重战机lgaim:辽宁省沈阳市委市政府：信访工作新机制

政府：信访工作新机制
作者： 来源：责任编辑： 发布时间：2011年02月10日     1. 简述申请项目的主要内容    信访工作“沈阳经验”的主要内容： 第一，指导思想。我们的指导思想是：坚持以正确处理新时期人民内部矛盾为主题，以解决问题为中心，以信访大厅为载体，努力走出“前治后乱”的信访怪圈，使信访部门真正成为解决问题的“终点站”和化解矛盾的“减压器”。第二，工作原则。坚持“一个中心，两个基本点”。“一个中心”，就是以解决信访稳定问题为中心，把事解决、把人留住。“两个基本点”，就是集中权力、直接调处。形成决策有权威、指挥有力度、调处有效率、基层有网络、处置有举措、预防有效果、资金有来源、干部有保证的“八有特征”。第三，构建新模式。我们在形成新思路的同时，着力在全市范围内构建了“各级党委负总责，两级联席会议为龙头，两级信访大厅为载体，基层信访网络为支撑”的信访稳定工作新格局。特别是重点强化了两级信访大厅建设，并构建了“四个一”的大厅工作新模式。（1）一站式接访，确保工作资源全线整合。一方面，全面完善硬件设施，积极营造和谐的信访环境。按照“以人为本、善待百姓”的设计理念和“全省一流、全国领先”的建设标准，市里投资5000万元建成了总面积达1万余平方米的市信访大厅（含棋盘山信访事项分流调处中心，其中市信访大厅面积7416平方米），总面积是原来的6.3倍；接访大厅面积1154平方米，是原来的7.7倍，从而使大厅具备了基本的承载力。同时，全市15个区县（市）和开发区，也通过新建或改造，完善功能，添置设备，全面改善了信访大厅的办公条件和服务环境。目前，两级信访大厅总面积达3.9万平方米，市区两级形成了“1＋15”的工作格局。另一方面，全线整合工作资源，努力打造权威的工作实体。针对以往信访部门直调功能缺失的问题，我们着眼于“事要解决”，本着集中用权的原则，选择行政、司法等19个职能部门派出机构入驻大厅，分门别类开设投诉窗口，使信访大厅不仅具备“接待受理、直接调处、协调指导、监督查处”等一般职能，而且具有诉讼指导、立案引导、协调调解、行政复议、法律咨询、司法援助等特殊功能，从根本上超越了传统意义上信访部门的概念，做到了行政进入、司法融入，做到了信息联通、工作联手、措施联动，多角度、多层面研究群众诉求，全面彻底、一次性解决信访问题。（2）一条龙服务，确保各类问题全面调处。为保证案件办理质量和效率，我们制定了严密的运行程序，规范了工作流程，采取“统一登记、分类接谈、现场处理、立案调处、交办督办、法律救助”的办法，做到有访必接、接之必办、办必有果，最大限度地“把事解决、把人留住”。一是统一登记。设登记管理岗位，由市信访局工作人员将来访人员的基本信息录入信访信息管理系统。登记接谈顺序号及登记表格由系统自动生成，来访群众不用自己填写。二是分类接谈。登记人员根据来访事由和诉求，引导来访群众前往有关接待室谈话。其中，市信访局负责接待、协调反映综合性和涉及非驻大厅部门信访问题的来访；各驻厅部门接待属于各自职责范围内的群众来访。三是现场处理。对相对简单、相关政策明确、可直接答复处理的，由相关部门驻大厅的同志当面答复来访人、解疑释惑。四是立案调处。对疑难复杂信访事项实行“四级会诊”调处机制。第一级，对属于各部门职责内的问题，由各部门驻大厅办公室主任直接决定调处；第二级，对涉及多个部门的疑难复杂案件，由大厅分管主任牵头组织相关部门驻厅办公室联合“会诊”，集中研究、协商解决；第三级，对联合“会诊”仍不能解决的，由大厅主任召开主任联席会议，邀请有关专家及责任主体部门领导专题研究解决；第四级，主任联席会议解决不了的，提交市联席会议研究解决。五是交办督办。凡是在大厅内接谈并需要立案交办的信访案件，一律以市信访大厅的名义办理，并派专人督办，直至结案。六是法律救助。对符合行政复议、仲裁条件或司法调解、诉讼的信访事项，引导来访群众到设立在信访大厅内的相应部门反映。如调处不成，引导群众直接向有关司法机关提起诉讼。此外，为解决群众诉求表达渠道不畅的问题，我们还启动了电子政务信访，全力打造信访新平台。在市信访大厅开通“市民诉求专线”，24小时接听市民电话。同时，全面开通网上信访和远程视频接访等电子政务信访，极大地方便了群众表达诉求。（3）一元化管理，确保工作人员全力投入。过去的信访部门“无职无权”，人员更新很困难，更不用说优中选优。为此，市委常委会审议通过了《沈阳市市管党政领导班子后备干部工作实施细则》，明确提出，对于拟提拔的后备干部，特别是进厅单位的后备干部，一般应在提拔前到信访大厅锻炼。按照这样的规定，市委在用好信访局原班人马的基础上，全市共从各职能部门和有关单位抽调655名工作人员，其中市、区两级后备干部115人。对这些相关职能部门派驻同志和挂职锻炼干部，市委赋予大厅考核评价权和提拔使用建议权，做到“人员工作在大厅、组织关系在大厅、考核评价在大厅、提拔使用在大厅”。目前，在市信访大厅挂职锻炼的年轻干部中，已有23人被提拔到领导岗位。同时，还通过政府雇员的方式，招录了90名大学生充实到信访大厅。目前，市信访大厅共有工作人员380人，各区县（市）、开发区信访大厅共有工作人员2203人。（4）一揽子兜底，确保资金支持全部到位。我们依托大厅设立了解决疑难复杂信访问题专项资金，主要用于解决“骨头案”、“钉子案”、“无头案”，以及实施困难救助。在资金归集上，按照各区每年不少于3000万元、开发区和县（市）不少于1000万元的标准，确保所需资金及时足额到位。目前，各区县（市）、开发区共归集到资金6.7亿多元，支出5.3亿元。在资金管理使用上，我们坚持依法依规、合情合理，严格报批程序，确保“该花的一分不少，不该花的一滴不漏”。在市级层面，信访大厅需要动用专项资金的，需报请市联席会议研究，并提请市长办公会决定；对涉及全局性的重大资金使用，需提请市委常委会研究决定。在区县层面，也基本遵循这一报批程序。2008年，全市投入31.1亿元解决突出信访问题7634件，彻底解决了一批历史遗留问题。    2. 该项目发起的主要动因是什么？    我们之所以要推进信访稳定工作创新，积极破解信访稳定难题，全力做好信访稳定工作，主要基于以下三个背景考虑，也可以概括为“三新”：背景之一：我国进入到科学发展、和谐发展的新阶段。这就内涵着发展与稳定密不可分、相互关联、互为促进，也要求我们必须正确处理好发展与稳定的关系，而不能把二者割裂开来甚至对立起来。做好信访工作、维护社会稳定，正是构建和谐社会不可或缺的重要内容。胡锦涛总书记很早就指出：“信访工作是构建和谐社会的基础性工作”。党的十六大以来中央领导同志对信访工作的批示、指示多达700余件次，并多次专题研究信访工作。特别是党的十七大关于“完善信访制度、健全党和政府主导的维护群众权益机制”的要求，更加鲜明地从制度、机制层面为做好新时期信访工作指明了方向、路径和重点。基于上述背景，要求我们必须推进信访稳定工作创新，破解信访稳定工作难题。背景之二：我国进入到人民内部矛盾运动的新时期。在“什么是社会主义，怎样建设社会主义”;“建设一个什么样的党，怎样建设党”;“实现什么样的发展、怎样发展”这三个过程中，“落后的社会生产与人民群众日益增长的物质文化需求”这一社会主要矛盾始终贯穿其中，并随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，呈现出时代化、阶段化、具体化的新特征。表现在经济领域里，就是发展与和谐的矛盾；政治领域里，就是民主与集中的矛盾；文化领域里，就是一元与多元的矛盾；社会领域里，就是效率与公平的矛盾。而这些新情况、新问题，又使得新时期我国人民内部矛盾呈现出新特点、新趋向，反映在信访稳定问题上，就是更趋利益化、极端化、复杂化，群体性事件易发、多发、频发，社会矛盾触点增多、燃点降低。所有这些，也要求我们必须把握新形势、探索新规律，不断推进信访稳定工作创新。背景之三：信访部门的职能需要新定位。建国初期，毛主席经常直接批阅处理人民来信，后来交给秘书处理，由中央秘书室负责具体承办。这事实上就是我国最早的信访机构。1951年，毛主席作出了《必须重视人民的通信》的批示。自此，从中央到地方，各级信访机构相继建立。1995年，国务院颁布了《信访条例》，把信访作为一项制度正式确立下来，一直延续至今。由此可见，信访制度实质上是一种秘书制度。但改革开放以来，随着人民内部矛盾内容的利益性、主体的群众性、成因的复杂性、形式的偏激性日渐突出，作为秘书属性的信访机构，已不适应处理新时期人民内部矛盾的需要。其以转办、交办、督办为主的职能定位，极大地削弱了矛盾调处的效率，严重阻碍了诉求问题的有效解决。应该说，这一矛盾在沈阳表现得更加突出，对信访部门的职能进行重新定位的需求更加凸显。原因在于：一方面，沈阳过去积累的社会矛盾迫切需要解决。对于沈阳过去的情况，可以用“一老、二重、三多”来概括。“一老”，就是指沈阳是一座老工业基地城市。“二重”，就是指历史包袱重，信访任务重。“三多”，就是指历史遗留问题多、积累的社会矛盾多、产生的信访案件多。尽管说，近年来沈阳市委、市政府围绕解决信访稳定问题，做了大量艰苦细致的工作，也取得了一定成效。但不和谐、不稳定的问题还不同程度地存在，还没有真正走出信访稳定工作的困境，还没有从根本上摆脱信访稳定工作的被动局面。另一方面，沈阳信访工作面临的新形势必须勇于面对。去年，沈阳信访稳定工作面临着非比寻常的复杂形势和严峻挑战，群众上访相对活跃，群体访事件时有发生。特别是全国“两会”期间，我市进京非正常访高达330人次，在全国副省级城市中居第一位。加之，处置蚁力神问题、做好奥运安保等任务，也使全市维护社会稳定的压力十分巨大。正是基于对以上三大背景的把握和分析，我们深刻认识到，必须以改革创新的精神、扎实有效的举措，花大力气、下狠功夫，通过形成新思路、构建新模式、探索新方法、打造新秩序，以此对信访稳定工作进行破冰攻坚、全面创新。    3. 该项目解决了哪些主要问题？    （1）解决了“职能缺失”的问题。建立一个负全责、有权威的信访机构，彻底消除过去政出多门、权力分散，都对信访负责、又都负不了全责的体制弊端，改变原有信访机构转办转送、交办督办的秘书属性，实现由权力分散向权力集中、由间接调处向直接调处的根本转变，努力使各类信访问题都能在信访大厅内得到有效解决，真正打造一个“一站式”解决问题的信访工作实体。（2）解决了“信访无序”的问题。为上访群众以及信访工作人员提供一个具有较强承载能力的场所，畅通群众倾诉心声、反映问题的渠道，彻底改变过去部门间推诿扯皮、上访群众跑来跑去的现象，以至产生围堵党政机关、封堵道路交通等乱象，实现由“乱”到“治”、由“堵门堵路”到“退路进厅”的根本转变，真正搭建一个党委政府联系上访群众的桥梁纽带。（3）解决了信访“头痛医头”的问题。建立一个源头上能预防、出现问题能解决、后续工作能跟上的“标本兼治”式的工作链条，从信访问题“事前、事中、事后”三个时态同步着手、三管齐下，彻底扭转“前治后乱、边治边乱”的被动局面，实现由“被动”到“主动”、由“单一功能”向“整体效能”的根本转变，真正走上新问题得到有效预防、老问题得到逐步解决的良性轨道。（4）解决了“运转不畅”的问题。建立接待工作“一站式”进行、群众来访“一条龙”服务、信访事项“一体化”调处、解决问题“一竿子插到底”的“闭合式”工作机制，彻底克服过去责任跑空、工作落空的难题，确保各个部门密切配合、各个环节有序衔接、各项工作有效运行，实现信访部门由“中转站”向“终点站”的根本转变，真正形成解决信访问题的长效机制。    4．哪些人从该项目中受益，获得了何种直接或间接的利益？    该项目的受益者可以用一句话概括：人民群众得实惠、利益得到维护；干部受教育、得到锻炼。人民群众得实惠、利益得到维护主要表现在：一是受到尊重。市信访大厅为人民群众提供了优良的环境，设有矿泉水、糖，手机没电了可以充电，等候时可以看报纸，用百姓的话说，沈阳市委、市政府为我们建立了五星级信访大厅，老百姓感到信访大厅就是他们的家。二是答疑解惑。市信访大厅设立了19个服务窗口，集中了全市各行政部门、司法部门的专业力量，专门接待群众来访，群众带着疑惑而来，满意而归。同时，我们设立了诉求专线，百名天使24小时接听百姓投诉，倾听他们的诉说，对百姓提出的问题进行答疑解惑。三是解决问题。信访大厅针对群众反映的问题主要采取走访、电话、来信、网上四个通道来解决。去年以来市信访大厅19个窗口共接待受理5.5万件次8.9万人次，现场化解1.6万件，立案调处1.2万件，直复化解2.6万件；两级信访大厅共接待群众来访9.5万件次、22.6万人次，直接答复3.8万件，现场化解3.2万件，立案调处2.5万件。诉求专线共受理市民诉求电话12.9万件次，即时办结9.2万件次，向网络单位交办3.7万件次，办结率99.23%。受理网上投诉536件，经协调督办，结案率 96%；收到群众来信6715件，交办1716件，结案率92 %。另外，国家、省交办我市信访案件共计1177件，到期应结案件1111件，已办结 1065件，结案率 96 %；息访913 件，息访率82 %。同时我们去年以来化解重点疑难信访积案1.2万余件。以上涉及人民群众达45万人次之多。其中，涉及动迁人口25%，企业转属转制人员26%，农村土地承包流转人员10%，土地征地人员15%，无法办理房证人员5%，其他人员19%。构建新模式特别是建立两级信访大厅，化解了大量积案难案，畅通了群众表达利益诉求的渠道，密切了党委、政府与群众之间的血肉联系。不仅起到了舒肝理气、活血化淤的作用，而且树立了党和政府立党为公、执政为民的良好形象。干部受教育、得到锻炼主要体现在：沈阳市委根据《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》中“要进一步探索建立后备干部和新提拔干部到信访部门锻炼的制度，把信访部门作为培养锻炼干部的重要基地”的精神，不断创新干部培养锻炼途径。去年以来，结合建立正确处理和及时化解人民内部矛盾的新体制、新机制、新制度，在解决群众信访问题和提高干部队伍的群众工作素质相结合方面进行了积极的尝试。市委组织部从19个市直部门选派178名干部到市信访局挂职锻炼，15个县区(市)选派665名干部到县区(市)信访局挂职锻炼。其中市管后备干部17名，县区（市）管后备干部98人。通过近一年的实践，达到了信访工作和培养锻炼干部“双促进、双提高”的目的。    5. 该项目具有哪些创新之处？    这些创新主要有这样几个方面：一是资源整合机制。我们在市、区两级建立起信访大厅，实行与信访局合署办公，吸纳了行政、司法等19个职能部门派出机构入驻大厅，做到接待工作一站式进行，群众来访一条龙服务，信访事项一体化调处，解决问题一竿子到底，使信访部门由“秘书型”向“全能型”转变。 二是直接调处机制。我们通过把相关权力集中到大厅，各方力量集中起来办公，能够最及时地对问题进行现场调处，即使是那些疑难复杂的信访案件，我们也能够通过部门驻厅办公室主任，大厅分管副主任，大厅主任，联席会议来进行处理，最大限度的将矛盾终结在大厅，从而使信访机构由“中转站”向“终点站”转变。 三是源头预防机制。我们出台了《关于对重大建设改革项目实施稳定风险评估的规定》，对动拆迁，土地征用等项目都进行了稳定风险评估，对于未获通过的一律禁止实施，从源头上防止不稳定问题的发生，从而使信访问题由事后调处向事前防范转变。从去年截止到目前，我们已经对42个项目进行了评估，其中我们叫停了4个规模较大的动拆迁项目。 四是依法处置机制。我们出台了《关于处理非正常违法犯罪行为试用法律的意见》，《关于处理信访活动中无理缠访等违法行为试用法律的意见》，对扰乱公共秩序妨碍公共安全，和社会管理等违法的行为坚决予以依法处理，从而使信访行为由“情绪化”向“理性化”转变。 同时，我们还成立了市信访稳定分流调处中心，对闹访人员加强心理疏导，并让责任主体与其对接直至问题解决。中心成立以来，我们共接受了2362案，2918人，稳定了1535案，1896人。 五是帮扶救助机制。我们除了帮助上访群众解决问题，化解矛盾之外，还遵循以人为本，辅助民生，化解矛盾，实现稳定的指导思想，出台了帮扶救助困难信访人员的实施办法及其操作规程。对确属生活困难的信访人，提供医疗、生活等十个方面的系列帮扶救助，从而使信访案件由“一结了之”向“体现关怀”转变。近年来，全市共投入4550万元，对确属生活困难的6152名信访人进行了帮扶救助，被帮扶者息访率达到了91%。六是力量保障机制。我们将维稳办整建制划归到公安机关，成立了维稳支队和维稳大队，打造了一支由500人组成的职业化、专业化的维稳队伍。同时市区两级还多渠道筹措资金，调整财政支出结构，按照各区每年不少于3000万元，开发区和县市不少于1000万元的标准，建立了信访稳定工作资金的保障制度，并确保所需资金及时足额到位，从而使信访工作由“力不从心”向“力所能及”转变。这些创新的突出特点主要体现在：一是执政方式的科学化。这是执政方式的一大进步，党的执政能力问题是我们党一贯关注的大问题，我们把有关部门组织起来，通过资源整合，进行科学管理，形成了整体力量大于个体力量的效果（1+1大于2）。这种整合不是部门的简单组合、数量的简单相加，而是按照新时期信访工作的实际需要，通过科学分工，赋予新的职能，实现了信访工作的专业化，效率大大提高。达到了实现“为党分忧、为民解难”宗旨效益的最大化，执政方式的科学化。二是密切联系群众的载体化。密切联系群众，保持党和人民群众的血肉联系，不但要体现在思想观念上，更要体现在行动上。实现人民群众表达机制的创新是新时期做好信访工作的关键，也是党和政府密切联系群众的最好体现。我们在全市创建了1+15的工作模式，实现了一体化办公、一站式接访、一条龙服务、一元化管理，不仅畅通了信访渠道，维护了人民群众的合法权益，而且成为新时期缓解社会矛盾的减压器，密切联系群众的重要平台和载体。三是维护群众权益的系统化。我们建立了1+15的工作模式，形成了具有高效解决问题能力的科学系统，相当于一个拥有16个舰只组成的联合航母舰队，市信访大厅就是航母，区县信访大厅就是护卫舰。在内部结构整合上18般武艺样样都有，是多个职能部门组成的维护人民群众合法权益的合成军，打的是解决问题、化解人民内部矛盾的现代的立体化战争。四是培养锻炼干部的基地化。沈阳市面对当前信访形势和艰巨繁重的工作任务，信访部门工作力量需要加强。同时，根据机关年轻干部接触群众少、处理复杂矛盾问题能力弱的实际，把信访部门定位为“培养锻炼干部的重要基地”，从而找准了创新干部培养锻炼途径和加强信访部门力量的结合点。在内部管理上，我们实行了科学的管理方法，就是在人员管理上，严格实行绩效考核，特别是对相关职能部门派驻同志和挂职锻炼干部，市委赋予大厅考核评价权和提拔使用建议权，做到以大厅管理为主，“人员工作在大厅、组织关系在大厅、考核评价在大厅、提拔使用在大厅”，避免了“人事分离、管用脱节”。目前，在市信访大厅挂职锻炼的年轻干部中，已有23人被提拔到领导岗位。其中9人提拔到副局级领导岗位。目前，全市信访干部一年一轮换，信访部门真正成为培养锻炼干部的基地。     6. 需要说明的其他问题。    信访工作“沈阳经验”得到国家信访局的充分肯定，中央政法委书记周永康、国务委员马凯、国务院副秘书长信访局局长王学军曾亲临市信访大厅视察工作，要求全国向沈阳学习。今年8月13日全国维稳工作暨信访工作电视电话会议上，辽宁省委副书记、沈阳市委书记曾维作了经验介绍。人民日报、新华社、中央电视台等中央媒体对沈阳市创新信访工作体制机制，建设联合接访大厅，集中相关职能部门协同作战，全力解决信访问题的经验做法进行了集中宣传报道。8月6日下午，新华社播发新闻通稿《沈阳信访变“中转站”为“终点站”，解决问题“一竿子插到底”》；8月7日，人民日报、光明日报、经济日报、工作日报、中国青年报、法制日报分别刊发自采稿或新华社通稿；沈阳市委副书记苏宏章做客人民网，谈信访工作与社会稳定；8月8日以来，中央电视台“焦点访谈”、“新闻联播”，中央人民广播电台“新闻和报纸摘要”陆续播出，中央人民广播电台“新闻纵横”还录制并播出了一期专题节目；《瞭望东方周刊》以“沈阳信访集权之路”为题，刊登了长篇通讯。此外，新华网、人民网、搜狐网、新浪网等国内外上百家网站，转载了中央主要媒体对沈阳市信访工作经验做法的新闻报道。从去年开始，全国56个省市地区2600多人到沈阳市参观学习，特别是8月25日，广东省委副书记、深圳市委书记刘玉浦，市政协主席王顺生率深圳市考察团来沈，对沈阳市的信访稳定工作进行考察。9月3日，经深圳市委书记刘玉浦的邀请，以沈阳市委副书记苏宏章为团长的沈阳市信访工作报告团到深圳市为市委中心理论学习组，全面介绍了信访工作的“沈阳经验”，产生了强烈的反响。7月28日，王学军在国家信访局2009年上半年工作总结报告中指出；要抓正面典型，适时开好“沈阳经验”现场会，要求有条件的市、县学习借鉴，积极运用“一体化”办公机制，把职能门集中起来，形成信访信息联通、接访力量联合、处理问题联动的合力。    为了总结“沈阳经验”，在国家信访局的指导下，沈阳市信访大厅编辑出版了《沈阳市信访工作实践探索》科学信访丛书。该丛书国务院副秘书长、国家信访局局长学军阅后给予了高度评价，并欣然提笔作序：沈阳经验，对于如何自觉实践科学发展观，从源头上预防和减少信访问题的发生；对于党委、政府如何加强和改进新时期信访工作，密切同人民群众的联系；对于如何加强基层、打牢基础，充分发挥第一道防线的作用；对于如何完善信访工作体制机制，促进责任主体的责任落实，乃至在构建社会主义和谐社会中，培养和造就一批“为党分忧、为民解难”、“奋力拼搏、苦干实干”潘作良式的优秀干部，建设“工作一流、群众满意”的部门，都具有十分重要的学习借鉴意义。这套丛书汇集了沈阳市创新信访工作的相关制度、规定和细则，汇编了结案息访的典型案例，记录了信访干部在工作实践中的心得体会。我们从中看到了沈阳市信访工作探索的脚步、思考的轨迹、创新的经验、收获的成果，读来给人以深刻的启迪。近日，中央电视台“新闻调查栏目”在沈阳市进行采访，对信访工作“沈阳经验”将进行深度报道。 本文来自: 中国政府创新网 http://www.chinainnovations.org/Item/26564.aspx