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湖南省贯彻实施《中华人民共和国村民委员会组织法》十周年总结报告

来源:政权司  时间:2008-03-17 14:35

 

 

 

湖南省贯彻实施《中华人民共和国村民委员会组织法》十周年总结报告

湖南省民政厅

2008313

 

湖南省现有14个市(州),122个县(市、区),2176个乡(镇),44325个村委会,437000个村民小组,全省总人口6768万,其中农村人口4188万。《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)自1998年11月正式颁布实施10年来,在省委、省政府的正确领导下,以自我管理、自我教育、自我服务为基本内容和以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本方式的村民自治在全省全面推进。村民自治的发展和进步,有力地推动了“三农”问题的解决,促进了农业生产的发展和农民增收,推进了和谐湖南的建设。

一、贯彻实施《村组法》的主要做法

(一)民主选举——直接选举产生村民委员会。我省把民主选举作为村民自治的重要标志。自1996年第三届村委会换届选举开始,首次实现了全省统一部署、统一换届选举时间,使全省村委会选举步入了规范化轨道。《村组法》正式颁布实施后,我省成功进行了第四、第五、第六届选举,2008年第七届选举正在进行中。为了搞好民主选举,全省采取了以下措施:

1.每次换届,都由省委、省政府发文,明确规定换届选举的指导思想、方法步骤和注意的问题,明确规定县(市、区)委书记为第一责任人,乡(镇)党委书记为直接责任人,使历届选举都在党和政府的领导下,按《村组法》的规定有序进行,确保了选举的成功和选举质量的逐届提高。

2.坚持选举的8项原则,即普遍选举权原则、平等选举权原则、直接选举原则、差额选举原则、竞争选举原则、“四个提倡”原则、秘密画票原则、民主监督原则。

3.制度创新。10年中的4次村委会换届选举,在制度设计上,有以下几个创新:(1)有条件地扩大选民登记的范围,适应了农村人口结构的新变化,扩大了基层民主的范围,进一步落实了普遍选举权原则。(2)针对农村外出人口增多的实际情况,提出并使用了“本届选民”即“符合选民条件且进行了本届选民登记的人”的概念,较好解决了选举“双过半”的问题。(3)从“本届选民”概念出发,相应调整了启动罢免程序的人数基数的计算方式,降低了罢免的“门槛”,解决了罢免门槛过高的问题,使《村组法》中的罢免条款得以顺利实施,加强了村委会建设。(4)试点并推行了“无候选人直接选举”方式。(5)作出了村委会成员中至少有一名女性成员的刚性规定。(6)明确了“自动辞职”的条件并简化了自动辞职的手续。(7)把“民主监督”作为换届选举的一项基本原则,提出了民主监督的办法,设计了监督程序,有效增强了选举的公平、公正和公开性。

10年来,通过实施《村组法》和在实践中不断总结和升华,全省村委会的民主选举已成为一种常态,组织更为严密,程序更为规范,设计更有新意,群众更为满意。以2005年第六次换届选举为例,实现了“七高”:参选率高,达95%;村党组织书记和村主任“一肩挑”比例高,达62%;妇女当选比例高,达30.1%,为此,我省“农村妇女参与村级治理”项目获得了“第三届中国地方政府创新奖”;党员当选比例高,达72.1%;一次性选举成功率高,达95%以上;村委会班子成员学历较高,其中高中以上文化程度的达67%;群众满意度高,抽样调查显示,已达93%。

(二)民主决策——建立健全了以村民会议和村民代表会议为主体的议事决策制度。我省把民主决策作为村民自治的根本和关键。1995年,召开了全省村委会建设工作会议,作出了在全省村委会中建立村民代表会议制度的决定。此后几年,特别是《村组法》正式颁行后,通过试点、总结和推广,逐步对村民代表的推选和产生、村民会议和村民代表会议讨论决定的事项、召开村民代表会议的时间和程序等进行了规定和规范,对村务决策提出了“四符合”的要求,即符合群众意愿、符合本村实际、符合政策法规、符合长远规划。农村费税改革特别是农业税后,我省着重以“一事一议”为重点,致力于规范村务重大事项决策程序;致力于增强村务决策的民主性;致力于增强村民的主体地位和民主权利;致力于消除村委会工作中存在的行政化弊端,致力于消除那些以村民觉悟低、文化水平低为借口,排斥群众参与村级重大事务决策的做法。2003年8月至2004年7月底,根据省委、省政府的安排,省民政厅在长沙市的浏阳市和芙蓉区进行了为期1年的农村基层民主政治建设试点。试点中,通过建立两委联席会议制度、建立村民代表联系农户制度、完善重大事项议事制度,建立和完善评议会、协调会、听证会、村(居)民论坛等制度,对完善民主决策机制做了有益的探索,提供了有益的经验。目前,我省已有95%以上的村建立了村民代表会议制度,村民民主决策逐步走上了程序化、规范化轨道。

(三)民主管理——建立健全以村规民约和村民自治章程为主体的民主管理制度。我省把民主管理作为村民自治的重点和主要环节,通过村规民约和村民自治章程,加强对村内事务、经济活动、村民关系、邻里关系、个人行为等进行有效管理。从各地情况看,现行村规民约和村民自治章程的内容十分广泛,基本上囊括了村民自治和村务管理的各个方面。有些村民自治章程还包含了社会福利和社会保障、农业科技教育、国防教育、法律知识教育等方面的内容。10年来,我省各级民政和司法部门在指导制订、修订村民自治章程和村规民约的工作中,注重把了三关:一是法律关。必须符合宪法及其他法律法规和国家政策,不得有违反法律、法规和政策的内容;二是程序关。必须由全体村民参与制定,不由少数人说了算。三是实用关。必须符合本村的实际,突出自己的特点。目前,全省99.5%的村制定了村规民约,67%以上的村制定了村民自治章程。

(四)民主监督——建立健全了以村务公开民主管理为主要内容的民主监督制度。我省把民主监督作为村民自治的保障和必要环节。1997年9月18日,省委办公厅、省政府办公厅下发《关于建立村务公开制度,进一步推进村民自治工作的意见》(湘办发[1997]31号),把村务公开作为村民自治的重要手段,提到了各级党委、政府的重要议事日程。《村组法》正式颁布后,特别是党的十六大和中办发[2004]17号文件下发后,在村务公开民主管理工作中,不断深化思想认识、创新体制机制、强化监督检查,使全省村务公开民主管理工作不断取得新进展、新成果和新经验。(1)村务公开民主管理的面实现了全省全覆盖,在全省44325个村委会中,实行村务公开的村达98.3%。(2)村务公开民主管理的重点更加突出,这就是农民的知情权、参与权、决策权、监督权普遍得到落实,全省农村普遍建立了村民理财小组和村务公开监督小组,普遍建立了村委会主任每半年或一年的报告工作制度。(3)村务公开民主管理的制度更加健全,村务公开内容规范化,党和国家规定的公开内容坚持公开,市、县、乡政府确定的公开内容必须公开,群众点题公开的内容全部公开;公开形式多样化,全省93%的村设立了永久性公开栏通过村务公开栏公开,或者召开村民会议、代表会议公开,向村民送达“明白纸”公开,电脑触摸屏公开,事前、事中、事后公开等;公开方式完成了从随意性向程序化的转变。(4)村务公开的原则更加明确。全省总结归纳的真实性原则、针对性原则和时效性原则得到很好贯彻,据统计,1至3个月公开一次的村占77%,半年公开一次的村占17.3%,一年公开一次的村占4%。(5)村务公开民主管理的监督机制形成,这就是以群众监督为中心的法制监督、纪律监督、舆论监督、审计监督、组织监督相统一的监督体系,使村民自治得以健康发展。

二、贯彻实施《村组法》的主要成效

《村组法》在湖南实施的10年,是全省农村基层民主政治建设大发展的10年,是全面加强村委会建设的10年,是全面提高村级治理水平的10年,也是促进农业发展和农民增收的10年。

第一,推动了农村基层民主政治建设。《村组法》是一部以实践为根基、以宪法为依据、以村民自治为精髓和核心的法律。从我省的情况看,通过实施《村组法》,在推动农村基层民主政治建设上,表现在两个方面:(1)村民自治作为一项重要的政治制度在全省的确立,从根本上排除了“他治”和“官治”,扫除了农村基层直接民主的体制障碍,村民无需认可程序,对村民自治事务等有了最全面、最广泛、最直接、最权威的知情权、发言权、决定权、建议权、修改权、否决权等多项权利,使农民真正成为了主人,自己当自己的家,自己的事情自己定,大家的事情大家办。(2)在实施《村组法》的过程中,广大农民群众直接接受了民主的洗礼和锻炼,民主意识、自治意识、主人翁意识等空前提高。一位县委书记说:“《村组法》保护了农民的自由和权利,使得农民敢想、敢说、敢表示不满了、敢提意见了。”事实正是如此。得益于《村组法》的实施,三湘大地的农民,从来没有像今天这样关心国家大事,关心村里的建设和发展;也从来没有像今天这样扬眉吐气,意气风发,充满自豪感。浏阳市大瑶镇谱写了自己的镇歌《花炮之乡大瑶美》,在全镇传唱;该市七宝山乡的宝山村、沿溪镇的沙龙村、澄潭江镇的吾田村等设计了自己的村徽,高悬在村里显眼的位置;该市淳口镇的鸭头村不仅有村徽而且有村歌《鸭头人挥手绘宏图》。长沙市开福区捞刀河镇大明村的农民,把村名“大明”二字镶嵌在一副气势恢弘的对联里“大业壮名村宏图锦绣,明德开富路盛世和谐”,这副对联屹立在村口的门楼,展示着新时代农民的博大胸怀和宏大气魄。

第二,加强了村委会班子建设。村委会是村民自治的共同体和具体组织者、执行者。通过实施《村组法》,一方面通过法定的“四个民主”,选举了村委会和规范了村委会的建设,那些无所作为、只顾自己不愿为全体村民服务的人,很难选进村委会;那些不奉公守法、胡作非为的村委会成员随时可能被罢免。衡东县村民罢免不称职村委会成员是一个突出的例子。该县2002年第五次村委会换届选举后,第二年即2003年,全县560个村中,先后被村民罢免了12位不称职的村委会成员。另一方面,《村组法》确定的村委会每3年一届的换届选举,有如大浪淘沙,那些觉悟不高、治村不力的村委会成员被选举淘汰了,据全省统计,《村组法》正式颁布实施后的1999年、2002年、2005年的三届换届选举,每届连选连任率均在65%左右,不能连任的35%的原村委会成员中,除极少数因年龄偏大或自动退出竞选的之外,8成以上是因村民不满意被淘汰的。经过一次又一次的选举和淘汰,使我省村委会班子在总体上呈现如下趋势:一是年龄结构日趋合理,一大批年轻人登上了政治舞台;二是文化结构趋于合理,全省村委会成员中的大学生比例逐渐上升,如2005年第六届村委会成员中就有大学生3388名;三是精英治村现象越来越普遍,据长沙市的统计,全市村委会成员中,“能人”型成员占47%。

第三,强化了村级治理。村民自治在本质上是一种治理模式。发展村民自治也就是发展村级治理能力。《村组法》在我省的实施,通过民主的方式、村民自治的方式,大大提高了村级治理水平。一是村级治理的资源(包括政府的公共资源和村内各种资源)、权威(民主选举的村委会)、制度规范(村规民约、自治章程等)、奖惩措施(相关制度中规定的奖励和惩戒条款)等要素得到了有效整合和统一,提升了村级治理能力。据统计分析,全省44325个村委会中,好的和比较好的村委会占85%以上,较差的占10%左右,软弱涣散的共54个村,占0.122%。二是治理业绩日渐显现。这表现在农业生产发展、农民生活质量逐步提高,村容村貌大为改观,农村社会综合治理普遍加强等。

第四,促进了农村经济和各项事业的发展。在村民自治的推动下,大大解放了农村社会生产力,村级经济不断壮大,各项公益和社会事业有了长足的发展。全省4162个村民自治模范村,一般都办起了集体企业或股份合作制企业,村级集体积累均有较大幅度增长。浏阳市建立了160多个经济中介服务组织提供一条龙服务,大大增加了农民收入。临澧县村民自治示范活动检查验收标准规定,凡村办企业年产值未达到20万元,村级集体积累未达到5万元,村民人均纯收入未到达全县平均水平的一律不予验收。村民自治的威力,大大加快了全省小康建设的进程,人均国内生产总值、农民年人均纯收入、行政村通公路的比重、恩格尔系统等小康基本标准迅速提高,并基本实现。

三、贯彻实施《村组法》的主要经验

(一)领导重视是关键。10年来,省委、省政府始终把贯彻实施《村组法》纳入工作的重要议事日程,纳入普法教育和依法治省的总体部署,抓住不放,常抓不懈。把开展村民自治示范活动作为农村工作的一件大事来抓。每次村委会换届,省委、省政府都要下发文件,及时把包括村委会选举、村务公开在内的村级民主制度建设纳入农村工作的整体范畴。省委常委会议、省人大领导、省政府常务会议每年都安排听取村民自治工作的专题汇报,省人大内司委每年都安排专门时间下基层调研,加强监督指导,对村民自治工作予以高度关注。1996年起,省委、省政府成立并及时调整了全省基层政权和社区建设领导小组和村务公开协调小组,组长由省委副书记担任,副组长由副省长担任。历届省领导都把自己联系的扶贫点列为村民自治的试点单位,亲自下村指导村民自治工作的开展。全省各级都相应成立了村务公开协调小组,所有乡镇普遍建立了党政一把手负总责的村务公开、村民自治工作责任制,把村民自治工作列入了年度目标管理。2005年5月,省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于落实〈中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开民主管理制度的意见〉的通知》(湘办发[2005]11号)。2007年4月,《中共湖南省委关于进一步加强和改进村干部队伍建设的意见》(湘发[2007]10号)下发。2007年8月,旨在加强村民自治、村务公开民主管理的《中共湖南省委常委办公会议纪要》([2007]第12次)出台。2007年下半年,省综治办、省民政厅等部门联合,对全省软弱涣散的村委会进行了排查,对全省54个问题多的村发出了整改督办通知。

(二)健全地方法规是根本。《村组法》实施以来,省人大常委会高度重视村民自治的立法建制工作,由此,我省在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督方面制定了一系列有地方特点的规章制度。1996年出台《湖南省村民委员会选举办法》,2000年进行修订;1999年出台《湖南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》。与此同时,还出台了一整套村民自治制度,如《村民代表会议议事规则》、《村务公开实施办法》、《湖南省村民委员会选举规程》(一届一修订)、《村民自治章程》、《村规民约》等,探索建立了党支部与村委会联席会、两委交叉任职、双向沟通和双向评议、村干部培训等制度。市、县、乡(镇)人大机关,也高度重视《村组法》的实施,出台了一系列法规。如浏阳市大瑶镇人大就先后通过了《大瑶镇农民基本行为规范》、《大瑶镇农民新家风》、《大瑶镇邻里道德规范》等决议。

(三)部门协作是保证。10年来主要在下述两个方面下了工夫。一是明确政府有关部门的执行责任,理顺关系。从1995年以来,我省实行了《村组法》执法责任制。2003年,省民政厅协同有关部门,参照兄弟省市的做法,修订了省直有关部门贯彻实施《村组法》的执法责任。较好解决了职责不清、交叉执法,重复执法的问题。逐步形成了由民政牵头,部门配合,各司其职,各尽其责,密切协同,齐抓共管的工作格局。二是在人大的领导下加强执法监督工作。《村组法》正式颁布实施后,我省对《村组法》的实施情况及村务公开民主管理工作情况,坚持了一年一督察,并且做到省、市、县联动。2003年,省民政厅与省人大内司委共同组织执法检查,就全省村干部误工补贴状况,深入6市5县55个村进行了实地调研,针对存在的问题,向省委、省政府写出了调研报告并提出了解决办法,得到了领导的重视,使问题得到了有效解决。2007年,全省上下开展了村务公开民主管理工作督察。在执法检查中,我们坚持突出重点,注重实效,抓好检查结果的落实,充分发挥依靠人大代表的主体作用,使执法检查搞得更深入、更具有权威性。

(四)典型引路是重要途径。贯彻实施《村组法》10年来,我省在工作方法上,始终坚持典型引路,用典型带动一般。

一是深入开展创先争优活动。10年来,按照民政部、全国村委公开协调小组、司法部和民政部的要求,在全省广泛开展了“全国村民自治模范县(市、区)”创建活动、“村务公开民主管理示范单位”创建活动、“全国民主法制示范村”创建活动等。全省涌现了先进县(市、区)、先进乡(镇)、先进村19730个(次),其中,在全国和省一级,有12个县(市、区)被评为“全国村民自治模范县(市、区)”、有48个“全省村民自治模范县(市、区)”,674个“全省村民自治模范乡(镇)”,4162个“全省村民自治模范村”;1个“全国村务公开民主管理示范县(市、区)”,17个“全省村务公开民主管理示范县(市、区)”;44个“全国民主法治示范村”,348个“全省民主法治示范村”。这些模范、示范单位,产生了良好的示范、带动、辐射作用。

二是抓试点,取得经验,全省推开。围绕贯彻实施《村组法》,10年来,我省开展的主要试点有:(1)实施《村组法》试点。《村组织》(试行)和正式颁布后,先后在全省7个县(市、区)进行了试点。(2)换届选举试点,坚持每届必试。如为了搞好2002年全省村委会第五次换届选举,2001年12月,省民政厅与民政部基政司在长沙共同举办了选举工作培训班,在望城县坪塘镇山塘村开展了选举试点,越南政府干部代表团、联合国发展计划署、欧盟中国项目部和美国卡特中心的官员到现场观摩了选举,对选举的公开、公平、公正和对中国农民享有的民主权利表示高度赞赏。为了给2005年全省村委会第六次换届选举提供贯彻落实中办发[2002]14号文件即“四个提倡”的经验,省民政厅、省委组织部在长沙市开福区新港镇湘粤村进行了试点,湖南经济电视台全程直播了选举实况,全省2300多个乡镇和45000多个村组织了收看。(3)在长沙市开福区、通道县、洞口县进行了贯彻中办发[2004]17号文件精神、加强村务公开民主管理工作的试点。(4)在长沙市芙蓉区、浏阳市开展了农村基层民主政治建设试点。

三是总结推广先进经验。据统计,近10年来,全省各级宣传报道了常德市及浏阳市、双峰县、石门县、通道县、攸县、衡阳县、湘乡市、北湖区、南县、洞口县、君山区、永定区、龙山县、零陵区等17个县(市、区)和187个乡(镇)、923个村、340名村党支部书记、村主任在村民自治、村务公开民主管理工作中及制度创新方面的先进经验和先进事迹,推动了村民自治不断向纵深发展。