钢架结构房适用民房不:方军：我国行政复议制度的实施现状、问题和展望（一）

方军：我国行政复议制度的实施现状、问题和展望（一）
 

作者：方军（国务院法制办公室）

文章来源：北大法律信息网 2007-05-05


【摘要】
    中国行政复议制度制度的发展经历了行政复议条例和行政复议法两个时期。不同时期的行政复议实践呈现不同的状况和问题，从中可以窥见中国行政复议制度发展历程、面临的困境和可能的的出路。
    
【关键词】行政复议；法律救济；变革


　　引言［1］

    从各种教科书中可以看到许多关于我国行政复议的理论定位。我国当今的行政复议，指的是在行政系统建立的旨在解决行政争议的一项法律救济制度。这一理论定位，估计回避了许多学者相异的观点，概括了他们的共同的见解，应当不致有太多的反对。然而，只要进一步地探讨行政复议的法律性质、运作体制、程序设计以及法律效力，就会出现完全不同的观点。由于理论界缺乏对行政复议的基本一致的理解，实际部门对行政复议的认识也相应存在许多分歧［2］。
    
    对行政复议制度的理解看起来相似其实有时大相径庭，原因至少在于三个方面。其一，行政复议从来未进入我国理论界研究的核心领域。受大陆法系传统观念的影响，我国学者普遍推崇行政诉讼而有意无意地忽视行政复议，他们中许多人对行政诉讼抱持无条件的热忱，而对行政复议带有一种天然的淡漠感，行政复议当初就是作为行政诉讼制度研究的一个并不重要的环节顺便提到的。其二，自上个世纪初开始的十余年中，理论界与实务界沟通的渠道日益稀少。尽管统一的行政复议制度确立于行政诉讼法之后，但是这一阶段其观念上的演进以及实务上的推进却不亚于行政诉讼制度，甚至可以到用迅猛来形容。然而，行政复议的现实状况和存在的主要问题并未为外界所了解，学者对行政复议的关注和研究并未明显增加。其三，实务部门对行政复议的研究也偏少。这里既有实际部门向来对理论研究重视不够有关，也与身处特定地方和部门的行政复议人员难以掌握本地方、本部门以外的情况有关，难以作大范围、大角度的比较分析。而局限于一时一事的探讨，往往很难引起广泛的对话和争鸣。
    
    笔者作为长期致力于行政复议研究的一名实务人员，对行政复议被置于理论研究盲区的现象深感忧心。没有广泛而深入的理论思考，很难形成成熟完善的制度设计，更不可能真正发挥行政复议的应有功能。出于对上述原因的认知，笔者将历年来在工作中所收集和整理的行政复议制度的实施情况以及个人体会到的主要问题，汇集成文。供有志于行政复议研究的学者和同仁们参考。
    
    需要特别指出的是，本文前两个部分，重在叙一些史实或者提供一些资料。笔者不欲更多加工，以免失去其本来面目，虽然这样处理也可能令人感到有些枯燥无味。此外，对行政复议制度问题的罗列，也仅是笔者从实务部门调研所得，可能与学者向来的兴趣所在也有一定差距。
    
    
    第一节 《行政复议条例》实施情况回顾（1991.1-1999.9）
    
    
    一、行政复议条例的实施情况
    
    1989年行政诉讼法的出台，加速了统一的行政复议立法进程。在行政诉讼法正式施行两个月后，国务院于1990年12月24日颁布了《行政复议条例》，标志着我国比较系统、完善的行政复议制度正式形成。1991年1月1日《行政复议条例》施行后，行政复议成为县级以上地方政府和承担行政复议职责的部门的一项日常工作，这些行政复议机关也为履行行政复议职责作了一些必要的准备。以今天的眼光来看，《行政复议条例》施行的八年多时间里，行政复议受案量较少，行政复议活动也存在诸多不够规范之处，但是这段时期的行政复议实践，对后来的行政复议制度发展奠定了重要的基础。
    
    综合《行政复议条例》的实施情况，可以概括为以下三个方面：
    
    （一）在行政系统组建了一批专门的行政复议机构，为行政复议制度的实施初步提供了组织保障
    
    1990年以前，由于缺乏统一的制度规范，行政复议并未受到行政机关的重视，行政复议机关一般都没有设立专门的行政复议机构，行政复议职责由有关内设机构兼担。行政诉讼法公布后，由于该法中统一规定了县级以上政府和相关部门的行政复议职责，为了应对行政复议案件可能出现迅猛增多的形势，一些省级地方政府开始着手组建专门的行政复议机构。1990年2月15日，广西壮族自治区法制局向自治区政府和自治区编制委员会上报《关于设立复议应诉指导处的请示》，同年4月，经自治区政府批准和编制委员会同意，在自治区法制局内设立了“行政复议应诉指导处”。1990年10月3日，浙江省政府行政复议办公室成立；10月15日，浙江省编制委员会批复同意省政府法制局设立行政复议处。1990年11月22日，江苏省政府下发《关于成立江苏省人民政府行政复议委员会的通知》（苏政发[1990]140号）；11月24日，江苏省政府办公厅下发《关于建立行政复议机构问题的通知》（苏政办发[1990]74号），要求各省辖市政府建立行政复议委员会，由市政府及其各有关部门的负责人组成，委员会的办事机构设在各市政府法制局内；12月20日，江苏省编制委员会批复江苏省政府法制局，同意省政府法制局设立行政复议处，增列行政编制5人。
    1990年底国务院发布的《行政复议条例》中，列有专章对复议机构的设立和职责作了更加明确的规范。该条例第二十四条规定：“县级以上的地方各级人民政府的复议机构，应当设在政府法制机构内或者与政府法制机构合署办公。”《行政复议条例》的出台，进一步推动了地方政府组建专门行政复议机构的步伐。1991年1月，北京市政府同意在市政府法制办公室设立行政案件复议处，编制4人；此后市政府又决定，各区县政府、市政府各部门也应当建立行政复议机构，据此，全市18个区县政府和市政府67个委办局（包括有行政复议任务的行政公司）都在法制办（处）内设立了专门的行政复议科（组），其中30多个单位还设立了以行政机关首长为主任的行政复议委员会。1991年2月、5月，福建省办公厅两次发文，同意在省政府办公厅设立行政复议办公室，并在省直部分单位和地、市、县（区）设立行政复议机构。1991年3月20日，宁夏回族自治区政府决定成立自治区政府行政复议办公室，与政府法制局合署办公。1991年6月，安徽省政府同意在省政府法制局内设立行政复议应诉处。截止1992年底，除西藏等个别地方外，绝大多数省、自治区、直辖市政府都设立了专门的行政复议机构。至此，省级政府专门性行政复议机构基本建立。
    除地方政府外，国务院部门也开始着手开展行政复议机构建设。1990年4月，当时的商业部成立行政复议委员会，由主管副部长任主任，办公室设在部政策法规司咨询检查处，配备专职行政复议人员3人，另有兼职行政复议人员18人。同月，国家进出口商品检验局成立行政复议办公室，具体工作由局政策法规处承担。1990年8月3日，国家测绘局行政复议处正式成立。1990年10月13日，广播电影电视部决定成立行政复议委员会，并在政策法规司设立司法处，为行政复议委员会办事机构，负责行政复议日常工作。此后，铁道部、对外经济贸易部、航空航天部先后建立行政复议委员会及其办公室，中国人民银行建立行政复议委员会和行政复议处（编制5人），地质矿产部、国家技术监督局、国家环境保护局建立行政复议办公室，农业部成立行政复议应诉领导小组和办公室，邮电部在政策法规司设置行政复议应诉处（编制3人）。其他承担行政复议任务的部门也都设立了行政复议机构。
    这一时期建立的行政复议机构，具有以下两个明显的特点：第一，行政复议机构在较短的时间内，实现了从基本空白到比较健全的重大转变。据有关部门统计，在《行政复议条例》出台后不到两年的时间内，全国绝大多数地方的省级政府和设区的市两级政府（含地区行署）都普遍建立了专门的行政复议机构，并基本落实了专职行政复议人员。国务院部门大部分也都建立或者指定了行政复议机构，省级以下部门中，公安等执法任务较重的部门也都确定了行政复议机构。第二，行政复议机构的模式多样化。总的看来，主要有三种模式，一是行政复议委员会模式，通常由行政首长任主任，委员会一般下设办公室（也有设立行政复议处的个别情况），负责具体行政复议工作；二是行政复议办公室模式，由政府或者部门的副职或者其他领导任主任，法制工作机构负责人任副主任，由法制工作机构具体承担行政复议工作，并直接对行政首长负责；三是法制工作机构内的行政复议处模式，即在政府或者部门的法制工作机构内设置行政复议处，或者在其他处室配备专人承担行政复议工作。这三种模式中，前两种都采取了行政复议机构与法制工作机构合署办公的模式，行政复议机构在形式上是与法制工作机构并列的两个机构，只有在第三种模式中，行政复议机构才是法制工作机构的内设机构。
    
    （二）制定了一些行政复议的配套规定，完善了行政复议制度
    
    为贯彻《行政复议条例》，不少地方和部门结合本地区和本部门的实际情况，在取得一定实践经验的基础上，纷纷制定了一些行政复议的配套办法和规定，使行政复议工作不断走向规范化、制度化。综合来看，这些配套规定主要集中在案件受理、案件办理、案卷管理以及统计报告等几个方面，配套规定的制定主体既有权力机关，也有省级政府和国务院部门，同时还有法制工作机构，呈现多元化的特点。
    第一，关于案件受理。北京市政府颁布了《北京市人民政府关于实施行政复议制度的若干规定》，对不服依据地方政府规章、决定、命令作出的具体行政行为的复议管辖、代行政府职能的部门的复议主体地位等问题作了明确规定。江苏省政府下发了《贯彻<行政复议条例>的实施意见》，对许可证和执照管理、婚姻登记、处理民事纠纷行为等类案件的受理作了具体规定，明确了城市规则、城市管理方面的复议案件主要由本级城市管辖，对授权组织问题作了比较切合实际的处理。经辽宁省政府同意，辽宁省政府办公厅转发了《省政府法制办关于行政复议管辖问题的意见》，对《行政复议条例》中关于管辖问题的规定进行了具体细化。辽宁省政府法制办还会同省信访办联合下发了《关于信访中的复议案件归口有管辖权的行政机关办理的意见》。湖北省政府办公厅、福建省政府办公厅下发了《关于地区行政公署行政复议问题的通知》，明确了行政公署的复议职责和管辖。
    第二，关于案件办理。吉林省人大常委会通过了《吉林省行政复议若干规定》，明确了复议期间计算、复议代理、复议回避、复议证据保全等具体内容。湖南省政府发布了《湖南省<行政复议条例>实施办法》，对复议证据、审理程序等问题作了具体规定。湖南省、辽宁省还制定了《辽宁省行政复议机构办案规则》，对办案的基本原则、复议机构的名称等方面做了具体规定，使行政复议案件审理进一步实现了有章可循。辽宁省制定了全省统一的行政复议文书32种，广西壮族自治区法制办先后印制行政复议文书样本共16种，使行政复议案件办案文书的使用基本上做到了规范化。此外，这一时期发布的司法部《司法行政机关行政复议和应诉工作规定（试行）》、财政部《财政部门贯彻实施<行政复议条例>的若干规定》、《劳动部行政复议应诉工作规定》、《地质矿产部行政复议与应诉规定》、交通部《交通行政复议管理规定》、海关总署《海关行政复议实施办法》、商业部《商业行政复议暂行规定》、广播电影电视部《关于广播电影电视行政复议若干规定》、国家技术监督局《技术监督行政复议实施办法》等，也从不同角度完善了有关部门的行政复议案件办理程序。
    第三，关于案卷管理。北京市政府法制办公室与市档案局联合发布了《北京市行政机关行政复议案卷归档试行规则》，江西省政府法制局与省档案局联合发布了《江西省行政机关复议案件文书立卷归档暂行规则》，对行政复议案卷归档要求、档案保管机构和期限等问题作了规定。
    第四，关于案件统计报告。北京市政府法制办、安徽省政府法制局、辽宁省政府法制办等一些省份，在《行政复议条例》实施的初期及时制定了地方性的行政复议应诉案件统计报表，经统计部门批准后实行了复议应诉案件的季报制度。在总结地方实践经验的基础上，国务院法制局于1994年建立了全国的行政复议应诉案件统计报告制度。
    
    （三）办理了一批行政复议案件，使相对人对行政复议制度有了初步认识
    
    据有关部门统计，自1991 年1月1日到1998年底的8年间，全国各级行政复议机关共受理行政复议案件24万多起，平均每年约3万件左右。从这些案件的时间分布情况来看，《行政复议条例》实施初期，是行政复议案件的一个高发期。例如，广东省1991年收到的行政复议案件共计1498件，浙江省自1991年1月1日至次年9月，全省各级行政复议机关审结的案件就达到4244件。许多地方的行政复议案件大大超过行政诉讼案件，一些行政复议案件长期落后于行政诉讼案件的地方，出现了两类案件数量接近甚至复议案件超过行政诉讼案件的情况。比如，《行政复议条例》实施前，山东省行政复议案件与行政诉讼案件比例为1:3.1，到1991年变为1:1.2，而1992年这个比例又进一步减少到大约1:1，有的地市则出现倒置现象。但是，由于《行政复议条例》本身的一些制度弊端，加上各种客观因素，行政复议案件自1993年后逐渐下降。1994年国务院对行政复议管辖体制作了调整，由此前的条条管辖为主改为除法律另有规定外，实行条块结合、由申请人自主选择的原则，行政复议案件有所回升，但是在《行政复议法》出台前，始终未能超过1991-1992年的状况。
    从《行政复议条例》生效期间全国行政复议案件的被申请人分布情况看，以县级政府及其部门为被申请人的占65%左右（其中县级政府占10%，县级政府部门占55%），地市级政府为被申请人的占30%左右（其中地市级政府占7%，地市级政府部门占23%），以省级政府和国务院部门为被申请人的占5%；从案件的部门分布看，公安类占65-70%，城建类占6%，土地类占5%，技术监督类占5%，工商管理类占4%，林业类占3%，税务类占2%。从案件审理结果看，对行政机关的具体行政行为维持的占50%，撤销的占20%，变更的占10%，申请人撤回申请或者以其他方式处理的占20%。申请人对行政复议决定不服又提起行政诉讼的，占整个行政复议案件的25%左右。
    
    
    二、《行政复议条例》实施期间存在的主要问题
    
    （一）行政复议制度的宣传力度不大。 在《行政复议条例》出台之初，对广大行政管理相对人乃至行政机关自身而言，行政复议基本上还是一项全新的法律制度，需要进行广泛深入的宣传普及。然而，由于有关方面担心行政复议制度的宣传，会引发大规模的行政复议浪潮，并冲击行政执法活动，因而与先前公布的行政诉讼法相比，《行政复议条例》的宣传基本上没有什么声势。在当时许多行政执法人员甚至相当一部分领导干部依法行政意识不强的背景下，没有制度宣传就很难使行政复议的良好环境，《行政复议条例》实施的现实阻力相当巨大。不少行政机关领导对行政复议制度的认识淡漠，有的认为行政复议制度限制了行政机关行政职权，有的则认为行政复议工作是专门挑行政管理工作毛病的，给行政机关难堪，从事行政复议工作的人员有的也认为行政复议工作是件吃力不讨好的苦差事。作为行政机关方面对《行政复议条例》不积极宣传的结果，是不少行政管理相对人对自身的行政复议权感到非常陌生，不明白行政复议是何物，更谈不上知晓申请行政复议的具体程序。
    
    （二）行政管理相对人缺乏通过行政复议解决行政争议的意识。建立行政复议制度的目的，就在于当行政机关的具体行政行为侵犯了行政管理相对人的合法权益时，相对人可以通过行政复议渠道寻求有效的法律救济。但是，除相对人法律知识欠缺而不熟悉行政复议制度之外，即使了解行政复议制度的相对人，也普遍存在不愿申请行政复议和不敢申请行政复议的情况。分析产生这种现象的原因，主要是由于长期以来在群众当中存在的民不可告官的心理，总以为“胳膊拧不过大腿”，“自古以来官官相护”，同时对于“告官”以后是否会受到行政机关打击报复存在顾虑，觉得“胜一案子，输一辈子”，“一把赢，把把输”，致使不少人在对行政机关的具体行政行为有不同意见时，不敢申请行政复议，能忍则忍。据当时某省政府法制局的调查材料，这种现象在当地主要包括三种情况：一是对公安机关的具体行政行为不敢申请行政复议，行政管理相对人一般认为公安机关随时都可以找岔整人，还是忍气吞声为好，因此对公安机关的具体行政行为不服申请行政复议的人只有2%；二是在行政机关对行政管理相对人实施稳定的，经常性的管理领域，如工商行政管理、税务、环保、交通、卫生防疫等，也很容易出现相对人不敢申请行政复议的情况；三是与当时改革开放和发展市场经济直接相关的一些热点领域，以及对“三乱”和侵犯企业经营自主权方面的行为，尽管各方面反映的情况一直相当严重，但极度少出现行政复议案件。
    
    （三）行政机关对作为行政复议被申请人抱有强烈的抵触情绪。有的行政机关对行政复议制度理解存在误差，把发生行政复议案件当作不光彩的事，对作为被申请人不习惯、不接受，因此通过各种方式避免行政复议的案件，为了达此目的，它们不惜消极执法，以不作为的方式减少充当复议被申请人机会。有的行政机关因为害怕在行政复议中承担具体行政行为被撤销甚至赔偿相对人损失的责任，通过施加一些直接或者间接的压力，阻止行政管理相对人申请行政复议。有的行政机关在作出具体行政行为时无原则地与有那些有行政复议能力的当事人进行“协商”，甚至对违法行为依法该给予此种处罚的却给予其他处理，依法该重罚的却从轻发落，以求彼此相安无事。还有的行政机关则想方设法蒙蔽行政管理相对人，如不送达具体行政行为的决定书，或者在决定书上不告知相对人享有行政复议申请权。
    
    （四）行政复议渠道不够畅通。按照条例规定，凡是承担行政复议任务的行政机关都应当根据工作需要，设立本机关的行政复议机构配备或者专职行政复议人员；县级以上的地方各级人民政府的行政复议机构，应当设在政府法制机构内或者与政府法制机构合署办公。但是，有的行政复议机关长期不设立专门的行政复议机构，有的虽然设立了行政复议机构，但由于行政复议案件偏少，很快撤销了行政复议机构，导致后来发生行政复议案件时又无人受理。
    
    (五)行政复议决定质量不高。有的行政复议机关顾及上下级行政机关之间的关系，担心纠正下级行政机关错误的具体行政行为容易伤害与下级机关的感情，弄不好还要被申请人告到法院当被告，因此，对行政复议申请能不受理就不受理，即使受理的，也是能维持就维持，能不作行政复议决定的就不作决定。久而久之，行政管理相对人对行政复议机关失去信任，进而认为行政复议制度不管用，遇到可以申请行政复议的事情，宁可找法院或者求诸信访途径，也不愿意找行政复议机关解决。
    
    
    三、《行政复议条例》存在的主要缺陷
    
    实事求是地讲，《行政复议条例》的出台，对于我国统一的行政复议制度的建立和发展，是发挥了巨大作用的。同时，也要看到，由于当时行政复议的理论储备不足，法治环境也有诸多局限，以发展的眼光来看，《行政复议条例》也存在一些缺陷。正是由于这些缺陷的存在，使得行政复议制度并未在实际生活中充分发挥作用，尤其在二十世纪九十年代初步社会给予高度期望的情况下，没有能够满足相对人提出的这种法律需要，导致受案数量不断下滑，影响力日渐式微。反思这些缺陷，主要在于以下几个方面：
    
    (一)行政复议制度的定位不明
    
    行政复议是与行政诉讼制度是行政法律救济制度的重要组成内容，是与行政诉讼制度并列并立的两大行政法律救济机制之一。行政复议制度本身与行政诉讼制度既相互联系、相互衔接，又有各自的特色和优势。但是，《行政复议条例》在是行政诉讼法实施的压力下仓促制定的，并没有对行政复议制度的法律定位以及应有的制度特性作过多的深入研究。《行政复议条例》的许多内容是基本上从行政诉讼法照搬过来的，作为与行政诉讼的区别，只是把行政复议定性于行政机关内部的层级监督，因而在立法宗旨上把维护和监督行政机关依依法行使职权列于首要地位。这种内部层级监督的制度定位与行政诉讼规则的过度混合，并没有体现出行政复议应有的特点，因此不仅在执行中为实务部门带来一些难以消除的困惑，在机制上也难以提供相对人所需要的公正产品。当然，行政复议制度法律定位中的问题，并非完全是《行政复议条例》所造成的，行政诉讼法中也有一些值得研究的规定导致当时人们对行政复议的理解有所偏颇，只不过《行政复议条例》没有澄清本应澄清的认识误区，相反还使得有些不够正确的主张得到肯定。
    
    (二)条例的一些具体规定尚不完善
    
    主要是：第一，行政复议的范围相对较窄，基本上照搬行政诉讼的受案范围，相对人对许多具体行政行为不能申请行政复议；第二，申请行政复议的手续比较繁杂，行政复议的程序不够公开透明，公民、法人和其他组织申请行政复议不方便、参与行政复议无渠道；第三，行政复议首要功能被界定为行政内部监督，法律救济功能被置于次要地位，导致行政复议对相对人权利维护的力度不足；第四，行政复议实行条条管辖为主，既造成行政复议机构多头设置，力量分散，还容易产生部门保护的弊端；第五，对行政复议机关不履行职责，被申请人打击报复申请等常见的违法行为，行政复议条例缺乏严格、有效的责任规定，使当时的行政复议制度在很大程度上形同虚设。
    
     
【注释】
　　［1］本文是在根据发表过的有关文章文章基础上整理而成的。曾打算分为两部分在北大法律信息网上刊发。因陷于公务，无力及时整理第二部分，即将第一部分内容先行发布。近日偶上网站，发现Anfangde先生于2007-4-26 12:12:11留言指教，称：“文章很好，但是还有不足之处，希望作者开门见山，让读者无意识的看你的文章，就是说你的文章吸引力不够。怎么样让你的文章让读者象看报纸／小说一样的去看它，这才是读者需要的．东西别人喜欢自然就好了，可是看都不看，喜欢的频率就更少了。”笔者自思良久，深感指摘多是，因此对原文作了一定修改，特别是增加了引言，交待笔者发布本文的本意，以便于有兴趣者选择是否垂读，以免耽误他人的宝贵时间。原文也由两部分调整为三部分，并删除原文后重新发布。由于删除原文必损及Anfangde先生之珍贵留言，笔者特转引于此，以资自勉。　
　　［2］针对社会矛盾争议日益增加而传统的信访和思想教育等机制失灵的局面，国家对行政复议日益重视，全国人大审议通过了《行政复议法》，确立了行政复议的合法、公正、公开、及时、便民原则；2004年3月22日国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》要求“认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作”；2006年12月国务院召开的全国行政复议工作座谈会提出，要重视对行政复议案件的调解。与此同时，许多地方和部门对行政复议并未给予足够的重视，许多行政纠纷无法进入行政复议渠道。例如，对于当前中国社会十分突出的征地补偿安置行政争议，由于各种因素，行政复议渠道被人为地堵塞，而有的部门却主张在行政复议与行政诉讼的法律救济机制之外，另外建立一种由行政部门主导的裁决制度。2006年1月，国土资源部有关负责人对此解释说，这种“裁决制度作为一项具有自身特点的专门的纠纷解决制度，是行政复议所无法取代的。首先，行政复议是行政机关内部的监督行为，而征地补偿裁决的审查机关为批准征地的机关即国务院和省级人民政府，被申请的裁决机关一般为市县人民政府，裁决机关相对比较中立；其次，行政复议强调的是纠错功能，不适用于调解，而征地补偿安置争议裁决以解决纠纷为目的，对于调解不成的才行使裁决权；第三，行政复议内容涵盖行政管理的方方面面，而裁决制度专门针对征地补偿安置争议，专业化程度更高；另外，行政复议是针对行政决定的，而裁决制度则是针对征地实施过程中发生的争议，并不针对批准征地的行政决定。”国土资源部对行政复议的理解与笔者所言的旨在解决行政争议的法律救济制度有诸多出入。参见郄建荣：“国土资源部有关负责人解读征地补偿安置争议裁决制度”，原载《法制日报》，http://society.people.com.cn/GB/41158/4019931.html