钩小蛇编织视频:竹立家, 白景明：三公消费公开，需要有完善制度的助力

作者：竹立家, 白景明
来源：南方都市报评论周刊
来源日期：2011-7-17

全国人大常委会已于本月初表决通过了关于批准2010年中央决算的决议，经财政部汇总，2010年中央行政单位、事业单位和其他单位的“三公”经费支出合计94.7亿元。首次公开中央单位“三公”经费吸引了社会各界的广泛关注。
其实，今年3月以来，国务院就多次召开会议要求，中央部门尽快公布“三公消费”(公务出国(境)经费、公车购置及运行费、公务接待费)支出。按照规定，98个中央部门要公开部门决算。中央各部门要公开本部门“三公经费”的2010年决算数和2011年预算数。
但截至13日，国家文物局、中国工程院、中国科学院、教育部、审计署、文化部、民政部、新闻出版总署等少数部门已经公开“三公经费”。仍有九成的中央部门的账单迟迟不见公布，已超期限半月。
由此，“三公消费”背后的各种问题也逐渐暴露出来。如何解决“三公消费”问题，使之更加的科学、透明，就成为了摆在我们面前的严峻课题。带着这个问题，我们先后对财政部财政科学研究所副所长白景明教授、国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授进行了专访。
《南方都市报》：“三公经费”问题为什么会一直成为社会各界的关注焦点?近些年来，它有了哪些变化，又将会呈现怎样的发展趋势?
竹立家：关心“三公消费”是公民意识的最基本体现。连续几年以来，中央国务院对于“三公消费”这个问题很重视，社会公众、舆论以及社会方方面面反映非常强烈，要求坚决压服“三公消费”的数字。
社会科学院财贸所今年发表的白皮书透露，2010年中国的预算内收入大约8.3万亿，中国的宏观税负水平大约是14.2万亿，换句话说，去年我们的公共收入大约有14.2万亿，这14.2万亿里面，除了预算的8.3万亿以外，剩下的6万多亿基本上在预算之外循环。避开了舆论的监督，这钱是怎么花的，花得合理不合理，花到什么程度，很难说清楚。如此，公众怎能不关注。
《南方都市报》：“三公消费”公开的意义在哪里?特别是对遏制腐败和打造阳光政府有何作用?
竹立家：首先可以肯定的是，在世界上任何国家都有“三公消费”，政府要运转、要运行，肯定有一些相关的运行费用，包括职务运行费用。但是这个费用在世界各国是严格限制的，比如说像公车，发达国家几乎没有一般的公务用车，在欧洲很多国家，连部长、司长都没有专车，完全是开着自家车上下班，在公务活动中有一些自己用的公务用车，但数量很少。
因此，我们要遏制“三公消费”，首先要确定，过度的“三公消费”是一种特权腐败，是腐败的一种形式;过度的“三公消费”这种特权现象也是腐败。
2006年我写过一篇文章提出“三公消费”隐含着腐败现象，一个人如果认为只要是获得了权力，就同时也获得了衣食住行方面的便利和随意使用公共资源的权力，这样性质就会发生变化，就会背离人民群众对权力的愿望和要求，我们必须下决心遏制“三公消费”现象。
《南方都市报》：从目前来说，“三公消费”的公开举措，暴露出了哪些问题或者不足?
竹立家：可以反映出几个问题。国务院一直强调我们要大力压缩“三公消费”的数额，但拿2011年与2010年相比较，2011年仅比2010年压缩0.5%左右，幅度非常小。这说明一个问题，“三公消费”这么多年来一直被认为是不合理的，但从人大常委会短短的一个月之间就批准了2010年决算和2011年预算的数字差额来看，反映了一个信息，好像“三公消费”是合理的。为什么说是合理的?2011年的数字和2010年几乎相差不大，我们“三公消费”没有压缩的空间，这给公众传递了一个很不好的信息。
从人大常委会批准的各部委的数字来看，更重要是没有完全细化，没有细化，公众就无法监督，人大常委会也无法监督。
从2011年预算和2010年决算的数字来看，特别是2011年，人大常委会的预算审批报告已经向社会公布了。到目前为止只有少数的五六个部委公开了“三公消费”数字，大部分政府部门没有公布数字。
多个部门没有按时公布“三公”消费，我觉得，要追背后的原因也很难，但有一点是肯定的，有些部门比较心虚，对自己的“三公消费”公布以后在社会上引起的反响没有把握。这进一步证明了“三公消费”确实存在不合理的地方。
《南方都市报》：目前公开公布的压力主要是来自上级的(国务院)，而人大在目前的运作中，实际上也只是“批准”的职能，但似乎并没有起到监督的效果，对于一些部门的不公开不公布的消极应对，并没有形成有效的监督机制，这样的运作模式是否有缺陷?
竹立家：要真正遏制“三公消费”现象，监督是重要的，不能只通过政府部门自身监督，而是必须引入第三方监督，主要有两个方面，一是全国人大常委会的监督，各个部门的“三公消费”的预算、决算，必须通过人大常委会审批，必须在以后的制作安排过程中让人大做一个财政预算，特别是在“三公消费”方面有一个主要的监督机构。二是每年坚决公开“三公消费”的一些预算的注资，进行社会舆论监督、媒体监督和公众监督。
当然，“三公消费”的遏制最根本的办法就是要靠民主制度，主要有三个方面：
一是建立公开透明的制度。必须使“三公消费”的数字要公开透明，也就是说，各个部门“三公消费”的细目要透明，要透明到项，必须利用现在信息传播的手段，向社会广泛发布“三公消费”的数字，根据政府信息公开透明条例的要求，“三公消费”的数字应该向社会公众公开透明，特别是要细化，透明可以让公众和舆论监督，这个制度必须完善，必须建立。
二是建立一套完整的信息披露制度和审批制度，特别是审批制度。“三公消费”的数字各部委报上来以后，谁来审批，谁来审查，审查结果如果不实，如何追究。如果“三公消费”数字只是根据各部委，或者是某一个部委的数字来公布的，而有些部门不愿意公布，这时候又该怎么办。每个部门要有一套制度来规范，要申报公开透明，要有严格的审查制度，数字实不实、真不真、可靠不可靠，有些部委不公布，怎么办，这个制度必须建立。
三是惩处制度。“三公消费”数字报完以后，如果查出来有些部门胡报乱报数字，有些部门的数字报也不报，多少年连续审计，有些部门连续挪用挤占预算的资金，却没有任何部门的领导干部受到惩处，年年审计，年年有，审计出来了，对部门的权力职位也没什么影响，这样也是无法解决问题的。所以说，惩处制度至关重要，要整治“三公消费”必须下决心建立一整套配套制度，如果不公开、假公开，公开数字不真实，部门就要负责，特别是主管领导要负责，这样对“三公消费”蔓延的这种现象有一种警示作用，使这些人不敢再在“三公消费”数字公开方面弄虚作假，最后遏制“三公消费”蔓延的现象。
《南方都市报》：同时，还有一个人们也很关注的问题，公众和民间的力量，如何来监督政府预算做得更好呢?目前似乎并没有太好的渠道可以让其介入三公消费的监督。
白景明：公众是可以有序地参政议政的，这两年的财政重大决策都是向大众征求意见的，比如刚刚执行的个人所得税的颁布也都是征求了公众意见，没有出现政府独体操作的现象，新医改的方案也是同样如此。地方的很多财政法规，它也是做到了向公众的征求。中国政府现在加快三公支出公布本身已经反映出了体恤民意这一意向。
公众如果对财政支出有什么异议，也是有渠道去反映的，这些道路没有封闭起来。就好比地方很多都有市长直通热线，信箱之类的，这些都是很好的渠道。
竹立家：首先依靠的是政府信息公开条例，这是最根本的法律依据，只要是不涉及到国家外交机密的一些政府的公共财政预算都必须公开，政府信息都必须公开。权力要在阳光下运行，主要一个方面是政府信息要公开，要透明，要阳光，特别是公开财政预算，干部选任，包括公共政策制定的过程要公开透明，要让老百姓参与，保证老百姓的参与权、知情权、表达权和建议权。这也算是公众监督非常需要的平台吧，有了这样的平台，公众才能够方便地参与和监督。
《南方都市报》：“三公消费”作为行政成本的一部分，一起促成了我国高昂的行政开支。有专家曾计算我国行政成本高出世界平均水平25%.温家宝总理在今年政府工作报告中再次关注“三公消费”，并强调“2011年出国(境)经费、车辆购置及运行费、公务接待费等‘三公消费’支出原则上零增长，切实降低行政成本”。行政成本居高不下，不仅加大各级财政压力，还会影响政府的行政效率和社会形象。但是，限制了“三公消费”，就能实现降低行政成本的目标吗?造成行政成本高企的原因是哪些?
竹立家：一些媒体曾报出，根据财政部综合司研究报告，1978年以来，中国行政管理费增速总体快于财政支出的增速，占财政支出的比重总体呈上升趋势。1978年-2006年，中国行政管理费支出年均增长19 .3%，明显高于同期财政支出13 .7%和G D P(现价)15.6%的年均增速;行政管理费支出占财政支出的比重，由1978年的4 .7%提高到2006年的18.3%.
机构编制的急剧膨胀、政府行为和公务消费缺乏有效约束和政府支出，尤其是预算不公开不透明，是行政成本居高不下的几个原因。“三公消费”只是其中之一。
近些年，中央政府压缩行政经费的举措，主要集中在出国(境)、会议、公车购置及运行和公务接待费用。对此要求，许多政府部门采取了转嫁费用的办法，比如，一些中央机关官员借用地方驻京办车辆，一些政府会议和公共接待由企业买单等。这样的结果是政府实际的行政费并没有降低。
控制行政成本是一项系统工程，不是哪一个部门能够单独解决的，必须依靠行政管理体制、预算和资产管理制度、绩效评价考核制度、领导干部职务消费等多项改革的综合入手。对于未来行政成本如何降低，在中央“十二五”规划建议中，着力点则放在了“优化政府结构、行政层级、职能责任。”具体措施是“推进大部门制改革，在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制”。
《南方都市报》：刚刚我们前面探讨到了，公众如何能更好地进行“三公消费”的监督问题。事实上，上述公众的监督就算能够良好地实现了，应该说也只是一种事后的。现在我们的预算过程依然缺乏开放性，公民参与不够。我们现在是否开始重视事前的参与呢?比如在预算草案审议的时候，就能够进行预算审查。这种参与也不仅仅是“三公消费”方面的，而应该是对整个的财政预算与决算进行参与、管理和监督，全面地建立起预算民主。
白景明：财政预算可以说是最大的公共事务了，如果能够推动起来，无疑对民主化有深远的影响。政府预算公开，实现人民对预算的参与和监督，就是民众参与政治的一个实际步骤，是人民民主的一种实现形式。公共财政的建立，在本质上是权力方式的变迁过程，其方向和结果是权利的生长与民主的发展。预算过程是政治过程的核心，也是权力运用过程的核心。所以公共预算远不仅仅是简单地分配政府资源的工作，它们还是塑造公共生活、国家制度、公共与国家关系的文化建设。预算在这里就是民主的试金石。老百姓的钱怎么收、怎么花，涉及老百姓的利益和政府利益的博弈，建立起这种制衡的权力非常重要。
基于“公共”与“民主”的利益诉求与价值关怀，开放公众的预算审查也势在必行。依宪法规定，政府预算是由人民代表大会审议和批准的。人民对政府预算的权利，首先是审批，其次才是监督。而预算民主就是指政府预算在编制、审批、执行以及决算等全过程中都置于人民及其代议机构的监督之下，以确保政府预算能够实现公共责任。其实质是使行政权力运行时时处于人民权利监控之中。
目前来说，财政预算草案都由政府起草，在人大代表开人代会报到时分发。由于代表缺乏财政、预算方面的专业知识，再加上时间仓促，因此审议预算时往往出现三多三少的现象：即不发表意见的多，发言的少;说顺风话的多，讲不同意见的少;建议哪一项应当增加的多，建议哪一项应当减少的少。
不过一些地方也在努力试水，开启了预算民主的新进程。例如，2005年，浙江温岭率先“试水”公共预算改革，后来形成“参与式预算”———人大代表和普通民众以民主恳谈为主要形式，参与政府年度预算的审查，对政府的“花钱计划”发表意见并促成预算的修正和调整，让公民和人大代表都参与编制和审议政府预算，今年到底是多修一条路，还是多建一个学校，到底是建个大广场，还是多花点钱搞环保，他们都有话语权。这项改革被认为是建立透明、民主的公共预算的发轫。由民主恳谈与预算审查相结合的“参与式财政”改革，无疑开创了基层公共预算改革之先河。这对于预算的民主，起到很大的推动作用，将以人大为主体的预算民主与以社会为主体的预算民主进行了良好的结合。这也应该成为我们预算未来发展的一个方向。而且由于任何预算改革都具有政治含义，可以通过建立预算国家，实现国家治理转型。
南方都市报 特约评论记者 张天潘
记者 陈建利 亦有贡献

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