保障房建设诸多异化根源

    保障房建设存在着“慢、差、偏、应付”等问题
    当前，保障房建设进度十分缓慢。近期多个省份公布的保障房建设进度显示，开工项目只占今年计划任务约30%。1000万套保障房建设任务无法完成，目前看来越来越像一个大概率事件。住房城乡建设部最近要求保障性安居工程11月末前必须全面开工，比原定计划推迟了一个月，预示着下半年保障房建设将出现加速的局面。
    与此同时，保障房建设的质量问题令人诟病。2010年年底，位于北京市大兴区旧宫三角地的明悦湾8栋保障房，因北京市住建委确认其存在严重质量问题，决定拆除其中6栋楼重建，另两栋楼局部加固。今年一季度，广西住建厅督查通报称，全区部分保障性住房存在施工质量不高、安全隐患较多、质保资料缺失、管理人员缺席的现象。
    此外，保障房位置偏远，存在滥竽充数问题。调查显示，多数地方已规划和开工的项目存在着严重的位置偏、配套设施不到位等问题，导致住户生活成本提高，一些城市存在廉租房配租困难、房源闲置的问题，甚至出现已入住家庭退房的情况。这表明地方政府为完成政治任务，存在以次充好、弄虚作假等问题。
    上述种种问题的出现，总体可以归结为地方政府严重缺失对民生关怀的理念。由于多年城市建设和房地产开发，地方政府通过圈地和强制拆迁等手段获得农村和城镇居民手中土地，再高价出让给开发商获得巨额土地出让金，以此作为地方经济发展的源头和干部政绩。这种经济发展观和政绩观是以严重的民生关怀缺失为特征的，直接导致了在中央大规模推进保障房建设时，地方政府的应付、拖延、滥竽充数等问题，需要引起中央的高度重视。
    地方政府对保障性住房持抵制态度
    保障房建设中存在的问题，我们认为主要在于过度依赖土地财政的地方政府，对保障性住房建设本能上存在的抵制态度。一方面，土地出让金是地方政府财政的重要来源，保障性住房用地大多采用划拨或者协议的方式出让，政府不能从保障性住房建设中获得卖地收入。另一方面，保障性住房提高了住房供给，对商品房价格形成平抑作用，地方政府更难有动力推动保障性住房的项目建设。按照财政部规定，地方政府土地出让净收益中要有不低于10%的比例安排廉租住房保障，但是实际上从来没有得到严格落实。根据国土资源部统计，2010年全国土地出让收入高达2.9万亿元，2010年廉租住房保障支出463.62亿元，仅占当年土地出让收入的1.6%。保障房项目规划在位置偏的区域，因为地方政府要从好地段获得土地出让收入，而且偏远地区的保障房对城区商品房价格的平抑作用大大减弱。通过其他手段“充数”保障房项目，就可以减少用于保障房建设的土地，同样是为了获得土地收入。
    资金短缺是地方政府一直强调的保障房建设缓慢的主要原因。然而实际上，地方资金之所以紧张，在于政府为了刺激经济，不顾投资的经济社会效益，乱上项目，造成庞大的政府负债。据估计，2010年末地方政府债务总额在12.5万亿左右。房地产调控政策下开发商买地积极性不高，保障房建设对商品房的挤出效应又大大减少了土地供应，占据地方财政半壁江山的土地收入今年也会大大减少。尽管地方债务风险加剧，在十二五规划中，各地政府仍然致力于盲目扩大投资规模、乱上项目，普遍制定了较高的经济增长目标。由此可见，地方财政短缺的主要原因不是财政收入不足，而是政府以增加GDP为终极目标的过度投资。保障房建设资金困难的主要原因也不是政府财力不支，而是政府没有积极性将资金配置到民生项目。
    保障房建设缓慢的另一个重要原因是缺少社会单位和社会资本的参与。民众集资建房是政策和法律允许的一种公民获得住宅的行为，但是几乎所有地方政府都严格限制居民个人和集体自建住房，禁止非开发企业建房，而将房屋建设的权力赋予开发商，人为造成了开发商对房地产市场的垄断。考虑到保障性住房建设对商品房价格的抑制作用，开发商没有积极性甚至抵制保障房，依托开发商进行保障房建设很容易使政策走形。地方政府抱怨保障房建设资金不足，完全可以更专注于负责城市规划和配套设施建设，而将部分房屋建设开发的任务由民众自建房和合作建房完成。社会资本对保障房建设并非不感兴趣，只是没有形成明确的盈利模式，大多数处于探索和观望阶段。政策预期不明朗是社会资本参建保障性住房的重要障碍。保障性住房建设过程中披露的质量和配套问题，也为社会资本参建保障房能否收回投资增加了不确定因素。
    完成保障房建设任务并不困难
    只要政策执行得力，保障房开工建设数量指标完成并不困难。但是保障性住房的安居目标，绝非开工建设就能实现。保障房建设是民生工程，还是投资活动、政治目标，各级政府的观念决定着保障性住房项目的走向。在民生工程和经济利益的抉择中，需要政府抽身房地产利益链条，实现政府职能由刺激经济增长向保障民生的转变。中央政府需要转变地方政府政绩考核体系，以是否有利于改善民生、是否有利于经济社会综合发展作为考核重点。
    第一，对地方政府实行严格的行政问责，保证保障房建设所需的土地和资金供应。保障房建设是政治任务，地方政府必须完成。弱化政府政绩考核中的GDP指标，强化对地方民生的考核。以严厉的行政问责调整地方资金投放，提高土地出让金收益用于保障性住房建设的比例，山西、吉林等省已经提高至20%左右，必要时可以要求土地出让收益全部用于保障房建设。
    第二，推动扩大保障房覆盖范围。按照居民实际需要制定覆盖范围标准，扩大住房保障受益面，为中低收入居民提供全方位的住房保障。目前我国保障性住房申请资格往往限制在本地户籍，非本地户口居民很难被保障性住房覆盖。城市化过程中大量农村劳动力进入城市，这部分人群被排除在保障性住房之外，只能依靠商品房市场解决居住问题，这是不公平的。随着保障房建设成为房地产市场的主要部分，保障性住房覆盖范围应该扩大到全体本地常住人口中的中低收入者。
    第三，强化保障房安居功能。中央政府不但要对各地保障性住房项目的开工数量进行考核，还要对项目进展情况进行追踪，防止有开工无进展，保证项目按时完成。及时纠正项目落实过程中的政策扭曲，对保障房开发项目做好周边配套规划，降低居民入住的生活成本。对保障房建设全过程实施最严格的质量监督管理，并且纳入地方考核。
    第四，推进社会单位和社会资本参建保障房。开发商表面上支持国家保障性住房建设，但是其利益诉求决定了开发商不可能成为保障性住房建设的积极推动力量。打破开发商的强势垄断地位，核心是放宽市场准入条件，形成多元化、多层次、多渠道的竞争关系。赋予自建房和合作建房等开发模式以合法地位，承担保障性住房建设和管理功能。
    （作者分别为中国社会科学院工业经济研究所研究员，中国社会科学院研究生）