重庆杨捷律师:审计署发布第35号公告：地方政府债务超10万亿

全国地方政府性债务审计结果
根据中央经济工作会议和十一届全国人大四次会议部署，国务院决定，由审计署统一组织全国各级审计机关，对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计。按照《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》(国办发明电〔2011〕6号)的要求，在各级党委政府的大力支持和各级财政、发展改革、人民银行、银监等部门和单位的积极配合下，审计署于2011年3月至5月组织全国审计机关4.13万名审计人员，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府(以下简称省级、市级、县级)的债务情况进行了全面审计(云南省盈江县因地震未进行审计)。此次审计的范围是：所有涉及债务的25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目，共1873683笔债务。审计的重点内容是政府负有偿还责任的债务1，同时对债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务也进行了审计。为确保审计数据和情况的真实、准确和完整，对每一笔债务，审计人员都依法进行了核实和取证，审计结果分别征求了省、市、县三级政府的意见。现将审计结果公告如下：　　一、地方政府性债务基本情况
(一)债务规模。
截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%(见图1).

2010年底全国地方政府性债务规模情况
在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中：2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。
(二)债务产生发展情况。
我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债，其中：省级政府(含计划单列市，下同)举借负有偿还责任或担保责任的债务的起始年集中在1981年至1985年，这一期间有28个省级政府开始举债；市级和县级政府举借债务的起始年集中在1986年至1996年，这一期间共有293个市级和2054个县级政府开始举借债务。至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个(占90.05%)和2779个县级政府中的2405个(占86.54%)都举借了债务。至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。
度区间 省级 市级 县级
当期开始举借个数 累计个数 累计占总地区比例 当期开始举借个数 累计个数 累计占总地区比例 当期开始举借个数 累计个数 累计占总地区比例
1979—1980 0 0 - 4 4 1.02% 51 51 1.84%
1981—1985 28 28 77.78% 56 60 15.31% 300 351 12.63%
1986—1990 5 33 91.67% 121 181 46.17% 833 1184 42.61%
1991—1996 3 36 100% 172 353 90.05% 1221 2405 86.54%
(三)债务规模分年度变化情况。
1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点(详见图2).

1997年以来全国地方政府性债务余额增长变化情况
(注：上图2002年增长率为1998年至2002年年均增长率，2007年增长率为2002年至2007年年均增长率)
(四)债务余额结构情况。
债务类型 合计 省级 市级 县级
金额 比重 金额 比重 金额 比重 金额 比重
政府负有偿还责任的债务 67109.51 100.00% 12699.24 18.92% 32460.00 48.37% 21950.27 32.71%
政府负有担保责任的债务 23369.74 100.00% 11977.11 51.25% 7667.97 32.81% 3724.66 15.94%
其他相关债务 16695.66 100.00% 7435.59 44.54% 6504.09 38.96% 2755.98 16.50%
合计 107174.91 100.00% 32111.94 29.96% 46632.06 43.51% 28430.91 26.53%
一是从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%(详见表2和图3).

债务余额层级分布情况
二是从区域分布看，截至2010年底，东部11个省(直辖市)和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元，占49.65%；中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省(自治区、直辖市)政府性债务余额29250.17亿元，占27.29%(见图4).

债务余额地域分布情况。
三是从举借主体看，2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%(详见表3和图5).

地方政府性债务举措主题情况。
举债主体类别 三类债务合计 政府负有偿还责任的债务 政府负有担保责任的债务 其他相关债务
债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重
融资平台公司 49710.68 46.38% 31375.29 46.75% 8143.71 34.85% 10191.68 61.04%
地方政府部门和机构 24975.59 23.31% 15817.92 23.57% 9157.67 39.19% 0.00 0.00%
经费补助事业单位 17190.25 16.04% 11234.19 16.74% 1551.87 6.64% 4404.19 26.38%
公用事业单位 2498.28 2.33% 1097.20 1.63% 304.74 1.30% 1096.34 6.57%
其他单位 12800.11 11.94% 7584.91 11.31% 4211.75 18.02% 1003.45 6.01%
合计 107174.91 100.00% 67109.51 100.00% 23369.74 100.00% 16695.66 100.00%
四是从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%。
债权人类别 三类债务合计 政府负有偿还责任的债务 政府负有担保责任的债务 其他相关债务
债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重
银行贷款 84679.99 79.01% 50225.00 74.84% 19134.14 81.88% 15320.85 91.77%
上级财政 4477.93 4.18% 2130.83 3.18% 2347.10 10.04% 0.00 0.00%
发行债券 7567.31 7.06% 5511.38 8.21% 1066.77 4.56% 989.16 5.92%
其他单位和个人借款 10449.68 9.75% 9242.30 13.77% 821.73 3.52% 385.65 2.31%
小计 107174.91 100.00% 67109.51 100.00% 23369.74 100.00% 16695.66 100.00%
五是从债务形态和资金投向看，2010年底地方政府性债务余额中，尚未支出仍以货币形态存在的有11044.47亿元，占10.31%；已支出96130.44亿元，占89.69%。已支出的债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%(详见表5).
债务支出投向类别 三类债务合计 政府负有偿还责任的债务 政府负有担保责任的债务 其他相关债务
债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重
市政建设 35301.04 36.72% 24711.15 42.03% 4917.68 22.55% 5672.21 36.53%
交通运输 23924.46 24.89% 8717.74 14.83% 10769.62 49.39% 4437.10 28.58%
土地收储 10208.83 10.62% 9380.69 15.95% 556.99 2.55% 271.15 1.75%
教科文卫、保障性住房 9169.02 9.54% 4374.67 7.43% 1318.02 6.04% 3476.33 22.39%
农林水利建设 4584.10 4.77% 3273.78 5.57% 874.53 4.01% 435.79 2.81%
生态建设和环境保护 2733.15 2.84% 1932.03 3.29% 403.72 1.85% 397.40 2.56%
化解地方金融风险 1109.69 1.15% 823.35 1.40% 281.29 1.29% 5.05 0.03%
工业 1282.87 1.33% 681.18 1.16% 579.46 2.66% 22.23 0.14%
能源 241.39 0.25% 44.78 0.08% 189.91 0.87% 6.70 0.04%
其他 7575.89 7.89% 4858.12 8.26% 1915.40 8.79% 802.37 5.17%
合计 96130.44 100.00% 58797.49 100.00% 21806.62 100.00% 15526.33 100.00%
六是从偿债年度看，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。
偿债年度 三类债务合计 政府负有偿还责任的债务 政府负有担保责任的债务 其他相关债务
债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重
2011年 26246.49 24.49% 18683.81 27.84% 3646.24 15.60% 3916.44 23.46%
2012年 18402.48 17.17% 12982.52 19.35% 2972.07 12.72% 2447.89 14.66%
2013年 12194.94 11.37% 7991.36 11.91% 2265.98 9.70% 1937.60 11.61%
2014年 9941.39 9.28% 6177.01 9.20% 2273.31 9.73% 1491.07 8.92%
2015年 8012.26 7.48% 4934.69 7.35% 1780.66 7.62% 1296.91 7.77%
2016年及以后 32377.35 30.21% 16340.12 24.35% 10431.48 44.63% 5605.75 33.58%
合计 107174.91 100.00% 67109.51 100.00% 23369.74 100.00% 16695.66 100.00%
(五)债务负担总体情况。
至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。
二、地方政府性债务资金在地方经济社会发展中发挥的积极作用
从审计情况看，地方政府性债务资金用于弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会的持续发展等方面，发挥了积极作用。
(一)为应对危机和抗击自然灾害提供资金支持。
在应对1998年和2008年的亚洲、国际金融危机中，中央通过发行国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券；地方政府通过融资平台公司等多方筹集资金，为我国经济发展提供了资金支持；汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措政府性债务资金558亿元用于灾后重建，推动灾后恢复重建的顺利实施。
(二)为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑。
截至2010年底，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达13753.12亿元，投入节能减排、生态建设、工业等领域的债务余额达4016.02亿元，有力地促进了社会事业发展，推动了生态环境改善和经济发展方式转变。
(三)为保障经济社会的持续发展打基础。
截至2010年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元，占61.86%；用于土地收储10208.83亿元，占10.62%。这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，形成了大量优质资产，促进了各地经济社会发展和民生改善，有利于为“十二五”及今后一段时期经济社会发展增强后劲。
三、审计发现的主要问题
(一)地方政府举债融资缺乏规范。
由于现行规定未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。从审计情况看，大多数地方政府是通过融资平台公司等变相举债的，一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金的，有的政府部门和单位甚至直接举借债务。此次审计发现，有7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，在《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号，以下简称国务院《通知》)下发后，仍以出具承诺函、宽慰函等形式，或以财政收入、行政事业单位国有资产等，违规为融资平台公司等单位举借债务提供担保464.75亿元。
(二)地方政府性债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位。
除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。至2010年底，在36个省级政府中，有7个未出台地方政府性债务管理规定，8个未明确债务归口管理部门，14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。
(三)部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。
一是个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。
二是部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。
三是部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。截至2010年底，地方政府性债务余额中用于高速公路建设的债务余额为11168.11亿元，其中政府负有偿还责任的债务754.02亿元、政府负有担保责任的债务7809.63亿元、其他相关债务2604.46亿元，分别占6.75%、69.93%和23.32%。部分地区的高速公路处于建设期和运营初期，其收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还，2010年全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率达54.64%。
截至2010年底，1164所地方所属普通高校和3120家公立医院分别有政府性债务2634.98亿元和977.74亿元。其中有387所高校和230家医院2010年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%，当年借新还旧偿债额分别为542.47亿元和95.29亿元。有95所高校和575家医院存在债务逾期现象，逾期债务分别为27.18亿元和30.42亿元。一些地方已安排441.38亿元财政资金用于偿债。
(四)部分政府性债务资金未及时安排使用。
截至2010年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为11044.47亿元，其中：34个省级、256个市级和942个县级政府所属部分债务单位2008年及以前年度举借至2010年底未支出的债务余额有1319.80亿元，占11.95%，2010年为此由财政资金支付利息67.74亿元。债务资金未及时安排使用并发挥效益的主要原因是：一些地方举债存在一定的盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有部分因担心银根紧缩而为项目超前融资等。
(五)部分单位违规取得和使用政府性债务资金。
一些地方政府性债务资金的举借、管理和使用不够规范，审计共发现违规问题金额1082.53亿元。主要是：部分融资平台公司等单位以虚假或不合法的抵(质)押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金；一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所，部分单位违反国家产业政策，将债务资金投向“两高一剩”(高能耗、高污染、产能过剩)、低水平重复建设项目。此外，审计还发现形成损失浪费19.94亿元；涉嫌经济违法违纪案件线索12件，正在依法查处。
(六)地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。
一是融资平台公司数量多。地方政府融资平台公司产生于上世纪80年代。至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中：省级165家、市级1648家、县级4763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家，还进行其他经营活动的2169家。
二是融资平台公司债务规模大。2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，其中：政府负有偿还责任的债务31375.29亿元、政府负有担保责任的债务8143.71亿元、其他相关债务10191.68亿元，分别占63.12%、16.38%、20.50%。从层级看，省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。从债务偿还看，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。
三是部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱。主要表现为：对融资平台公司缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。审计发现，有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元；由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。
四、审计建议
地方政府性债务的形成有其历史的、客观的原因，对地方经济社会发展也发挥了一定积极作用，但在债务举借、管理和使用中出现一些问题，有的地方还存在较大风险隐患，应当引起高度重视，采取有效措施，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范和化解可能出现的风险。为此，提出如下建议：
(一)按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务。对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的，或者是已成为竞争性企业的债务，应剥离政府偿债责任，主要用项目自身收益来偿还，必要时地方政府可给予适当财政补贴；对无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，地方政府应制定偿还计划，通过预算安排落实偿债资金；对还本付息压力较大、偿债出现困难、债务风险较大的地区、行业和单位，各级政府应进行动态监控，采取有效措施，积极防范和化解债务风险。
(二)继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为。各地应进一步贯彻落实国务院《通知》要求，按照“分类管理、区别对待”的原则，整合并规范融资平台公司。通过兼并重组、关闭改制、充实公司资本金、引进民间投资等方式，促进融资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善。除法律和国务院另有规定外，不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决制止为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺。切实处理好融资平台公司新建项目和在建项目的融资问题，严控新开工项目，防止盲目铺摊子、上项目；对在建项目，地方政府应积极通过财政预算安排或市场化方式解决后续资金的来源，防止出现“半拉子”工程。
(三)建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。
审计指出上述问题后，有关部门和地方正在按国务院要求，逐项制定整改措施，研究完善地方政府性债务管理制度。
[1] 按照《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》(国办发明电〔2011〕6号)要求，为分清政府偿债责任，此次审计按照法律责任主体，将地方政府性债务划分为三类。第一类是政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等单位举借，以财政资金偿还的债务；第二类是政府负有担保责任的或有债务，即由非财政资金偿还，地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务，债务人出现偿债困难时，地方政府要承担连带责任；第三类是其他相关债务，即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助。