钙离子和氢氧化钠反应:农发行：倒置的改革（2）

农发行：倒置的改革
张宇哲共2页 [1][2]

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　　截至2006年年底，农发行各项贷款余额8844亿元，增幅为12.36％。从贷款性质来看，政策性贷款余额为6726.8亿元，占76.06％；商业性贷款余额2117.2亿元，占23.94％。这是农发行首次披露商业性贷款余额占比。
　　来自农发行的资料显示，农发行2006年新增贷款实际为1262.9亿元。其中，政策性（含准政策性）贷款增加641.8亿元，占全年新增贷款的50.82％；商业性贷款比年初增加621.1亿元，占新增贷款的49.18％。由此可见，商业性贷款已接近全年新增贷款的一半左右。
　　农发行最大的挑战，就来自如何将政策性业务和商业性业务划分清楚，从而不再产生同样的道德风险。
　　央行有关人士称，农发行改革要看其分账是否彻底，能否杜绝“脚踏两只船”（政策性和商业性）。其中，“分账管理”正是中国人民银行和财政部提出的政策性银行改革的方向之一。有专家建议，对于政策性贷款，可由财政进行贴息，并由财政部门进行监管；对于商业性贷款，则实行以资本充足率为核心的商业银行监管模式，由银监会进行考核。
　　农发行在2004年开办商业性贷款试点的同时，即被要求把政策性业务和商业性业务分别经营、考核、管理，建立两类会计科目即政策性贷款和商业性贷款。不过至今并未明确两类业务的人员及管理成本如何分摊核算。
　　“农发行已经建立分账管理的雏形，具体监管模式还在探索；按照国务院的要求，农发行进一步的改革还在后面。”财政部有关人士告诉《财经》记者。
　　然而，业内专家对农发行分账管理的改革模式表示了担忧。国务院发展研究中心农村部研究员陈剑波认为，农发行的新业务范围中，商业性和政策性业务仍然无法认定，定位不清，会使监管和信贷管理体制都面临冲突。这样的问题仅靠分账管理是很难解决的。由于缺乏清晰的思路和明确的战略目标，“农发行也许又开始了新一轮的错误”。

　　放贷“凶猛”

　　尽管定位尚未厘清，尽管商业性业务刚刚起步，农发行不无凶猛的放贷势头，已经使其在农村金融领域的主要竞争对手——农业银行感到了某种压力。
　　“农发行前几年武功尽废，七八年没有搞业务了，现在放贷冲动很强。和农行相比，发放贷款的条件就很宽泛。比如一家农业龙头企业，按照我们的标准可能不符合条件，不会给贷款，但是农发行就会给。”农业银行信贷管理部一位经理告诉《财经》记者。
　　“这完全有可能，信贷标准可能不同。”河南农发行信贷部人士对此现象并不否认。据他解释，农发行过去长期打交道的贷款客户是国有粮食购销企业，自身存在诸多缺陷，如体制不灵、机制不活、人员多、包袱沉重、经营意识淡薄等，大多资不抵债，以现在商业银行信贷标准衡量，资信程度非常低。
　　相比较而言，在农发行眼里，即使现在资质稍微差一些的“龙头企业”，也要优于过去的国有粮食购销企业；再加上发展初期占领市场份额的当务之急，所以存在有的企业商业银行看不上但却受到农发行青睐的现象。
　　近年来，农发行也在完善商业银行最基础的风险控制系统方面有所努力，包括制定和修订了多项信贷管理制度，开展了企业贷款资格认定和信用评级工作，逐步完善贷审会等贷款审查审议审批机制等，其中比较显著的信贷改革制度是贷款审批流程改革。
　　2004年7月在开展商业性业务试点的同时，农发行全面上收了县级支行的贷款审批权，信贷审批权限大部分集中在总行和省级分行，政策性贷款审批权限上收到市分行，取消县级分行的信贷审批权限。另外实行“前后台分开”，前台即客户部门完成客户营销和贷款审查，后台由专门的信贷管理部门完成贷款审批、风险控制，前后台相互制衡。
　　2006年，农发行还引进了工商银行的信贷管理系统，并在四个分行开展了试点，2007年将在全行运行。
　　但这些“补课”行为还需经过实践检验。银监会副主席蔡鄂生此前接受《财经》记者专访时曾表示，农发行的改革，目前仍侧重于内部商业化改革和公司治理结构的建设，淡化行政色彩，加强风险控制。
　　对于农发行的发展势头，农业银行上述人士还提供了另一种解释：农发行的筹资成本比商业银行依靠零售网络筹集资金的成本低，同时其借助政策性银行的背景敢于和地方政府之间进行“合作”，因此竞争并不公平。
　　农发行一位信贷管理部人士也不讳言，他们的竞争优势在于能够获得政府贴息的一些较大项目，农发行把这类贷款项目定义为“财政垫付性低风险贷款”；其核心即利用政府平台组织增信，将政府的组织优势转化为信用优势，确保信贷资金的安全。
　　据了解，2005年上半年农发行开始与地方政府合作，签订了大量期限为三年到五年的银政合作协议，同年该行也同时和地方省市级担保公司合作，以其为担保农发行给予当地的农田改造、水利设施等项目贷款，由地方政府承诺给予财政补贴。2006年，农发行开始大规模与地方政府开展此两项业务，至2006年4月“银政合作”被监管当局叫停时，“银政合作”额度已达2000多亿元。
　　显然，过去几年运作中取得了惊人成效的“国开行模式”正在被农发行复制。但国开行的这一创新的做法也带来隐忧，即风险控制过度依赖政府职权，会不会转化为一定的风险？更何况，国开行本身也面临体制的根本变革。
　　另外，在外界看来，国开行的内部管理、人员素质、资产质量都优于农发行。在现有内部风险约束机制没有到位情况下，农发行套用国开行模式及信贷审批权限简单下放，究竟风险几何，并不乐观。
　　因此，业内专家普遍对农发行市场化步伐持谨慎态度。在他们看来，农发行商业化信贷管理经验的缺乏，相对商业银行内部管理薄弱，加之农业本身的特殊性，都使农发行面临的风险巨大。而政策性银行和商业性金融的这种兼而有之、划分不清，对建立健康农村金融体系究竟起到支撑还是破坏作用，还需要警惕的观察。
　　世界银行高级金融专家王君认为，要解决农发行的定位，首先应确定市场与政府的边界，即哪些业务真正属于公共商品或准公共商品范畴，进而比较政府和民间的供应成本，在此基础上再来规划农发行的职能。对于农发行来说，一种选择是商业化取向，对已确定的农村可市场化领域，允许农发行作为商业银行放贷；另一种选择是继续维持政策性银行身份，但要承担真正的开发性金融责任，通过试验新的产品、新的管理模式培育市场，促进和激励商业银行逐渐进入“三农”领域，“显然，这是两条不同方向的道路。