山西阳泉一政府临时机构未经授权上路拦车罚款

    王先生是山西省阳泉市郊区一家耐火材料加工厂的负责人，在“被收费”之前，他并不知道铝粘土资源管理委员会的存在。

    “那天，拉料的司机给我打电话，说车被截住了，要票。”王先生回忆说，他干铝粘土加工已经十几年了，“从没遇到过这种情况”。

    2009年5月14日，山西省阳泉市郊区铝粘土资源管理委员会成立。这个崭新的机构是“为了有效保护和合理利用铝粘土资源，加强对铝粘土生产经营秩序的管理”而设。

    但对王先生们来说，他们要面对的却是，新设的执法岗亭，购买完税证明票，为被扣的运输车辆缴纳罚款。

    时至今日，很多像王先生这样的从事铝粘土经营的企业主们已经从如坠雾里到坦然处之，“虽然不知道合法不合法，但政府要求的，我们只能照做”。

    没有法定授权的临时机构

    山西省阳泉市郊区拥有丰富的铝粘土资源，是全国四大耐火材料基地之一。作为耐火产品的重要原材料，郊区铝粘土开采业发展迅猛，与之相伴的，还有私挖滥采屡禁不止，资源税征收难度加大。

    2009年5月14日，郊区政府出台《阳泉市郊区整顿规范铝粘土生产经营秩序实施办法（试行）》（阳郊政发[2009]38号），以规范铝粘土企业经营行为，杜绝税费流失，严厉打击铝粘土私挖滥采和超限超载行为。

    由是，铝粘土资源管理委员会成立。

    铝粘土资源管理委员会是“区级行业主管机构”，下设办公室、铝粘土资源销售稽查队（现为铝粘土资源管理稽查大队——记者注）和督查室。

    这个委员会的主任由一位副区长担任，区公安分局副局长李耀军负责铝粘土资源管理委员会日常事务，并担任稽查队队长。区经济局、区国土资源分局两位局长任副主任，委员会成员单位共18个。

    7月6日，郊区新闻中心主任杨金元告诉中国青年报记者，铝粘土资源管理委员会是“临时机构”。

    2008年，山西省人民政府办公厅颁布《山西省人民政府议事协调机构和临时机构管理规定》。其中，第六条明确，“除法律、法规及规章另有规定外，领导组及其办公室对外不能以自己的名义作出具体行政行为，确需作出具体行政行为的，责成法律、法规及规章赋予行政管理权的行政主管部门依法作出。”

    这就是说，郊区人民政府办公室文件并不能授予铝粘土资源管理委员会及其下设稽查大队作出具体行政行为的权力，它并不具备直接面向各类企业进行收款、罚款、稽查车辆等行为的主体资格。

    然而，记者调查发现，实际情况大相径庭，铝粘土资源管理委员会权限惊人，集上路检查、罚款、“卖票收税”等诸项职权于一身。

    设置检查站

    7月5日，中国青年报记者在阳泉市郊区找到设在杨家庄的岗亭。这是一间白蓝相间的简易房，上面的红色横幅上写着“铝粘土稽查站”，门窗之间挂着一块白色牌子——“打击非法违法采矿检查站”，落款是“阳泉市郊区人民政府”；路边立着“一车一票”的蓝色标识。在不远处的一个小坡上，还停着一辆刷着黄条的白色面包车，写着“流动稽查”的字样。

    随后，记者又在后洼、北舁和东南沟看到了类似的简易房，有的完全没有标识，有的只立着“停车受检”这样的红色牌子。

    王先生说，“这也是稽查站，拉货的人都知道”。 

    7月6日，在铝粘土资源管理稽查大队，记者见到了负责稽查工作的刘燕青（音）。刘燕青和他的队友们一样，身穿蓝色制服，两侧有肩章，右前胸有“稽查”字样，上方还有编号。

    “以前是上路查车的”，刘燕青说，现在郊区设了7、8个岗亭，在主要出区路口、各治超站点，试行定点或流动稽查，核查铝粘土产品完税证明票，“验票放行”。

    然而，《中华人民共和国道路交通安全法》第5条明确规定，“县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门，负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”。2007年，公安部纠风办也要求，除交警外，严禁其他任何警种、个人擅自在城乡公路和国道、高速公路上非法设卡、拦车检查、罚款以及推销交通器材和其他物品。

    根据国务院纠风办、公安部、交通部有关规定，在公路上设置检查站，需要经过省级人民政府批准。

    7月6日，铝粘土资源管理委员会副主任、同时也是郊区公安分局副局长的李耀军拒绝接受采访，“我是两头跑，具体工作要问郊区区政府”。 

    办公室文件赋予的“处罚权”

    现在，王先生们买的票变更了一次名称，票面上已经没有“完税证明票”字样，而是“阳泉市郊区铝粘土稽查运输联”，左边是存根，右侧是稽查联。根据载重数量不同，分为1吨、2吨、5吨、10吨、20吨、30吨6种。企业运输铝粘土产品时，要随车携带这种票，“一车一票，车车计量，票随车走，验票放行”。

    不过，记者在4个检查站都没有看到磅秤。

    “从来没有过复磅，到底多重，双方协商一致就行。”王先生说，所谓验票，就是撕掉相应数量的稽查联，没票就要缴罚款。

    2010年，王先生曾经有两车共计20吨的料没带票，被处以10倍的罚款，“这两车是熟料，按30元一吨的标准，应该是600元，可我交了6000元罚款才被放行”。

    但是，王先生手里并没有罚款单，他手里是一张行政事业单位收款收据，加盖了铝粘土资源管理委员会财务专用章，名目为“暂付款”。这与他在这里购买运输票后拿到的收据并无二致。

    这在《阳泉市郊区整顿铝粘土经营秩序实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》）中得到印证。《实施细则》是在2009年5月14日，由阳泉市郊区人民政府以办公室文件（阳郊政办发[2009]36号）的形式印发的。

    根据规定，无论是矿山开采企业，还是烧成小区内企业、烧成小区以外的合法烧成企业和骨料、粉料加工企业，如果没有完税票证明票，就是“偷运”，两次以上，将被从重处罚，铝粘土资源管理委员会要勒令其进行停产整顿。

    然而，根据我国《行政处罚法》的规定，规范性文件不得设定行政处罚，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。

    “我们是依照法律授权打击私挖滥采行为，按照法律规定，采取罚款、取缔等措施。”郊区国土资源局监察执法大队队长杜宏耀（音）告诉中国青年报记者，“跟他们（铝粘土资源管理稽查大队——记者注）没关系”。

    收款还是征税

    王先生说，作为一般纳税人，他们的缴税方式也发生了变化，“以往是年底汇算”，现在是拿着“暂付款”这样的收据到相应的地税所换取税收通用完税证。

    郊区经济商务信息化局局长张成文表示，“郊区每年流失100多万吨铝粘土”，这么做是为了防止税费流失，整顿铝粘土经营秩序。

    那么，铝粘土资源管理委员会的收款收据怎么“兑换”税务部门的完税证？

    7月6日，中国青年报记者见到了当初设计此项会计制度的郊区财政局副局长杨建军。

    “按照法律规定，征税机关只能是税务部门。”杨建军说，而收的款是为了“督促”相关企业完善各种证照手续，依法纳税，“当足额纳税后，可以拿着完税证、收据去铝粘土资源管理委员会要求退还所收款项”。

    杨建军说，“征税、收款，是互相独立的”，但实际执行得怎么样，“我是不知道的”。

    郊区地税局局长付文勇否认了“款变税”这种缴税方式。他说，地税部门只面向纳税人，如果是资源税，纳税人应该按照税务机关核定的纳税期限申报纳税，“我们跟他们（铝粘土资源管理委员会）没关系”。

    记者注意到，《阳泉市郊区整顿规范铝粘土生产经营秩序实施办法（试行）》是这样规定的：“经销用户缴纳资源税等各种税费后，凭税务机关完税证明在各乡镇地税所专设窗口领取相应数量的完税证明票，企业运输铝粘土产品时要随车携带完税证明票”。

    《实施办法》要求先完税后领票，并不与铝粘土资源管理委员会直接相关。然而，实际操作时，顺序是完全倒置的，铝粘土资源管理委员会依旧在收款。

    “对那些没有税务登记证的企业和个人来说，他们只要从管理委员会买到票、过了检查站，就行了。”王先生说，还是不用纳税，“根本治不住私挖滥采”。

    现在，王先生还是得先买票，然后再拿着收据、工商执照、税务登记证和法人身份证复印件去资源管理委员会办手续，拿着这个手续再兑完税证。