地区产生的代表组成一院，按行业界别产生的代表组成另一院。在秘书处内部和征求专家意见时，多数人是赞成设立两院制的。”

但“两院制”的提议最终遭到了否决，否决的过程和缘由，据蔡定剑《宪法精解》一书解释：

“在对是否实行两院制两种意见相持不下时，彭真认为，起草五四年宪法时就专门研究过这个问题，那时党中央就决定不搞两院制。所以还是按五四年宪法的规定办比较合适。但他也拿不准，就请示小平同志。邓小平明确指出，“还是不要搞两院制，如果两家意见不一致，协调起来非常麻烦，运作很困难。”他还说，我们还是搞一院制，就是人民代表大会一院制，全国人大是最高国家权力机关，这样国家机构的运作就比较顺当。叶剑英同志对修改宪法提的意见不多，这次他特地讲了，“一定不要搞两院制，不要把政协搞成上院。”不赞成搞两院制还有的理由是：搞成两院制不合我国的宪法体制，两院制未必符合中国国情，没有必要改变一院制的历史传统；采用扩大人大常委会的职权，加强人大常委会的作用，这样人大“橡皮图章”的问题可以得到解决，所以没有必要搞两院制；也有人担心如果实行两院制，两个机构都来监督国务院，会造成混乱。如果两个机关意见不一致，国务院就会无所适从。所以，两院制的建议被否定。”

吴家麟提出借鉴国外经验研究实行“三权分立”，孙冶方写信建议取消“指导思想”

另一极能体现“八二宪法” 制定过程中的民主程度的案例，是对“三权分立”问题的讨论。

提出“三权分立”的代表人物，是宪法学家吴家麟。吴家麟认为，在中国借鉴国外经验研究实行“三权分立”是有可行性的，他认为：“对外国的东西既不能照抄照搬，也不要一概抹煞。对资产阶级的民主制度、上层建筑要分析，并不是所有的东西都是腐朽的。另一些资产阶级宪法中的东四也可以研究，如“三权分立”可以研究，集权过多总是不好，哪怕是集中到人大的“二权分立”可以研究。”（《中国人民共和国宪法史》，许崇德 ，福建人民出版社，2005年）

更大胆的讨论其实还有很多。譬如经济学孙冶方当年就曾给宪法修改委员会写信，建议取消“七八年宪法”宪法总纲第二条：“中国共产党是全中国人民的领导核心，工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。中华人民共和国的指导思想是马克思主义、列宁主义、毛泽东思想”——这种勇气，即便在今天看来，也是极为大胆的。

民众来信：人民“有权弹劾国家和政府领导人”，国家和政府领导人“可自动辞职”

在新中国历次制宪过程中，八二宪法是民众参与程度最高的一次。当年的许多关于宪法修改的群众来信，在今天读来，仍然对灵魂极具触动作用，譬如：

北京的李俊生建议规定“法律面前人人平等”；邢台的刘丙生建议规定“在法律(真理)面前人人平等，不允许有特殊公民”；武汉的郑忠勤建议，宪法应明确规定：“工会在党的领导下，政治上和经济上都保持独立性，任何人都不得干涉工会内部的工作和社会活动；工会要保护工人的政治生活和物质生活，不受侵犯”；广东的梁煜春建议宪法规定：人民“有权弹劾国家和政府领导人”，国家和政府领导人“可自动辞职”，而且应废除“领导终身制”；广东的黄岳衡、陕西的杨华等分别来信，反映自己“轻信了宪法写的罢工自由而参加了罢工，因此被劳动教养”，认为既然无法兑现，还不如取消罢工自由；广西的杨春桓反映，当地海关曾扣押他投给港台报纸的稿件，认为“宪法既然规定公民有言论、通信的自由就应理所当然地得到享受”；内蒙古的王建彪建议：公民应有权在报刊上对党政领导人的讲话进行评论和批评，他还希望宪法规定“公民有权持不同政见”；贵阳的肖行提出设想：国家除全国人大和国务院之外，同时可平行设置六个院：参政院、科学院、考试院、监察院、检察院和司法院；宁夏的张先畴认为应制定有关法律，规定各级人民代表的权利、义务和条件，提倡选民毛遂自荐和竞选；天津的席长江建议：宪法规定候选人必须有竞选演说，必须同选民见面。一位叫做镇之的公民建议：在中国共产党领导下，实行社会主义基础上的竞选制。洛阳的冯旭东建议：宪法规定“民心测验制度”，每隔两年测验一下人民对领袖的意见；……（引自许崇德《中华人民共和国宪法史》）

• ●面对纷乱争论，邓小平指示修宪要“理直气壮地写四个坚持”

彭真代替胡乔木，成为宪法修改委员会主要负责人

与民主大讨论进入高潮大略同步，宪法修改委员会的主要负责人也由胡乔木换成了彭真。1981年7月，经邓小平点将，中央决定由彭真同志具体负责宪法修改工作。邓小平之所以让彭真直接抓宪法的修改工作，据蔡定剑理解，主要有四大原因：

一是原来具体负责宪法起草工作的胡乔木生病，不能具体负责；二是彭真有长期领导政法工作的经验，“文革”以后对“文革”产生的原因有较为深刻的认识，亲自领导了几次宪法的修改和法律制定工作；三是在这以前彭真主要领导对林彪、“四人帮”的审判工作，此时，“两案”审判基本结束，有时间和精力领导修宪工作；四是彭真的复出与邓小平有关，又共同经过“文化大革命”，此时的彭真已经能很好地理解和贯彻邓小平的意见。

而据《百年潮》杂志刊载的《关于1982年宪法的起草过程——王汉斌访谈录》一文记载，这次人事更换，似乎是由胡乔木主动提出来的，文章说：“《关于建国以来党的若干历史问题的决议》发布不久，秘书长胡乔木找到邓小平，说身体不好，需要休养，顾不了修改宪法的工作，建议推迟修改宪法的时间。邓小平认为宪法修改必须抓紧，不能推迟，就找了彭真，说，宪法修改工作委托你主持。从1981年7月起，宪法修改工作就由彭真主持了。当时，彭真给邓小平写信，请示宪法修改草案完成的时间是否按时拿出？邓小平回信说，还是要这样。”

彭真征求如何处理修宪诸多争论的意见，邓小平提出要“理直气壮地写四个坚持”

彭真受命主持宪法制定后，即与邓小平商量如何修改宪法以及如何处理宪法起草中党内外的不同意见。当时对宪法的争议有，要不要规定坚持四项基本原则，怎样把四项基本原则写进宪法，是实行一院制还是两院制，是实行“三权分立”还是实行人民代表大会制度等等。邓小平提出了四点意见：第一，理直气壮地写四个坚持；第二，写工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；第三，写民主集中制；第四，写民族区域自治。

1981年7月18日，彭真向中央汇报他的一些修改宪想法。彭真认为：宪法是根本法，主要在纲不在目，不搞不必要的创新，注意不引起不必要的争论，同时要以《关于建国以来党的若干历史问题的决议》修改宪法。8月8日，他在与工作班子谈宪法修改问题时说，现在党内意见分歧，是好现象。不要怕问题，这是一；二是不要把党内争论放到宪法里，宪法只写已经证明的东西，写党中央共同的意见。

9月1日，彭真亲率宪法工作班子到玉泉山修改宪法。他在宪法工作班子会议上说明修改宪法四个原则：1、坚持四项基本原则，是修改宪法的总的指导思想。2、宪法一定要从中国的实际出发。3、宪法只能写现在能够定下来的，最根本、最需要的东西。宪法要起到统一思想、进一步巩固安定团结、保证四化建设等工作顺利进行的作用。4、以1954年宪法为基础，总结正反两个方面的经验，继承1954年宪法，发展1954年宪法。（据《彭真与1982年宪法的制定》，刘荣刚，《人大研究》2004年第9期）

宪法修改完成时间推迟，引发海外媒体胡乱揣测“权力之争”

这时距修宪期限只剩下两个月不到。由于当时宪法修改是有时限的，按照五届全国人大三次会议的要求和计划，即全国人大四次会议召开时提出宪法修改草案。全国人大四次会议在11月召开，当时宪法讨论仍存在诸多争议，无法在规定的时间内完成。于是彭真决定延长期限。

1981年12月，彭真在向五届全国人大四次会议提议推迟修宪期限，同时做了书面说明推迟修宪的因由：一年多来，宪法修改委员会秘书处为宪法修改委员会做了大量的准备工作。由于宪法修改工作关系重大，牵涉到各方面一系列复杂的问题、需要进行大量的调查研究，泛征求各地区、各方而的意见。同时，目前国家止在进行体制改革，有些重大问题正在实践研究解决过程中。原来对这些情况考虑不足，规定期限过于紧迫，没有能按期完成，为慎重地进行宪法修改工作，尽可能把宪法修改得完善些，需要把修改宪法完成期限适当推迟。

推迟修宪此举引起一些争论。例如，1981年1月12日台湾《中国时报》刊登了该报记者齐茂吉写的题为《中共为何推迟修宪?》的文章，胡乱推断我推迟修宪完成期限是因为“权力之争”。该文认为，是否采用两院制，中共内部意见分歧，“争论最激烈的应该是重设国家主席的问题”。该文断章取义地举出我几位领导人在不同场合谈到是否重设国家主席问题时，爆发针锋相对的局面”，“问题的症结不只是在是否重设国家主席，而是重设国家主席该由何人出任的一点关键上”。（《中国人民共和国宪法史》，许崇德 、福建人民出版社，2005年）

彭真将修宪的期限推迟到五届全国五次会议，为宪法修改争取更多的时间之后，秘书处继续宪法修改工作。到了1982年2月，宪法修改委员会秘书处根据彭真提出的修宪原则，经过委员会的讨论后，提出了宪法修改草案讨论稿。同年11月23日，宪法修改委员通过了正式的宪法修改草案，并提交五届全国人大会第五次会议审议通过。1982年12月4日，五届全国人大以无记名投票方式，通过了这个宪法修改草案。

结语：“八二宪法”宪法讨论上非常开放，较之此前的几部宪法，其制定过程可以说最为民主的，故而被称作建国后“迄今为止最好的一部宪法”——宪法在一定程度上理顺了司法、立法、行政三者关系，明确区分立法权、司法权和行政权，还破天荒的规定“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，作为执政党，自然也不能例外，这是新中国宪法史上，可谓首次。但这种民主性的体现仍有不足，即过多地停留在“讨论”层面，“决议”层面的民主性仍然有所欠缺。譬如“四项基本原则”的入宪，领袖个人意志的权重显然是更大的。