钢筋混凝土应力:中国的NGO：发展和问题

执行摘要

　　非政府组织的崛起标志着中国正在发生着深刻的变化。一方面，几十年的社会和经济发展已经带来了新的社会组织形式以及对于志愿精神的日益推崇；另一方面，国家也已谨慎的接纳NGO所发挥的社会福利功能。

　　中国允许三种类型的NGO注册和运作：社会团体，民办非企业单位和基金会或者国际NGO的分支机构。但除此之外，还存在着更大规模未注册的NGO。

　　现有的规则要求NGO在民政部注册之前找到一个相关的政府部门作为业务主管单位。宗教相关的NGO由国家宗教事务局管理。

　　很多草根NGO无法找到一个政府部门作为他们的业务主管单位，因为这对主管部门来说意味着更多的工作量甚至是麻烦。这致使很多NGO在没有注册的情况下运行；数量可能达到注册NGO的十倍，在2008年接近41万个。

　　对于未注册的NGO在社会福利方面的功能，政府看到了其积极的作用并且奉行"不联系，不认可不禁止"的原则，但是未注册的宗教团体面临比较严格的控制。

　　因为大部分NGO不被政府认可，他们的内部管理也比较混乱，缺乏透明度及规范。有些NGO的领导人甚至贪污及乱用善款。

　　虽然NGO的数量已经迅速增长，但他们是否可以赢得更大的社会空间，经济上更加独立，更加专业，以及更大程度上参与社会，依然是一个问题。

　　只要中国共产党对NGO持有怀疑的态度，NGO的发展就依然会被限制。虽然允许NGO在社会福利供给方便发挥更大的作用会有很大益处，但是CCP对这个方向还不够自信。

　　CCP不得不重新考虑它对于NGO的政策。如果大部分的NGO持续在没有法律地位的状态下运行会导致很多问题。CCP如果信任NGO，和NGO形成伙伴关系并且使它们在那些相对政府有优势的社会功能上发挥作用的话，会受益很多。

　　NGO和政府的艰难关系

　　随着1970年代以后不断增长的经济和社会自由，一些传统的制度复兴（宗族，市场和寺庙）并且产生了一些新型的社会组织。非政府组织已经在社会福利供给和环境保护方面扮演着日益重要的角色。

　　政府和NGO在社会福利提供上有着不同的优势。政府在以下方面扮演重要角色（1）制定福利政策和服务计划，（2）执行法律和规章制度，（3）分配资源，（4）监督和评估服务质量，以及（5）在某些领域提供服务。

　　NGO的角色主要包括（1）提供社会福利服务，（2）承担政府的社会福利服务项目，（3）开发社会福利资源，（4）在政府政策制定过程中提供咨询，（4）开发新的服务，以及倡导人权，社会正义和公平。

　　认识到NGO的优势，中国政府已经开始推动"社会福利社会化"，鼓励NGO在慈善和社会福利方面发挥更大作用。然而，政府和NGO仍然缺乏信任，NGO在不同领域的发展很不均衡。宗教性的NGO，国际NGO和倡导人权的NGO通常被谨慎对待并且受到更加严格的控制。

　　例如，对于NGO的控制在2009年加剧，因为政府对于一些政治敏感纪念日的担忧，包括60周年国庆。2009年7月17日，政府关闭了公盟，一个由中国进步律师创立的法律援助和研究中心。相关部门还吊销了超过50个律师的执业资格，其中很多都是涉及人权案件的。

　　这个中心的律师参与过很多著名案件，很多人代理了最近的三聚氰胺毒奶粉受害儿童家长。Sophie Richardson，人权监察亚洲倡导主席指出这些NGO的工作恰恰是政府应该重视的，因为他帮助了平息怨愤和减少不稳定因素。

　　受政治限制的影响，有两个根本问题制约和边缘化着NGO。首先，立法程序问题重重。制定关于NGO的法律的时候没有咨询过NGO的意见。由此导致法律和政策的实施不能推动NGO部门的运转及形成政府和NGO的伙伴关系。

　　第二，NGO的财政非常脆弱。大部分的草根NGO不能从政府得到财政支持，在生存线上挣扎。政府根据他们的政治关系给相关NGO提供经费。只有那些和政府有着良好关系的NGO可能从"业务主管单位"获得一些资金。

　　总之，在政府和NGO之间培养信任需要花费时间。NGO通常在严重的政治和制度限制下运作。尽管数量上增上迅速，NGO部门还没有发展成熟到可以作为社会和政府间的桥梁。

　　只要CCP不想给NGO更大的空间，NGO的发展就依然被限制。尽管允许NGO在社会福利提供上发挥更大作用会有很大益处，政府对这个发展方向还不够自信。最多不过是对那些未注册的NGO在社会福利功能方面奉行"不联系，不认可不禁止"的原则。

　　然而限制NGO不是最好的解决方法和政策。如果大部分NGO持续在没有法律身份的情况下运作的话将会导致更多的问题以及社会紧张。对NGO多些信任，把他们纳入法律框架，形成伙伴关系，让他们在比政府有优势的方面发挥其社会功能，CCP将会受益很多。

　　NGO的发展和困境

　　中国关于民间组织的官方数据从1998年开始才开始公布（见图1）。注册NGO的数量从那时起有了稳步的增长，除1998-2000年外（见表1）。这个时段NGO数量的减少是因为1998年社会团体管理规则的严格化。

　然而，在当前的管理规定下，如果某个种类的NGO在一个行政管理区域已经注册，这个区域是不允许其它同类NGO再注册的。比如，如果北京市已注册了一家环保NGO，那么北京市不会再批准新的环保组织。因此，这个规定限制了注册组织的数量，种类和范围。

　　另外，没有其它NGO的竞争，已注册的NGO倾向于顺从政府而不会努力发展为独立的拥有广泛社会支持的NGO。

　　政府和某些NGO的关系非常紧密，有的政府甚至把NGO的工作当做自己的业绩。有些NGO也乐于把自己作为政府宣传的工具。

　　不过，对于其它NGO来讲却不是这样。NGO在注册前被要求找到一个国家机构作为"业务主管单位"；但是，只有为数不多的政府机构愿意作为业务主管单位，因为他们需要扮演监督NGO运作的角色，这无疑会加重他们的工作负担。因此，有的草根NGO无法注册而非法存在若干年，而有的则选择在工商部注册为企业。

　　严格的注册要求把大部分的NGO推向了一个非正式的世界，这就给NGO部门的管理带来了巨大挑战。当注册的NGO在过去几年里已经增长到41万以上的时候，未注册的NGO数量更加庞大。

　　没有注册的NGO并不意味着会遭到政府的禁止。因为中国政府正在从社会福利唯一提供者的角色中转变。她愿意让NGO们扮演更多的角色，不管是注册还是没注册的。政府奉行"不联系，不认可和不禁止"的原则来对待那些从事大众福利服务的NGO，尽量不去干涉他们的活动。在这种环境下，一些没有注册的NGO非常活跃。比如，一个叫做"绿家园" 著名的NGO，在全国范围内成功的进行了环境保护的工作，从来没有注册。

　　INGO在中国同样很难注册。例如，知名的INGO"绿色和平"和"扶轮国际"都没有在中国注册。不过，中国NGO和国际NGO之间的互动越来越频繁。有些中国公民参与到没有注册的INGO，从而参与到国际文化和社会的交流活动中。中国的INGO的会员密度从1993年的每百万人1.2个，增加到了每百万人1.9个，十年中增长了60%。

　　但是，目前官方法规依然限制NGO并且给予政府干涉或者控制NGO的活动的合法权利。没有注册的NGO随时可能被有关部门在认为必要的时候干扰甚至关闭。

　　和严格的注册制度相反，对于NGO运作的治理是很薄弱的。因为缺乏透明度以及没有民主的决策制定程序，有些NGO把他们的私人利益放在服务公众的使命之上。有些NGO的领导人甚至通过支出作假或者投资股票来盗用和贪污NGO的资金。

　　总之，NGO可以成为政府和市场之外的第三股力量。为了充分发挥NGO的潜力使之成为活跃的社会力量，政府需要重新调整它对于NGO注册和治理的规章制度。